Права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
В соответствии с Конвенцией о правах ребенка несовершеннолетний, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.
В России изменились подходы к решению проблем сиротства. Провозглашен приоритет сохранения кровной семьи при решении судьбы ребенка. Согласно СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Совершенствуется порядок передачи детей в замещающие семьи и их материальной поддержки.
Благодаря комплексу мер, принимаемых руководством области, около 85 процентов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в замещающих семьях. Меры социальной поддержки для них установлены Законом Московской области от 31.10.2008 № 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям», Законом Московской области от 05.07.2003 № 77/2003-ОЗ «О патронате», Законом Московской области от 05.07.2006 № 98/2006-ОЗ «О материальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на усыновление в семьи граждан Российской Федерации», постановлением Правительства Московской области от 04.10.2007 № 751/32 «Об утверждении норм материального и денежного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В 2012 году в семьи на разные формы устройства переданы 2032 ребенка, в 2013 – 2727, что на 34 процента больше. В отчетном году были закрыты 4 детских дома и столько же планируется закрыть в 2014 году, ежегодно сокращается число выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Анализ обращений граждан показывает, что основные проблемы обеспечения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа связаны с жизнеустройством, социальной адаптацией, реализацией жилищных прав.
Согласно СК РФ в случаях утраты родительского попечения защита прав и интересов детей, решение вопроса об их устройстве и последующий контроль за условиями содержания, воспитания и образования, надзор за деятельностью новых законных представителей детей и соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних возлагается на органы опеки и попечительства.
Вместе с тем наблюдаются нарушения в реализации права детей жить и воспитываться в семье со стороны этих органов. Так, П. из Мытищинского муниципального района обратилась в органы опеки по вопросу передачи ей под предварительную опеку племянника. Мальчик был выявлен во Владимирской области, где после смерти матери должен был решаться вопрос о его жизнеустройстве. Сотрудники Управления опеки и попечительства по Мытищинскому муниципальному району вместо проведения обследования условий жизни П., составления соответствующего акта, вынесения заключения о возможности гражданки временно быть опекуном (приемным родителем), отказали ей в передаче племянника под опеку, превысив тем самым свои полномочия. Ситуация затянулась, мальчику была выдана путевка в детский дом. После обращения Уполномоченного к Министру образования Московской области необходимые документы П. были получены.
Важным является надзор за соблюдением прав и законных интересов детей со стороны замещающих родителей, так как имеют место нарушения прав подопечных на заботу, воспитание и образование, общение с родственниками, защиту прав и законных интересов.
Например, братья Б. проживали в семье опекуна И., который ненадлежащим образом исполнял свои обязанности: умышленно нарушал наследственные права детей, препятствовал им в реализации права на общение с близкими родственниками, не интересовался вопросами обучения. Управление опеки и попечительства по городскому округу Химки не предпринимало достаточных мер по контролю за ситуацией. Уполномоченным было направлено обращение Химкинскому городскому прокурору в защиту прав детей. Начальнику Управления опеки и попечительства внесено представление, по итогам рассмотрения приняты меры. Опекун изменил свое отношение к подопечным.
Порой нарушаются права на государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Например, К. из городского округа Домодедово сообщила Уполномоченному о невозможности получения денежной компенсации на приобретение продуктов питания на ее внука, воспитанника МОУ «Детский дом им. В.В. Талалихина», за периоды, когда ребенка передают бабушке на выходные, праздничные дни и каникулы. Эта норма предусмотрена постановлением Правительства Московской области от 04.10.2007 № 751/32. В адрес Министра образования Московской области направлено письмо с предложением рассмотреть вопрос о методическом регулировании процедуры предоставления гражданам соответствующей денежной компенсации и направить в территориальные органы разъяснения по ее предоставлению.
Зачастую нарушается право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа при решении вопроса об установлении в отношении них постинтернатного патроната, предусмотренного Законом Московской области «О патронате».
О постинтернатном патронате, условиях его установления, осуществления и прекращения дети чаще всего не знают; нужную информацию органы опеки и попечительства предоставляют избирательно. Кроме того, некоторые из них ошибочно полагают, что постинтернатный патронат может быть установлен только в отношении лиц из числа детей-сирот, выпускников детских учреждений, хотя закон не содержит такого ограничения.
Нередко постинтернатный патронат назначается формально и без надлежащего контроля за исполнением воспитателями своих функций.
Так, выпускник детского дома Ц. из городского округа Ивантеевка обратился к Уполномоченному с жалобой на невозможность трудоустройства и получения второй профессии. Уже год он не работает и не учится, за жилье платить нечем, растет задолженность по квартплате. Полученная специальность резчика по дереву не востребована, трудоустроиться не может из-за отсутствия военного билета (не пройдена медицинская комиссия). Постинтернатный патронат назначен, но контакта и понимания с патронатным воспитателем нет, необходимые контроль и помощь в социальной адаптации отсутствуют. Уполномоченный направил в Министерство образования Московской области ходатайство об устройстве Ц. в организацию профессионального образования. Оно было удовлетворено.
Важнейшим элементом социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является их право на льготное обеспечение жильем, предусмотренное Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Законом Московской области от 29.12.2007 № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей».
На сегодняшний день законодательно закреплены основные позиции:
- органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны осуществлять контроль за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений;
- детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по достижении совершеннолетия однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения;
- право на обеспечение жильем сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.
Анализ жалоб данной тематики, число которых в 2013 году возросло на 25 процентов, свидетельствует об остающихся пробелах в законодательстве и проблемах правоприменения. Обращения поступили из городских округов Химки, Коломна, Дзержинский, Серпухов, а также Щелковского, Истринского, Луховицкого, Красногорского, Пушкинского, Мытищинского, Ногинского, Дмитровского, Егорьевского, Шатурского и других муниципальных районов.
Наиболее распространенными нарушениями жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа являются: недостаточное изучение жилищных условий при возникновении статуса и непринятие мер по их защите; неправомерное закрепление жилья; непринятие или несвоевременное принятие мер по признанию нуждаемости в жилье и постановке на учет; непринятие мер по сохранности и эксплуатации закрепленных жилых помещений; затягивание рассмотрения заявлений о реализации жилищных прав; неправомерный отказ во включении в списки на предоставление жилья за счет бюджета; непредоставление правовой помощи; необоснованный отказ в мерах судебной защиты; необъективная позиция в суде.
В отчетном году Уполномоченным оказано содействие в подготовке 26 исковых заявлений в суд в защиту прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, направлено в суд более 50 заключений и отзывов. В 98 процентах дел с участием Уполномоченного, рассмотренных судом, права восстановлены.
Совершенствование федерального и регионального законодательства о дополнительных гарантиях по защите жилищных прав детей данной категории предполагает внесение изменений во все региональные правовые акты, связанные с реализацией субвенции, предусмотренной на обеспечение жильем. Однако в законодательство Московской области своевременно не были внесены изменения о предоставлении жилья специализированного фонда, что повлекло проблемы в реализации жилищных прав детей, в том числе своевременно не исполнялись решения судов.
Федеральным законодательством установление особого порядка обеспечения жильем передано регионам. Органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по реализации субвенции из бюджета Московской области. Однако постановлением Правительства Московской области от 13.02.2013 № 75/5 их участие в предоставлении жилья детям указанной категории не предусматривается, что влечет неверное понимание и применение закона, в том числе судами.
Так, Истринским городским судом было признано и восстановлено право Б. на обеспечение жильем за счет средств бюджета Московской области. Суд не обязал администрацию Истринского муниципального района предоставить жилое помещение из-за отсутствия у нее такой обязанности согласно вышеуказанному Постановлению. Другие исковые требования были перефразированы судом и вместо удовлетворения требований об обязании органов опеки и попечительства и Министерства образования Московской области включить Б. в списки на обеспечение жильем за счет субвенции из бюджета Московской области, суд обязал Министерство предоставить Б. и членам ее семьи жилье за счет субвенции из бюджета Московской области. Московский областной суд удовлетворил апелляционную жалобу Министерства образования Московской области и постановил новое решение, обязав предоставить жилье за счет бюджета Московской области администрацию Истринского муниципального района. Решение вступило в законную силу, но является неисполнимым. Теперь уже администрацией муниципального района подана кассационная жалоба, которая оставлена без удовлетворения. Несмотря на то, что судами обеих инстанций право Б. на обеспечение жильем подтверждено, она остается без жилья. При содействии Уполномоченного Б. заявлен новый иск в суд с требованиями, которые ранее не были рассмотрены судом.
Защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, оказание им правовой помощи - прямая обязанность органов опеки и попечительства. Однако нередко именно их неправомерные действия или халатное бездействие служат причиной нарушения жилищных прав данной категории детей. Более того, указанные органы противостоят им в судах, затягивают вступление решений суда в законную силу.
Например, к Уполномоченному поступило обращение О. из Щелковского муниципального района. В нарушение действующего законодательства при возникновении статуса жилое помещение за ним не было закреплено, нуждающимся в жилье он своевременно не был признан. Уполномоченный оказал О. содействие в обращении в суд, который удовлетворил иск об обеспечении молодого человека жильем. Получено письменное подтверждение из Министерства образования Московской области о намерении исполнить вступившее в законную силу судебное решение. Однако территориальным управлением опеки и попечительства было подано заявление о восстановлении пропущенного срока обжалования судебного акта. Только после вмешательства Уполномоченного апелляционная жалоба отозвана, решение суда окончательно вступило в законную силу.
Многочисленные нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа допускаются сотрудниками органов опеки и попечительства в связи с неисполнением статьи 2 Закона Московской области от 10.07.2009 № 81/2009-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей».
Данной нормой закона право на обеспечение жильем лиц, признанных в установленном порядке нуждающимися в предоставлении жилья до вступления в силу настоящего Закона, сохранено. Несмотря на это, в 2009-2012 годах было неправомерно отказано в реализации права на обеспечение жильем сотрудниками органов опеки и попечительства в городском округе Дзержинский, Мытищинском, Рузском, Шаховском, Егорьевском муниципальных районах. При содействии Уполномоченного иски лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были удовлетворены судом. В 2013 году неправомерные отказы продолжали иметь место со стороны сотрудников органов опеки и попечительства в городском округе Коломна, Ногинском, Щелковском, Мытищинском и других муниципальных районах. При участии Уполномоченного судами рассмотрено и восстановлено право 16 лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, у которых оно возникло до внесения изменений в закон, но не было реализовано.
В ноябре – декабре 2013 года число жалоб к Уполномоченному на неправомерные отказы органов опеки и попечительства по включению в списки на обеспечение жильем за счет средств бюджета Московской области увеличилось. Сроки рассмотрения заявлений органами опеки и попечительства и межведомственными комиссиями не соблюдаются, допускаются отказы по основаниям, не предусмотренным законом. Такие жалобы поступили из Луховицкого, Дмитровского, Щелковского, Шатурского и других муниципальных районов.
В новой редакции Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» четко изложены критерии невозможности проживания детей в ранее занимаемом жилом помещении. Но неверное применение закона и судебные ошибки влекут нарушения прав детей.
Кроме того, при наличии судебного решения, вступившего в законную силу, отмечены случаи, когда органы опеки и попечительства разъясняют сиротам, что судебный акт еще будет рассмотрен Межведомственной комиссией, которая примет свое решение о возможности или невозможности проживания, и только после принятия такого решения они будут включены или не включены в списки на обеспечение жильем за счет субвенции из бюджета Московской области. Этим нарушается требование законодательства об обязательности исполнения решения суда, вступившего в законную силу.
Рассмотрение обращений данной категории лиц показывает, что в ряде случаев судами не применяются статья 3 Конвенции о правах ребенка, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Решения выносятся не в интересах детей, а в пользу органов опеки и попечительства, администраций муниципальных образований.
Так, Коломенский городской суд отказал в признании сироты Б. нуждающимся в предоставлении жилья. За ним не было закреплено жилое помещение. Мальчика незаконно включили в члены семьи опекуна при получении последним жилого помещения. Лишив Б. права на получение отдельного жилья, суд указал, что признание сироты нуждающимся и постановка его на учет «нарушит права администрации».
Кроме того, в суде не получает правовой оценки неисполнение и нарушение закона со стороны государственных органов, органов местного самоуправления. Ни в одном изученном Уполномоченном деле судами не были вынесены частные определения. Нарушения принимают системный характер.
В целях наиболее полного обеспечения прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа необходимо:
- регламентировать ведение учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся в жилье с момента возникновения права, и определить специальный внеочередной порядок обеспечения жилыми помещениями;
- создать единый областной банк данных учета жилищных условий детей, находящихся на учете в органах опеки и попечительства;
- уточнить порядок и условия закрепления и сохранения жилья за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, вселения их в закрепленное жилое помещение после окончания пребывания в детских учреждениях или на иных формах устройства;
- определить источники финансирования сохранности закрепленного жилья и подготовки его к вселению;
- выработать механизм предоставления жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, право которых на жилье не было своевременно установлено и реализовано;
- внести изменения в постановление Правительства Московской области от 13.02.2013 № 75/5 «О мерах по реализации Закона Московской области «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», регламентировав обязанности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных им полномочий по реализации субвенции на обеспечение детей жилыми помещениями;
- принять меры к совершенствованию межведомственного взаимодействия органов опеки и попечительства с учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- повысить ответственность должностных лиц за нарушение законодательства по обеспечению государственных гарантий для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.
|
