Западной Европы" (том 2) (под ред. В. И. Лафитского) ("
Скачать 10.9 Mb.
|
Другим важным звеном министерской структуры являются бюро, которые наряду с дирекциями составляют основу центральной администрации. В дирекцию входят четыре - восемь бюро. Руководители бюро и вышестоящие лица (исключая директоров) составляют так называемую гражданскую администрацию. В соответствии с Декретом от 30 июня 1972 г. эта категория лиц под руководством директора проводит в жизнь установленную последним политику, вырабатывает обязательные для этого инструкции и регламенты, а также подбирает необходимый персонал. В каждом министерстве существует ряд подразделений, деятельность которых связана с так называемой управленческой техникой. Это подразделения, занимающиеся организацией архивного дела и систематизацией документации, а также информацией, вопросами организации и методов работы, разработкой методов планирования, отчетности и т.п. В системе органов министерства эти подразделения обладают значительной самостоятельностью, поскольку организация и формы деятельности в большей степени зависят от соответствующих межминистерских служб, нежели от руководства министерства, в рамках которого они действуют. Например, в каждом министерстве существуют подразделения, занимающиеся статистикой. Формы и методы их работы определяются Национальным институтом статистики и экономических исследований. С результатами своей работы статистический орган министерства обязан знакомить не только свое руководство, но и Национальный институт. Таким образом, эти службы находятся фактически в двойном подчинении. Двойное подчинение подразделений, занимающихся "управленческой техникой", оказывает влияние на положение их персонала. Работники этих подразделений находятся на службе соответствующих министерств и подчиняются их руководителям, но они значительно теснее связаны с соответствующими межминистерскими службами, каждая из которых либо действительно образует, либо стремится образовать замкнутую группу специалистов-чиновников. Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля, которые осуществляют контроль над деятельностью администрации. Инспекции контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективность деятельности администрации, устанавливают ответственность должностных лиц за недостатки в работе. Однако органы инспекции не имеют права принимать решения. В несколько ином положении находятся так называемые генеральные инспекции министерств, являющиеся по существу органами министров. Принимаемые ими акты фактически предопределяют решения министров и поэтому не только констатируют состояние дел, но и предполагают определенное решение вопроса. Как правило, генеральная инспекция действует в рамках своего министерства. Исключениями являются инспекции Министерства внутренних дел и Министерства экономики и финансов. Генеральная инспекция МВД в случае обращения к ней руководителя другого центрального ведомства может контролировать деятельность соответствующих ведомств. Инспекция Министерства экономики и финансов в пределах своей компетенции может осуществить инспекцию любого центрального ведомства. Иерархический контроль в отличие от инспекции, совершаемой периодически, осуществляется начальниками в отношении подчиненных им по службе чиновников постоянно. Проводя иерархический контроль, начальник имеет право отменять решения своих подчиненных и давать им обязательные для исполнения указания. Иерархический контроль бывает двух видов: осуществляемый в отношении непосредственно подчиненных лиц - в этом случае он может и должен быть в полном смысле постоянным; осуществляемый в отношении лиц, отделенных от контролера несколькими инстанциями - в этом случае он представляет собой одну из форм инспекции. Финансовый контроль в принципе осуществляется вне рамок обычных служебных отношений. Он проводится работниками министерства экономики и финансов и охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия, причем финансовый контроль распространяется не только на органы управления, но также и на публичные предприятия, если они финансируются государством. Законом от 10 августа 1922 г. установлено, что заключения финансовой инспекции должны анализировать прежде всего правильность и целесообразность расходов, а также точность оценок имущества. Финансовая инспекция должна ограничиваться финансовыми вопросами, не затрагивая правовых, технических и иных аспектов. При рассмотрении функций министерств нельзя ограничиваться анализом деятельности их центрального аппарата. Понять в полной мере деятельность министерства можно лишь тогда, когда учитываются полномочия не только центра, но и местных органов министерств. Делегация министерских полномочий префектам регионов и департаментов в результате реформы 1981 г. привела к тому, что префект, являясь руководителем всех периферийных служб центральной администрации на местах, выступает одновременно в качестве представителя Правительства и каждого министерства в отдельности. На функции и структуру министерств оказывает влияние не только внутренняя политика. Процесс европейской интеграции привел к тому, что практически во всех министерствах созданы новые службы, регулирующие взаимодействие министерств как центральных ведомств Франции с соответствующими органами Европейского союза. Ответственность. Министры несут гражданскую, уголовную и политическую ответственность. Гражданскую ответственность министры несут перед частными лицами и государством. 1. Ответственность перед частными лицами. Деятельность министров подчиняется основному принципу, выраженному в ст. 1382 Гражданского кодекса, об обязанности возмещения причиненного ущерба. Применение этого принципа, однако, связано как с разделением административной и судебной властей, так и с разграничением, проводимым между должностным проступком и проступком, совершенным в качестве частного лица. В этом отношении министры поставлены в одинаковые условия государственными служащими, изучение положения которых относится к предмету административного права. 2. Ответственность перед государством. Ввиду широких полномочий министров в финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторожность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. Так, например, финансовый Закон от 25 марта 1817 г. установил, что министры не вправе под свою ответственность производить или разрешать производить платежи сверх сумм отпущенных кредитов. Законом от 15 марта 1850 г. все такие расходы относятся за счет нарушившего закон министра. Эти принципы подтверждены и более поздними финансовыми законами. В соответствии со ст. 68 Конституции члены Правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Обвинение им может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия. Единственной действительной санкцией, предусмотренной в связи с политической ответственностью министров, является потеря должности, принудительное удаление от власти. Функциональная децентрализованная администрация. 1. Публичные учреждения. Особенности статуса. Во Франции публичное учреждение - юридическое лицо по публичному праву, финансируемое публичными фондами, которое должно выполнять миссию общего интереса. Оно отличается от публичных предприятий, которые являются юридическими лицами по частному праву с публичными капиталами, не выполняющими миссии общего интереса. Французское право признает за публичными учреждениями определенную административную и финансовую автономию. Сферы вмешательства публичных учреждений варьируются, но большинство выполняет миссию экономического или социального характера. Публичное учреждение может действовать в сфере: здравоохранения (например, Французское агентство крови); образования (университеты, лицеи); культуры (некоторые музеи); экономики (публичные предприятия, имеющие статус промышленных и коммерческих публичных учреждений). Одни учреждения единственны в своем роде. Другие, напротив, являются частью "серии" однотипных учреждений, функционирующих по одной и той же модели. Это различие иногда достаточное тонкое: те же университеты, которые часто различны, образуют серию однотипных учреждений, тогда как Лувр и Музей Орсе рассматриваются как публичные учреждения, имеющие уникальный характер. Помимо разнообразия названий, во всех публичных учреждениях могут быть выделены общие черты. Если нормы, которые применяются к публичным учреждениям, варьируют одна к другой, то судебная практика и доктрина выделяют два основных типа публичных учреждений: публичные учреждения административного характера (ПУАХ) и публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПТХ). В то же время некоторые публичные учреждения совмещают миссию публичной службы административного характера и миссию публичной службы промышленного и коммерческого характера. Публичные учреждения, юридические лица по публичному праву. Публичные учреждения, в том числе и промышленного и коммерческого характера, являются юридическими лицами по публичному праву. Таким образом, они могут осуществлять определенные права, зарезервированные за публичной властью, а именно: - быть собственниками публичного имущества; - осуществлять право экспроприации; - быть наделенными правом административного контроля; - получать предварительные привилегии. Принцип закрепленности. Каждое публичное учреждение, в принципе, закреплено за публичной администрацией (государственной или местной), которая его контролирует. Существуют национальные публичные учреждения, закрепленные за государством, и местные публичные учреждения, закрепленные за коммунами, группами коммун, департаментом, регионом или заморским коллективом. Однако уровень администрации закрепления не определяет географической зоны деятельности публичного учреждения. Так, местное публичное учреждение может действовать в национальном масштабе и даже в международном масштабе, по крайней мере опосредованно. Этот принцип закрепленности иногда смягчается, когда некоторые публичные учреждения играют роль по кооперации между несколькими коллективами: это типично для публичных учреждений по межкоммунальному сотрудничеству или Национального центра и центров управления территориальной публичной службой. Принцип специализации. В отличие от государства или местных коллективов, которые обладают сферой общей компетенции без ее точного определения, публичные учреждения имеют строго определенные полномочия. Так Национальная школа администрации не может вмешиваться в развитие карьеры бывшего ученика, ее функция ограничивается подготовкой чиновника. Порядок создания и функционирования. В силу ст. 34 Конституции новый тип публичного учреждения может создаваться только на основании закона. Сами же публичные учреждения обычно создаются национальными декретами и решениями коллектива, которому подчинены местные учреждения. Однако законы иногда предусматривают различные правила. Публичные учреждения создаются: - либо на основании всех документов, наделяющих автономией службу, иногда осуществляющую непосредственное заведование государственным имуществом (например, Парижский монетный двор); - либо на основании преобразования другого публичного учреждения (Национальная служба по воде и водной среде) или юридического лица по частному праву (чаще всего ассоциация, например Академия технологий) или общественностью (группа по общему интересу, например Национальное агентство исследований); - либо слиянием двух или нескольких публичных учреждений; - либо на основании выделения в другое публичное учреждение (Сеть железных дорог Франции). Любое публичное учреждение имеет устав, в котором зафиксированы его полномочия и способы деятельности. Устав национальных публичных учреждений, единственных в своем роде, фиксируется декретом, уставы "серийных" публичных учреждений разрабатываются самим учреждением в соответствии с общими законодательными и регламентарными предписаниями и затем одобряются властью. Устав местного публичного учреждения фиксируется решением местного коллектива, за которым оно закреплено. Публичные учреждения могут быть упразднены, если цели, с которыми они создавались, не имеют больше места или если служба подпадает под непосредственное заведование частного сектора или уступается ему. Например, Закон об отделении церкви от государства 1905 г. повлек упразднение нескольких культовых публичных учреждений. Публичные учреждения могут также объединяться. Закон может также предписать приватизацию публичного учреждения и его преобразование в акционерное общество (Электрисите де Франс). Управление публичным учреждением обычно возлагается на два органа: 1) полномочное собрание (чаще всего называемое административным советом), определяющее основные направления деятельности; 2) лицо, ответственное за каждодневное управление: это либо председатель административного совета, либо директор или генеральный директор, не входящий в совет. Кроме того, некоторые публичные учреждения располагают дирекцией и наблюдательным советом, а также резервным фондом для увольняемых или будущих морских портов. Публичные учреждения контролируются, как и другие юридические лица по публичному праву. Закон и уставы устанавливают способы контроля. Допускается три варианта: 1) контролирующий орган осуществляет контроль законности; 2) учреждение подпадает под административную опеку (говорят об опекающем органе); 3) учреждение одновременно подпадает под контроль законности и административную опеку, но осуществляемые различными органами. Основные виды публичных учреждений. Помимо многих наименований, даваемых законодателем публичным учреждениям, судебная практика и доктрина различают только две их категории: 1) публичные учреждения административного характера (АПУ); 2) публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПК). Несмотря на явное сближение АПУ и ПУПК, Государственный совет долгое время отмечал, что подобное различие неполно охватывает реальность публичных учреждений. В частности, говорят о публичных учреждениях с двойным лицом, чтобы обозначить некоторые органы, одновременно действующие и как публичные учреждения административного характера, и как публичные учреждения промышленного и административного характера. В целом ПУА подчинены исключительно публичному праву, между тем как ПУПК большей частью регулируются частным правом. Это отличие влечет следующие последствия.
Кроме того, практически это отличие знает многие исключения. Управленческий персонал публичных учреждений промышленного и коммерческого характера в основном служебный, некоторые из них получают по закону право набора служащих, между тем как некоторые публичные учреждения по частному праву пользуются контрактами по частному праву. Публичные учреждения по частному праву могут вести отчетность согласно отчетному плану, применяемому к предприятиям, а некоторые публичные учреждения промышленного и торгового характера, наделенные публичным бухгалтером, могут быть частично подчинены общему регламенту публичной отчетности. Несмотря на то что публичные учреждения промышленного и коммерческого характера во многих отношениях близки к юридическим лицам по частному праву, они получают, так же как юридические лица по публичному праву, некоторые привилегии по публичному праву. Типы публичных учреждений: - местные публичные учреждения образования - МПУО (которые являются частью ПУА); - публичные учреждения научного и технологического характера (ПУНТ); - публичные учреждения научного, культурного и профессионального характера (ПУКП); - публичные учреждения по научному сотрудничеству (ПУНС); - публичные учреждения по культурному сотрудничеству (ПУКС); - экономические публичные учреждения (ЭПУ); - публичные учреждения по межкоммунальному сотрудничеству (ПУМС); - публичные учреждения здравоохранения (ПУЗ); - публичные учреждения культа (ПУК); - публичные службы жилищ (ПСЖ); - школьные кассы (местные публичные службы); - пожарная и спасательная департаментская служба (ПСДС). Независимые административные органы. Французской политико-правовой идее принадлежит создание парламентом таких оригинальных учреждений, как "независимые административные органы" (Национальная комиссия по информатике и свободам, Комиссия по доступу к административным документам, Комиссия по транспарентности и плюрализму прессы, Национальная комиссия по коммуникации и свободам и др.), которые выступают в качестве противовеса (contre-pouvoir), администрации, являя собой, по словам проф. Кермона, "великое умение французского публичного права защитить свободы не усилением судебной власти, а путем насаждения в администрацию независимых инстанций, следуя традиции, магистрально установленной Государственным советом" <1>. Действительно, эти органы играют определенную роль по защите прав и свобод личности и не только. -------------------------------- <1> Цит. по: Blandine B.-K. L'Etat et democratie. Paris, 1986. P. 83. Институциональная и правовая природа. Несмотря на то что "независимые органы" появились по Франции в 70-е годы, ни закон, ни судебная практика не дают им ясного определения. Согласно докладу Государственного совета 2001 г. независимые административные органы "действуют от имени государства и, не будучи подчинены Правительству, наделяются для осуществления своих задач гарантиями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их деятельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике". Выражением "независимые административные органы" охватываются три вида органов, создаваемых законодателем: независимые органы (Посредник Республики, Защитник детей), независимые административные органы (Комиссия по доступу к административным документам, Национальная комиссия по информатике и свободам...), независимые публичные органы. Общая черта этих органов состоит в их особом месте в институциональной организации, что направлено на придание им прочных гарантий независимости в реализации определенных задач публичной службы. Тем не менее эти органы не должны становиться разновидностью администрации по общему праву, что подчеркнуто в докладе Государственного совета 2001 г. В докладе П. Жерар, представленном Парламентской службе по оценке законодательства в 2006 г., отмечается, что увеличение количества независимых административных органов может поставить под сомнение легитимность традиционной административной деятельности. Последнее требует от законодателя обоснования новой формы административной деятельности. Первопричина появления независимых административных органов видится в поиске более независимого способа государственного вмешательства в наиболее чувствительные области социальной и экономической жизни. В этом контексте НАО представляется более предпочтительной по сравнению с традиционной администрацией юридической формой в регулировании деятельности новых секторов, открытых конкуренции. Однако создание и деятельность этих органов породили фундаментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конституции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость административного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматриваются и сила, и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж.-М. Потье). Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким образом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль, и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институциональной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой "общество имеет право потребовать отчет от любого публичного агента администрации". Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке законодательства заключила, что "демократический контроль над независимыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности". По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям. 1. Улучшение условий осуществления полномочий независимыми административными органами, в том числе: а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при органах, наделенных регламентарной властью; б) создание в НАО, наделенных санкционирующими полномочиями, достаточно многочисленных коллегий для того, чтобы отделить функции преследования и наказания. 2. Рационализация юридического режима и организации НАО. 3. Улучшение условий обращения НАО. 4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам. 5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО. 6. Усиление демократического контроля над деятельностью независимых административных органов. Среди этих рекомендаций можно выделить следующие: - конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции законодателя в установлении правил, касающихся создания и организации независимых административных и публичных административных органов; - регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оценки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации; - ограничение числа независимых публичных органов, наделенных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов; - предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами; - определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада; - наделение органов, таких, как Защитник детей, правом рассмотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым; - предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции, и разрешить НАО доступ к административной экспертизе; - установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года; - предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб; - публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого председателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий; - определение целей и показателей результативности деятельности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента; - заслушивание каждого независимого административного органа компетентными парламентскими комиссиями после публикации их ежегодного доклада. Отличительные характеристики независимых органов. При характеристике независимых органов выделяются три критерия. 1. Властный. Независимый административный орган может принимать исполнительные решения, что отличает его от судебных инстанций, решения которых имеют властный характер, и консультативной администрации, представляющей только заключения. Однако независимый административный орган может обладать юрисдикционными и консультативными полномочиями, как, к примеру, Банковская комиссия. Регламентарная власть, которой могут быть наделены некоторые независимые административные органы, может привести к конкуренции с регламентарной властью премьер-министра и потому должна быть ограничена, согласно позиции Конституционного совета, строго определенной областью. Попытки парламента наделить их более широкими полномочиями по контролю над администрацией пресекаются Конституционным советом. Достаточно вспомнить в связи с этим решение Совета, которым были отменены ряд положений Закона N 84-937 от 23 октября 1984 г. об ограничении концентрации, финансовом контроле и плюрализме прессы, касающиеся полномочий Комиссии по транспарентности и плюрализму прессы, учрежденной для контроля за соблюдением закона. Законодатель наделил Комиссию широкими полномочиями по контролю над предприятиями прессы. Однако Конституционный совет практически лишил Комиссию реальных полномочий (признав неконституционными ряд его положений, касающихся именно полномочий Комиссии), превратив ее по существу в наблюдательный орган. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти, откуда бы она ни исходила: то ли непосредственно от парламента, то ли от "независимых" органов, им создаваемых. В этих условиях роль этих органов не следует переоценивать. Тем не менее их власть, единственно связанная с исполнением законов, в значительной степени используется в регулятивных целях. Однако внимательными комментаторами деятельности НАО было замечено, что за своеобразным пониманием независимыми административными органами "регулирования" подчас вуалируются, формально прикрываясь разрешением споров, подлинно административные решения. 2. Административный. Независимые административные органы в целом являются интегральной частью государства, а это означает, что они не являются публичными учреждениями, наделенными статусом юридического лица. Следовательно, они чаще всего не имеют имущества, не могут обращаться к правосудию и заключать контракты. Однако закон может наделить их элементами юридического лица, в частности правом набора персонала или финансовой автономией. Критерий юридического лица, таким образом, становится спорным. Например, Служба по финансовым рынкам, характеризуемая как независимый публичный орган, часто рассматриваемая как независимый административный орган, располагает статусом юридического лица. 3. Независимый. Несмотря на интегрированность в государство, их независимость проявляется в том, что они изъяты из властной иерархии. Эта независимость необходима государству, чтобы придать кредитоспособность и легитимность органам, развивающим чувствительные сферы. Несмотря на то что председатели независимых административных органов часто назначаются Президентом Республики, последние считают своим долгом как можно быстрее подтвердить свою независимость. НАО чаще всего имеют коллегиальный характер, что не исключает наличие индивидуальных органов, например Защитник ребенка. Независимые административные органы действуют в различных направлениях, в частности: - экономического и финансового регулирования; - информации и коммуникации: - защиты управляемых от "скверного управления". Виды независимых административных органов. Независимые административные органы условно делятся на две группы: 1) признанные законом; 2) отвечающие критериям Государственного совета. В первую группу входит: - Служба по финансовым рынкам; - Агентство по борьбе против допингов (независимый административный орган, наделенный статусом юридического лица); - Национальная комиссия по информатике и свободам; - Высший аудиовизуальный совет; - Национальный консультативный совет по этике; - Агентство по оценке исследований и высшего образования (ранее - Комитет по оценке публичных учреждений научного, культурного и профессионального характера); - Высшая служба по борьбе против дискриминации и за равенство; - Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт; - Комиссия по доступу к административным документам; - Национальная комиссия по счетам избирательной кампании и политическому финансированию; - Национальная комиссия по контролю над нарушениями безопасности; - Консультативная комиссия по секретам национальной обороны; - Совет по предупреждению и борьбе против допингов; - Служба по контролю над шумовыми злоупотреблениями в аэропортах; - Национальная комиссия по деонтологии безопасности; - Посредник Республики; - Защитник ребенка; - Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы. Административные органы, которые могут быть охарактеризованы согласно критериям Государственного совета (доклад Совета 2001 г.) как "независимые": - Служба ядерной безопасности (создана в 2006 г.); - Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы; - Высший совет агентства Франс-пресс; - Национальная комиссия по контролю над избирательной кампанией по выборам Президента Республики; - Комиссия по опросам; - Комиссия по фискальным нарушениям; - Центральное бюро по тарификации; - Посредник по кино; - Комитет кредитных учреждений и инвестиционных предприятий; - Комитет по сотрудничеству и трансфертам; - Совет по конкуренции; - Комиссия по контролю над страхованием; - Комиссия по контролю над взаимопомощью и страховыми институтами; - Национальная комиссия по торговому оборудованию; - Дисциплинарный совет финансового управления; - Комиссия по регулированию энергетики; - Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам; - Банковская комиссия; - Комиссия по безопасности потребителей; - Комиссия по финансовой прозрачности политической жизни. Впервые понятие "независимый административный орган" было применено к Комиссии по информатике и свободам, учрежденной Законом от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свободах (по предложению законодательной комиссии Сената). Тем не менее содержание этого понятия не раскрывалось. Несколько лет спустя, в 1984 г., к этому понятию апеллирует Конституционный совет, характеризуя Высший аудиовизуальный совет как "независимый административный орган". Конституционный совет счел, что "учреждение административного органа, независимого от правительства, наделенного таким важным полномочием в части свободы коммуникаций, как выдача разрешения для осуществления достаточно важного правомочия по отношению к свободе коммуникации как предоставление радиотелевизионной услуги, предлагаемой населению через кабельную сеть, представляет собой фундаментальную гарантию в осуществлении публичной свободы". Попытка определить содержательные характеристики была сделана Парламентской службой по оценке законодательства (2006 г.) на основе обсуждения доклада сенатора П. Жерар "Независимые административные органы". Однако "было бы слишком претенциозным утверждать, что независимые административные органы существуют во всех странах, как отмечает, проф. Ж.-М. Потье в итоговом докладе. И напротив, бесспорно, что речь идет о крайне распространенном виде учреждений". Но было бы тщетно искать общую модель, поскольку эта модель не существует, добавляет он. По мнению Ж.-М. Потье, почти во всех рассмотренных в исследовании странах существуют органы, близкие к французской модели независимых административных органов. В то же время обнаруживается, что эти органы подчас значительно отличаются от их французских аналогов <1>. -------------------------------- <1> Так, в Германии не существует концепции независимых административных органов. Однако в стране действуют высшие автономные федеральные органы. В США - агентства; в Канаде - комиссии; в Великобритании - "Quangos" (квазиавтономные неправительственные организации). Большинство стран проявляют достаточную сдержанность в квалификации этих административных инстанций. В США только "независимые регулирующие агентства", в свою очередь подразделяемые на "независимые регламентарные агентства" и "исполнительные агентства", могут быть отнесены к независимым административным органам. В Великобритании насчитывается 120 исполнительных агентств, ответственных за текущее управление, и более 1200 внешних публичных органов в министерских структурах. Среди всех этих органов близки к независимым административным органам те, состав которых гарантирует независимость и задача которых состоит в секторальном регулировании. В Испании различаются органы, наделенные специальной автономией (близкие к НАО), и учреждения, привязанные к администрации. В Италии органы, создаваемые с 1970-х гг., следуют французской модели. Но название "независимые органы" может также обозначать административные службы, консультативные органы или инстанции, наделенные правом принятия решений. В Норвегии, где впервые появились независимые инстанции, их понятие только доктринальное. В Нидерландах понятие НАО введено доктриной. Ему соответствуют около 200 органов. В Швейцарии существуют независимые органы, связанные с центральной администрацией, и органы, в целом автономные, такие, как Федеральный институт интеллектуальной собственности и Служба по контролю над медикаментами. В странах Центральной и Восточной Европы появилось множество независимых органов после падения прежних режимов (20 - в Латвии). В Европейском союзе только один орган - Европейский посредник (учрежден в 1994 г.) - может быть охарактеризован как независимый орган. Публичная служба. Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию публичной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в конституционные источники права Франции <1>. -------------------------------- <1> См.: Франция. Конституция и законодательные акты. М., 1989. Статья 34 Конституции относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере закона, т.е. компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а преамбула Конституции 1946 г. - свободное определение условий труда и право на забастовку. Французское законодательство проводит различие между государственной и местной публичными службами. "Общий статут публичной службы" включает в себя четыре закона, которые являются его разделами: 1) Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; 2) Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе; 3) Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; 4) Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе. Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона, которые являются первым и вторым разделами общего статута. Общий статут служит правовой основой государственной службы в стране. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим административных органов, близких по характеру своей деятельности. В особых статутах фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу (требуемый диплом, организация конкурсов), продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения служащих (откомандирование, переход в распоряжение иной административной службы, внештатная работа). Особый статут принимается декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. К некоторым категориям государственных служащих (полиция, гражданская авиация) применяются специальные статуты, которые принимаются законом. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов. Структура государственной службы. 1. Понятие "государственный служащий". Во французском законодательстве отсутствует понятие "государственный служащий". Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции. Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". В отличие от некоторых категорий служащих, которые принимаются по контракту (до трех лет), на повременную работу (не более 120 часов в месяц) или в качестве помощников, правовое положение чиновника характеризуется включением на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии. 2. Классификация государственных служащих. В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) административных органов подразделяются на четыре категории: A, B, C, D. В категорию A входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческий решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории B выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспекторы, учителя и др. Категории C и D объединяют обслуживающий административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование. Следует отметить, что численность служащих категории D постоянно сокращается. При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг) - звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности, либо присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, продвижение чиновника по службе происходит путем повышения ступени и повышения в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов. Поступление на государственную службу. 1. Допуск к государственным должностям. Французское законодательство дает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность занятия должности на государственной службе; несоответствие требованиям, предъявляемым Кодексом гражданской службы; физическое состояние, препятствующее выполнению служебных функций. Допуск к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленным ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами". Законодательно запрещается дискриминация при приеме на государственную службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются при приеме на государственную службу мотивы политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на государственную службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет, служащим категорий B, C и D - 45 лет. Особые статуты уточняют также характер и уровень диплома, требуемого при поступлении на службу. Это объясняется стремлением иметь квалифицированный персонал, отвечающий задачам, предъявляемым к конкретной службе. Относительно стажа статуты уточняют, входит ли в него военная служба, время обучения и т.д. 2. Порядок приема на службу. Прием на государственную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы проводятся трех видов: так называемый внешний конкурс для обладателей определенных дипломов; "внутренний" конкурс для чиновников, имеющих установленный стаж государственной службы, или смешанный конкурс, совмещающий два вышеуказанных вида конкурсов. Последний обычно используется для продвижения лиц, находящихся на государственной службе. Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список. Регистрация кандидатов подчинена условиям поступления на государственную службу, зафиксированным в общем и особых статутах. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Список кандидатов передается жюри этому органу, который выносит окончательное решение. Лицо, принятое на государственную службу, не сразу обретает статус чиновника, а после соответствующей стажировки или испытательного срока от шести месяцев до двух лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административный суд. Будучи основным, принцип конкурсного отбора не исключает других способов набора чиновников. Так, согласно Закону от 11 января 1984 г. назначение на высшие должности проводится Правительством. Перечень этих должностей установлен Декретом Правительства от 21 марта 1959 г. К ним относятся: генеральный секретарь Правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Этот список не является исчерпывающим и может быть дополнен Правительством. Назначение на эти посты проводится, как правило, с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов. При реорганизации или создании нового подразделения администрация может устанавливать временные или особые способы набора служащих. Чаще все это делается переводом чиновников из других учреждений либо на основе списка пригодности или проведения профессионального экзамена. Для некоторых служб, в основном инспекционных и контрольных, особыми статутами может быть введен прямой доступ, предусмотренный для служащих категории A. Прямой доступ к службе или на основе профессионального экзамена может быть также предусмотрен особыми статутами для служащих категорий C и D. Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий жертвам войны и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, вдовы, сироты войны, военнослужащие. Замещению этой группой подлежат должности категорий B, C и D. Благодаря разнообразию способов приема на государственную службу чиновники, принятые на конкурсной основе, составляют около половины всех государственных служащих. Однако независимо от способа приема все служащие имеют равные права в части продвижения по службе. Статус государственного служащего. 1. Права государственного служащего. Действующее законодательство закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим свободу мнений. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности. Закон запрещает регистрацию в личном деле служащего сведений о его взглядах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чиновник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмотренных Законом. При баллотировании на выборную должность или при избрании чиновника в парламент, в Ассамблею европейских сообществ, в региональный, генеральный или муниципальный советы, в Высший совет французов за рубежом, в члены Экономического и социального совета на его продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения заинтересованных лиц во время действия выборного мандата. Закон гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке регламентарные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам. Профсоюзные организации служащих могут вести переговоры с правительством относительно оплаты их труда, обсуждать с компетентными властями вопросы, связанные с условиями и организацией их труда. Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовке статутных правил, в рассмотрении решений, касающихся их продвижения по службе. Право служащих на забастовку регулируется действующим законодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки государственных служащих. Это положение воспроизведено в Законе от 13 июля 1983 г. Некоторые категории служащих лишены права на забастовку ввиду характера их деятельности. К ним относятся служащие судебных органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и некоторые другие. При исполнении своих функций служащие пользуются защитой публичной службы, на которой они состоят. Публичная служба возмещает ущерб, причиненный служащими третьим лицам, в случае судебного обжалования их действий, если ущерб нанесен вследствие ошибки, допущенной служащим при исполнении служебных обязанностей. Публичная служба обязана защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений, диффамации, насильственных действий во время исполнения их служебных обязанностей. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за причиненный ему ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия. Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает в себя жалованье, выплату на содержание жилища, семейную надбавку к жалованью, а также иные выплаты, установленные законодательными и регламентарными актами. Размер жалованья устанавливается в зависимости от звания и занимаемой должности. На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Служащие имеют право на ежегодные отпуска, отпуска по болезни, отпуска по материнству и отпуска, связанные с исполнением родительских обязанностей, отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Служащие, входящие в аналогичные персоналы государственных и местных публичных органов, получают идентичное вознаграждение. Один раз в два года правительство прилагает к проекту финансового закона расходы на выплату чиновничьему корпусу, исходя из расходов за предыдущий двухлетний срок. В отчете указываются источники финансирования на выплату вознаграждения, указываются различные виды доплат и их удельный вес в жаловании служащих. 2. Обязанности государственного служащего. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности служащих. Профессиональная деятельность служащих должна быть полностью посвящена выполнению поставленных перед ним задач. Им запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила может быть сделано только декретом Государственного совета. Служащие не могут участвовать сами или через своих посредников в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, в состав которой они входят. Закон предписывает служащему соблюдать профессиональную тайну. Освобождение от обязанности соблюдения профессиональной тайны может быть сделано руководителем только в случае обеспечения гражданам свободы доступа к административным документам. Закон обязывает служащих удовлетворять запросы граждан на получение информации, содержащейся в административных документах. В своей работе чиновник обязан следовать предписаниям своего руководства, кроме случаев, когда отданный приказ является очевидно незаконным и может нанести ущерб публичным интересам. 3. Ответственность государственного служащего. Любое упущение, допущенное служащим при исполнении служебных обязанностей, влечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных законодательством, - уголовную ответственность. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы: 1) предупреждение и выговор; 2) понижение в ступени (эшелоне), временное отстранение от должности сроком до 15 дней; 3) лишение звания, временное отстранение от должности сроком от шести месяцев до двух лет; 4) увольнение. Дисциплинарной властью по отношению к служащему обладает орган, назначивший его на должность. Служащий, против которого возбуждено дисциплинарное дело, имеет право на передачу ему своего личного дела в целом или любых прилагающихся к нему документов, а также помощь защитников по своему выбору. Любое дисциплинарное взыскание, кроме предупреждения и выговора, налагается на чиновника только после консультации с дисциплинарным советом. Заключение дисциплинарного совета, как и решение о наложении взыскания, должно быть мотивировано. Решение о наложении взыскания может быть обжаловано служащим в дисциплинарный совет. Члены совета должны иметь звание не ниже звания чиновника, обратившегося в совет с жалобой. Отстраненный от служебных обязанностей служащий сохраняет право на жалованье и все доплаты, предусмотренные законодательством. Его участь должна быть решена в четырехмесячный срок. Если в течение этого срока никакое решение не было принято, он восстанавливается в должности. Служащему, против которого возбуждено уголовное дело, размер вознаграждения может быть сокращен на половину. Это правило не распространяется на доплаты по исполнению семейных обязанностей - их служащий получает полностью. За некоторые преступления, специфические для государственной службы, такие, как взяточничество, коррупция, подлог или превышение власти, чиновник несет уголовную ответственность. К гражданской ответственности чиновник может быть привлечен только в случае, когда ущерб нанесен вследствие его личной ошибки; если ущерб причинен служебным проступком, его должна возместить администрация. Прохождение государственной службы и прекращение служебных полномочий. Французское законодательство различает активную публичную службу и иные состояния на публичной службе. К числу иных состояний службы Закон от 11 января 1984 г. относит: откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми. Откомандирование мотивируется государственными интересами. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из которого откомандирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным продлением. Вывод за штат характеризуется тем, что служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. Однако он не утрачивает право на возвращение на прежнюю службу. Чиновник может быть переведен в резерв по причине продолжительной болезни или длительного отпуска. По окончании срока нахождения в резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если он трижды отказался от предлагаемых ему должностей. При прохождении воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении, из которого он был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск. Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года. Продвижение чиновника по службе осуществляется путем оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-балльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. По просьбе чиновника результаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией. Продвижение чиновника по службе включает в себя продвижение в эшелоне и продвижение в чине. Продвижение в эшелоне сопровождается увеличением жалованья. Продвижение в чине осуществляется также последовательно к более высокому и может быть поставлено в зависимость от продолжительности профессиональной переподготовки в течение службы. Для некоторых должностей, устанавливаемых решением правительства, продвижение в чине проводится в соответствии с пропорциями, предусмотренными особыми статутами: - либо на основе отбора, исходя из профессиональных достоинств чиновников, посредством включения в ежегодный список продвижения, составляемый после заключения паритетной комиссии; - либо посредством профессионального конкурса. Декреты об особых статутах устанавливают принципы и способы профессионального отбора, в том числе условия, предъявляемые к чину и эшелону, требуемые для участия в нем. Продвижение по службе проводится в последовательности, предусмотренной табелем о рангах или квалификационными списками. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию. Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет утрату статуса чиновника, наступает в случаях: - выхода на пенсию; - согласованного ухода в отставку; - увольнения; - отставки. Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности вследствие служебного проступка влечет увольнение с публичной службы. При восстановлении гражданских прав, французского гражданства, а также истечении срока запрета на занятие должности заинтересованное лицо может быть допущено к публичной службе на основании заключения паритетной административной комиссии. После прекращения исполнения служебных функций, кроме случаев увольнения в качестве дисциплинарной санкции, бывший чиновник (а после его смерти - правопреемник) имеет право на пенсию. Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалованья чиновников (7%) и дотаций государства. Размер пенсии ограничен 75% последнего оклада. Руководство государственной службой. Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 г. премьер-министр следит за исполнением положения статута о государственных служащих. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной службы, учрежденное Ордонансом от 9 октября 1945 г. и реформированное Декретом от 3 февраля 1959 г. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей; опекает региональные институты администрации, Национальную школу администрации; руководит межведомственными штатами. Кроме премьер-министра полномочиями относительно государственной службы обладают Президент Республики, Правительство и его министры. В соответствии со ст. 13 Конституции Президент Республики назначает на высшие гражданские и военные должности. Он назначает членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах административных служб. Все министры располагают полномочиями по руководству вверенной им администрацией. Особая роль принадлежит министру экономики и финансов, который в обязательном порядке осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы. В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным Законом от 13 июля 1983 г., предусматривается четыре категории консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда. Высший совет государственной публичной службы является коллегиальным органом, который формируется декретом Правительства на паритетной основе в составе 38 человек: 19 - представители администрации и 19 - представители служащих, назначаемые на три года. Совет является консультативным органом и высшей дисциплинарной инстанцией по делам государственных служащих. Высший совет в обязательном порядке дает свои заключения на любой законопроект, касающийся статута государственной службы, на любой проект особого статута, а также по любому вопросу, который ставит перед ним премьер-министр или одна треть членов самого совета. Совет заслушивает ежегодный отчет о состоянии государственной службы, высказывается по вопросам профессиональной подготовки государственных служащих. Высший совет государственной публичной службы координирует деятельность паритетных административных советов и паритетных административных комитетов, для которых он разрабатывает, в частности, типовые внутренние регламенты. В качестве дисциплинарной инстанции Совет рассматривает жалобы чиновников или паритетных административных комиссий по вопросам увольнения, дисциплины и продвижения по службе. В каждом штате служащих действуют паритетные административные комиссии, которые формируются на паритетных началах из представителей администрации и представителей чиновников. Комиссии являются представительными коллегиальными консультативными органами и решают вопросы индивидуального характера, касающиеся карьеры чиновника. Участие чиновников в определении условий их труда обеспечивается через паритетные технические комитеты, которые функционируют при министре или руководителе административной службы. Они создаются на паритетных началах из представителей администрации и представителей профсоюза чиновников. Комитеты наделены консультативными функциями по вопросам статутов, организации и функционирования служб. |
Похожие:
 | Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Восточной Европы | | Учебная дисциплина «Проблемы истории Малых стран Западной Европы в Новое и новейшее время» предусмотрена компетентностно-ориентированным... |
| Порядок транспортировки грузов железнодорожным транспортом в страны Западной Европы. 11 |  | См. Гражданское право: Учебник. Том I (под ред доктора юридических наук, профессора О. Н. Садикова). "Контракт": "инфра-м", 2006... |
| Характеристика систем ипотечного кредитования в некоторых странах Западной Европы | | Трудовое обучение», рекомендованные Министерством образования Российской Федерации, 5-е издание издательства «Просвещение» г. Москва... |
| Программа предназначена для студентов второго курса заочного отделения исторического факультета кгу и призвана познакомить их с особой... | | Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной,... |
| Прогрессивные педагоги России и Западной Европы, начали внедрять экскурсии в учебный процесс, с целью разнообразить формы обучения.... | | Геополитика и экономическая динамика Евразии: история, современность, перспективы: материалы II евразийского научного форума (1-3... |