Западной Европы" (том 2) (под ред. В. И. Лафитского) ("
Скачать 10.9 Mb.
|
Административное право. Основы управления и административного права. Возможно определение управления в организационном смысле, которое представляет собой совокупность носителей управления, органов управления и других управленческих учреждений. Понятие публичного управления может быть использовано и в материальном смысле, оно определяется через управленческую деятельность, предметом которой является осуществление управленческих дел (вопросов). Один из основоположников общего административного права Майер определяет публичное управление как деятельность государства для осуществления своих целей в рамках правового порядка, не включающую в себя ни законодательную, ни судебную деятельность <1>. -------------------------------- <1> См.: Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1895, 9, 13; Wolf/Kluth/Muller/Peilert, Verwaltungsrecht I. Ein Studienbuch. 12. Auflage, 2007, § 3, s. 29. Публичное управление действует в законодательных рамках; его цели, компетенция, органы, виды и формы деятельности определены законодательством и постановлениями Правительства, из чего следует, что органы управления связаны при осуществлении своей деятельности нормами закона или нормами права и не могут действовать произвольно. Публичное управление характеризуется также тем, что органы управления несут ответственность за способ и эффективность исполнения поставленных перед ними задач. Основные задачи публичного управления заключаются, во-первых, в осуществлении функции регулирования (или упорядочения), которая служит поддержанию безопасности и порядка (например, положения о правилах дорожного движения; правовые положения, регулирующие строительство, надзор за производством продовольственных товаров и других предметов потребления и торговлей ими). Во-вторых, предоставление целенаправленной помощи отдельным лицам (социальное обеспечение) и улучшение условий жизни граждан через предоставление в их распоряжение общественных заведений (детские сады, школы, больницы и проч.), социальную и культурную жизнь граждан. Так называемая функция распределения также относится к задачам публичного управления, она заключается в предоставлении государственных субсидий на культурные мероприятия или на высшее образование; существуют и прочие задачи управления. В целом административное право является совокупностью писаных и неписаных норм публичного права, регулирующих сам процесс административной деятельности и ее внутреннюю организацию, а равно ее взаимоотношения с гражданами и реализацию вытекающих из этого прав и обязанностей последних. Административное право подразделяется на две части: Общую часть, содержащую принципы, институты, формы и процессы, которые действуют в отношении всех сфер административного права, и Особенную часть, включающую в себя подотрасли административного права, которые регулируются отдельными законодательными актами. К ним относятся: коммунальное законодательство, содержащее нормы относительно правового положения городов, общин и союзов общин; нормы полицейского законодательства; совокупность правовых норм, регулирующих управление экономикой; законодательство об управлении экономикой; нормы экологического права; совокупность правовых норм, регулирующих планирование системы размещения производства и землепользования; дисциплинарные нормы, касающиеся публичных должностных лиц; нормы социального обеспечения; совокупность правовых норм, регулирующих работу транспорта; налоговое законодательство и многие другие. Среди источников Общей части административного права можно выделить три уровня: европейское право, федеральное законодательство и нормативные акты федеральных земель. К европейским источникам относятся "первичное" право (учредительные договоры Европейского союза) и "вторичное" право (распоряжения и директивы органов Европейского союза). К федеральным источникам и источникам федеральных земель относятся Основной Закон (Конституция), законы, постановления на федеральном уровне и на уровне земель, входящих в Федерацию. Укажем на наиболее важные акты: - Закон о процессе управления от 25 мая 1976 г. и аналогичные законы на уровне федеральных земель, например Закон земли Баден-Вюртемберг от 21 июня 1977 г. в редакции от 3 февраля 2005 г.; - Закон об исполнении административных решений; - специальные постановления, касающиеся управления социальной сферой, налогами и другими платежами. Акты административно-процессуального порядка: - Положение о производстве по административным спорам от 21 января 1960 г. в редакции от 19 марта 1991 г.; - особые положения, касающиеся процесса в социальной и финансовой областях. Законы, касающиеся ответственности государственного органа: - ст. 34 Конституции в сочетании с § 839 Гражданского кодекса ФРГ. Законы, касающиеся внутренней организации управления: - на федеральном уровне ст. 86 - 90 Основного Закона и соответствующие отраслевые источники; - на уровне федеральных земель (ст. 69 - 75 Основного Закона Баден-Вюртемберг и соответствующие законы по различным отраслям права на уровне федеральной земли). Вмешательство органов административной власти в права и отношения собственности граждан возможно только на основе закона; оно должно быть определено по содержанию, объему и цели, для того чтобы такие вмешательства были прогнозируемыми <1>. Подобные вмешательства встречаются особенно часто при осуществлении регулирующей функции управления. Возможно и опосредованное, косвенное вмешательство в основные права в виде предупреждений, уменьшающих объем правового статуса граждан, которые также должны быть предусмотрены законодательством. -------------------------------- <1> См.: Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, s. 124. Организация публичного управления. Осуществление задач публичного управления возможно только при помощи многочисленной структуры управомоченных государственных административных органов. Государство является изначальным носителем власти, которая представлена как на федеральном уровне, так и на уровне федеральных земель, чему соответствует и двухступенчатая структура органов государственного управления. Государство осуществляет свои задачи управления или через органы власти, или через административные единицы, которые являются самостоятельными как в организационном, так и в правовом смысле. В этом случае речь идет о правоспособных объединениях, таких, как публичные корпорации, учреждения и фонды. Несмотря на свою независимость, они остаются связанными с государством, которое определяет их существование и задачи на основе специальных законодательных норм и осуществляет контроль за их деятельностью. В зависимости от того, как осуществляет государство свои задачи, выделяют непосредственное (через органы государственной административной власти на уровне федерации или федеральных земель) и опосредованное (через публичные объединения) государственное управление. Публичное управление может осуществлять свои функции и через формы частного права, например в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. Государство владеет, как правило, большинством долей этих фирм. Орган административной власти представляет собой учреждение, сформированное на основе права для осуществления определенной функции. Среди органов государственной власти выделяют конституционные (бундестаг и бундесрат, Федеральное правительство и др.), административные (органы окружного управления, управления бундесвером и др.) и судебные (суды) органы. Непосредственное административное управление осуществляется через государственные органы власти на основе специального раздела Основного Закона, касающегося исполнения федеральных законов и администрации (ст. 83 - 91), дополненного общими положениями ст. 30 Основного Закона в отношении разделения компетенции между федеральными органами и органами германских земель (ст. 28 II Основного Закона относительно гарантий осуществления местного самоуправления и некоторыми другими положениями, например ст. 108, 120a Основного Закона). Возможны три альтернативы осуществления исполнения федеральных законов: основное правило обязывает земли исполнять федеральные законы как свои собственные, если законом не установлено иного (ст. 83 Основного Закона). При этом Федерация сохраняет некоторые возможности влияния: Федеральное правительство может через общие административные предписания регулировать факт создания ведомств, их компетенцию и процесс осуществления ими полномочий и осуществлять надзор за правомерностью исполнения законов (ст. 84 III, IV Основного Закона). Вторая альтернатива предполагает исполнение федеральных законов землями по поручению Федерации (ст. 85 Основного Закона) в случае, когда это прямо указано в Основном Законе или в федеральном законе. В этом случае у Федерации имеются еще более обширная компетенция в области воздействия на издание общих административных предписаний по исполнению законов и надзора за их исполнением. Третья альтернатива имеет место, когда Федерация самостоятельно осуществляет исполнение законов (ст. 86), что происходит через федеральные органы власти. Компетенция органов управления на уровне федеральных земель. Федеральные земли уполномочены действовать в том случае, если по данному вопросу не предусмотрено компетенции Федерации. На исполнение законов, принятых федеральными землями, уполномочены сами земли. Федеральные земли могут самостоятельно брать на себя полномочия по управлению определенной сферой до тех пор, пока иное не вытекает из положений Основного Закона о разграничении компетенции между Федерацией и землями. Организация административного управления на уровне федеральных земель осуществляется землями самостоятельно - на основе специального закона (Закон о процессе управления земли Баден-Вюртемберг от 3 февраля 2005 г., Закон земли Бранденбург от 24 мая 2004 г., Закон земли Мекленбург - Передняя Померания от 14 марта 2005 г., Закон земли Северный Рейн - Вестфалия от 10 июля 1962 г. и проч.) либо на основе ряда законов, регулирующих отдельные вопросы административного управления. Несмотря на различия в организации управления в каждой земле, можно выделить два общих принципа структуры управления. Во-первых, во всех федеральных землях есть разделение на общие и специальные административные учреждения. Во-вторых, в зависимости от величины территории федеральной земли существует двух- или трехступенчатое разделение организации управления. Двухступенчатая структура существует, например: в Бранденбурге, Мекленбурге - Передней Померании, Сааре, Шлезвиг-Гольштейне, а с 1 января 2005 г. и в земле Нижняя Саксония. В случае трехступенчатой структуры высшим уровнем является правительство федеральной земли; второй уровень замыкается на председателе правительства земли, которое, являясь общим органом управления, имеет в своей компетенции вопросы, не относящиеся к компетенции специальных органов. Нижним уровнем организации управления является административный орган, осуществляющий управление на уровне округа (Kreis), который объединяет полномочия нижнего органа государственного административного управления и органа местного самоуправления, что происходит при осуществлении как государственных, так и местных полномочий в интересах местного округа (выбирается он непосредственно гражданами округа или окружным собранием депутатов Kreistag). В трех городах, являющихся самостоятельными федеральными землями, - Берлин, Бремен и Гамбург существуют значительные особенности организации управления, связанные с объединением управления города и земли в одно звено. Органы местного самоуправления. Право местного самоуправления гарантировано ст. 28 II Основного Закона и дополнено в некоторых случаях соответствующими положениями конституций федеральных земель. Общины и местные округа являются следующим звеном административного устройства. Общины уполномочены самостоятельно регулировать и осуществлять исполнение административных вопросов местной общности. Соответствующее правило установлено и в отношении местных округов. В дополнение к собственным местным вопросам к полномочиям общины относится еще ряд компетенций, предоставленных законами. Разделение конкретных полномочий между органами на уровне местного самоуправления происходит федеральными землями. Федерация может воздействовать на осуществление и разделение полномочий в соответствии со ст. 84 I, 85 I, однако это не приравнивается к возложению на органы местного управления конкретных задач через федеральные законы (ст. 84 I 7). Взаимодействие органов Федерации и федеральных земель. Государственные органы административного управления на уровне Федерации и органы федеральных земель не находятся в отношении прямого подчинения, а стоят рядом друг с другом и в организационном, и в функциональном плане, однако их деятельность согласована друг с другом. Возможны несколько вариантов взаимодействия органов Федерации и земель, так же как и органов федеральных земель между собой. Прежде всего следует назвать уже упомянутые надзорные функции Федерации по отношению к исполнению законов землями (ст. 84 и 85). Существуют также определенные общие задачи, при осуществлении которых Федерация уполномочена финансировать и связи с этим планировать их. Другой альтернативой взаимодействия являются совместные органы, в качестве примера которых можно назвать действовавшее до 13 декабря 2007 г. Главное финансовое управление, которое являлось ведомством среднего уровня управления финансами Федерации и земель, подчинялось Министерству финансов Федерации и министерствам финансов земель и имело в своем подчинении соответственно федеральное ведомство главного таможенного управления и финансовые ведомства земель. В настоящее время федеральные и земельные финансовые ведомства отделены друг от друга (§ 1 Закона о финансовом управлении в редакции от 13 декабря 2007 г.). Как пример взаимодействия органов административного управления федеральных земель между собой можно назвать организацию по оценке качества фильмов, состоящую из министров культуры федеральных земель и решающую вопрос о возможности предоставления фильмам государственных субсидий. Система административного опосредованного управления. Органы местного самоуправления на примере общины. Опосредованное административное управление осуществляется через публичные объединения, одной из форм которых является община (Gemeinde). Управление через общины основывается на принципе местного самоуправления: граждане самостоятельно регулируют решение вопросов местного значения. Деятельность общин защищена нормами Основного Закона в отношении организационной гарантии как субъективного права деятельности в соответствии со ст. 28 II 1 и в финансовом отношении в виде отчисления определенной части налоговых поступлений (ст. 106 V - VIII). Жизнь общины регулируется законами федеральных земель; прежде они имели значительные отклонения друг от друга в различных землях, что было устранено реформой 1990-х гг. Во всех федеральных землях присутствуют два основных органа общины: непосредственно выбранное населением общинное представительство и бургомистр - исполнительный орган управления. Только в земле Гессен исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом - магистратом, председатель которого является бургомистром. К основным задачам общины относится вопрос непосредственного самоуправления общиной или связанные с ними проблемы, решаемые самостоятельно под личную ответственность. Задачи подразделяются на добровольные и обязательные. При этом предусмотрена возможная судебная защита общин в случае государственного вмешательства (ст. 93 I N 4б). Кроме того, к задачам общины принадлежат вопросы, находящиеся в ведении федеральных земель и переданные общинам "по поручению", которые не всегда носят местный характер. Однако в этом случае полномочия у общины возникают вследствие специального законодательного акта, при этом ответственность за выполнение подобных задач лежит на федеральных органах. Публично-правовые объединения. Рядом с объединениями местного самоуправления существует целый ряд других публично-правовых институтов, объединяющих граждан не по территориальному признаку, как общины, а с использованием других признаков объединения граждан, например принадлежности к профессиональным, культурным, социальным, деловым слоям. Последние относятся к промышленной и торговой, ремесленной, сельскохозяйственной палате. Для лиц так называемых свободных профессий существуют палата адвокатов, врачебная палата, палата стоматологов, палата аптекарей, палата архитекторов. В сфере социального страхования - общая местная больнично-страховая касса (государственное медицинское страхование). В культурной сфере можно назвать высшие учебные заведения и объединения студентов. Все эти организации публичного права образуются на основе акта государственной власти, являются правоспособными субъектами права с наличием членства и осуществляют свои задачи под государственным надзором. Публично-правовые учреждения. Понятие учреждения определяется с помощью трех признаков: это совокупность административных служащих и материальных средств (зданий, технических приборов) в самостоятельное единство его целей и задач для достижения определенного специального результата, а сверх того - наличие пользователей предоставляемых услуг. Учреждения могут быть правоспособными и неправоспособными. Последние самостоятельны только с организационной точки зрения, в правовом смысле они являются подразделениями носителя административной власти, например: на уровне местного самоуправления - школы, больницы, музеи, кладбища; на уровне федерации - метеорологическая служба. Правоспособные учреждения в правовом смысле независимы и сами являются носителями административной власти, например Федеральное агентство по трудоустройству. |
Похожие:
 | Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Восточной Европы | | Учебная дисциплина «Проблемы истории Малых стран Западной Европы в Новое и новейшее время» предусмотрена компетентностно-ориентированным... |
| Порядок транспортировки грузов железнодорожным транспортом в страны Западной Европы. 11 |  | См. Гражданское право: Учебник. Том I (под ред доктора юридических наук, профессора О. Н. Садикова). "Контракт": "инфра-м", 2006... |
| Характеристика систем ипотечного кредитования в некоторых странах Западной Европы | | Трудовое обучение», рекомендованные Министерством образования Российской Федерации, 5-е издание издательства «Просвещение» г. Москва... |
| Программа предназначена для студентов второго курса заочного отделения исторического факультета кгу и призвана познакомить их с особой... | | Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной,... |
| Прогрессивные педагоги России и Западной Европы, начали внедрять экскурсии в учебный процесс, с целью разнообразить формы обучения.... | | Геополитика и экономическая динамика Евразии: история, современность, перспективы: материалы II евразийского научного форума (1-3... |