3.3Механизмы реализации настоящей Концепции 3.3.1Общие положения
В целях построения Электронного правительства Ленинграсдкой области должен быть создан региональный центр управления, обеспечивающий общую инфраструктуру размещения и обслуживания подсистем Электронного правительства региона, предоставление услуг по поддержке и администрированию региональных и муниципальных информационных систем.
Основным форматом построения электронного правительства является размещение государственного заказа на приобретение информационных систем. Эффективная реализация процедур государственного заказа обеспечит реализацию задач по построению электронного правительства. Именно поэтому в числе ключевых механизмов реализации Концепции архитектуры электронного правительства вошли:
Стандартизация процедур размещения государственного заказа
Проведение аудита информационных систем Ленинградской области
3.3.2Стандартизация процедур размещения государственного заказа
Процедуры размещения государственного заказа с целью приобретения программно-аппаратного обеспечения электронного правительства Ленинградской области должно отвечать ряду требований, которые изложены ниже.
3.3.3Требования, обеспечивающих возможность тиражирования и доработки результатов работ
Для того чтобы программы для ЭВМ, разрабатываемые по государственному заказу, могли быть доработаны (например, для обеспечения совместимости с другой АС) или использованы в других подразделениях или ведомствах, необходимо, чтобы государственный заказчик получил:
Соответствующие права. По умолчанию авторские имущественные права на разработанные программы для ЭВМ принадлежат исполнителю по контракту. Лицензия, на основании которой исполнитель передаст государственному заказчику результаты работы, может сильно его ограничивать, например, предполагать лицензионные отчисления за каждый экземпляр ПО, устанавливаемого на рабочие места.
Исходные тексты программы для ЭВМ. Доработка программы будет невозможна, если исполнитель не передал исходные тексты программы.
Документацию на программу для ЭВМ и ее исходный код. Даже не самая сложная программа для ЭВМ может состоять из десятков тысяч строк кода, разобраться в которых без документации практически невозможно. Недостаточная документированность исходных текстов означает фактическую невозможность их полноценного использования.
3.3.4Требования по совместимости разрабатываемой АС с другими системами
В том случае, если взаимодействующие между собой АС не будут совместимы (интероперабельны), обмен информацией между ними будет происходить медленно и обходиться дорого (сопряжение систем, скорее всего, будет осуществлять оператор).
Обеспечить совместимость АС без привлечения ее разработчиков, как правило, невозможно: интерфейсы АС могут быть нестандартными и даже не специфицированными (не описанными). В этом случае задача обеспечения совместимости своими силами, по сути, сводится к задаче «взлома» оригинальной АС (эта задача упростится в случае наличия исходных кодов, однако все равно останется трудоемкой). Обращение же к разработчику АС, оказывающемуся в привлекательной роли «монополиста», чревато дополнительными расходами относительно рыночного уровня.
Для того чтобы подобные проблемы не коснулись заказчика, следует заранее определять наиболее критические интерфейсы заказываемой АС и устанавливать требования по их реализации с помощью открытых стандартов. Разумеется, нецелесообразно налагать строгие ограничения на все элементы разрабатываемых АС. Требования «стандартности» следует относить к внешним интерфейсам и частично к внутренним (интерфейсам основных подсистем АС).
В частности, если АС оперирует какими-либо критически важными данными, то обязательным требованием к АС является поддержка программного интерфейса экспорта данных, который должен быть реализован стандартизированными технологиями. Данное требование должно касаться как протокола выдачи данных, так и формата самих данных.
3.3.5Требование по отсутствию ссылок в конкурсной документации на товарные знаки
В соответствии с ст. 22 федерального закона №94-ФЗ упоминание товарных знаков нарушает закон если:
товарный знак не сопровождается указанием «или эквивалент» а также требованиями и показателями к качеству, техническим характеристикам товара, а также иными показателями, связанными с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика, позволяющие определить «эквивалентность товаров»;
товарный знак не сопровождается указанием, что закупка товара вызвана необходимостью обеспечения взаимодействия закупаемого товара с товарами, используемыми заказчиком.
Использование формулировки «или эквивалент» является нерациональной практикой. Если заказчик может согласно норме закона описать «требования и показатели качества, технические характеристики товара, а также иные показатели…», то указание на торговый знак (и упоминание «эквивалента») будут излишними.
3.3.6Наличие в конкурсной документации требований соответствия специфицированным технологиям
Ссылки на неспецифицированные технологии, находящиеся под контролем ограниченного круга поставщиков, влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа либо представляют собой действия по принуждению потенциального исполнителя к сделке с поставщиком упомянутой технологии.
Конкурсы, использующие такие формулировки, могут быть опротестованы участником конкурса, не согласным с его результатами, на том основании, что:
из-за отсутствия в открытом доступе спецификаций технологий, потребованных заказчиком, нет способов (критериев) проверить соответствие этому требованию;
как следствие, удовлетворить требование заказчика может только поставщик, владеющий этой технологией.
Неразрешимым вопросом для заказчика также останется запрос участника конкурса с просьбой разъяснить, что понимается в конкурсной документации под «форматом *.doc» (ввиду отсутствия спецификаций на данный формат).
Наконец, третьей угрозой для успешности конкурса окажется предложение к поставке текстового редактора, который сохраняет файлы в любом собственном формате, но дает им расширение *.doc. Отклонить такую заявку на законных основаниях заказчик не сможет, т.к. она будет полностью отвечать требованиям конкурсной документации («сохранять файлы в формате doc»).
В целях оптимизации процедур проведения государственного заказа необходимо создание ряда ключевых институтов: института раскрытия информации и института независимой экспертизы.
3.3.7Институт раскрытия информации
Раскрытие информации о ходе проекта является инструментом формирования системы обратных связей в отношении действий как государственного заказчика, так и исполнителя государственного контракта.
Публичная процедура подготовки технических требований
Распространена ситуация, когда технические требования для конкурсов готовят потенциальные поставщики. Такая практика отчасти оправдана: государственные структуры не располагают необходимыми человеческими ресурсами, готовить технические требования в ведомстве (это предполагает знание предметной области и изучение рынка) зачастую просто некому. Однако такая ситуация может повлечь за собой нежелательные последствия: интересы исполнителя и заказчика не идентичны, и поручать исполнителю выбирать, чей интерес более важен (исполнителя или заказчика), очевидно неправильно.
Если к подготовке технических требований будет привлечено несколько потенциальных исполнителей, каждый из них будет мотивирован продемонстрировать заказчику максимальную полезность уже на данном этапе, и качество технических требований может быть существенно повышено.
Публичные обсуждения позволяют сэкономить время государственного заказчика и избежать давления со стороны потенциальных исполнителей. Это способ услышать от каждого из них не только аргументы в пользу собственного предложения, но и критические замечания в адрес конкурентов, а также контраргументы против встречных замечаний.
Публичные экспертные семинары
Рекомендуемый сценарий организации публичного обсуждения проекта технических требований выглядит следующим образом:
Публикация текущей версии проекта технических требований, сопутствующих материалов, идей и пожеланий заказчика (сайт ведомства, рассылка участникам соответствующей рыночной ниши и т.п.).
Приглашение потенциальных исполнителей на семинар (рассылка приглашений, оповещение через СМИ и ведомственный сайт, обзвон).
Проведение семинара. По его итогам обязательно материализовать результаты обсуждения в обновленной версии проекта технических требований, которая рассылается участникам обсуждения и публикуется в открытом доступе.
Информационное сопровождение проекта
Одним из самых простых и дешевых способов обеспечить текущий контроль над деятельностью исполнителя (вне точек приемки промежуточных и окончательных результатов работ) является требование к нему (зафиксированное в технических требованиях и тексте государственного контракта) организовать информационное сопровождение проекта, а именно:
Оперативное размещение в открытом доступе информации о ходе проекта. Такое требование может быть актуальным, если в числе результатов работ присутствуют методические материалы (которые должны быть поняты потенциальным пользователям), проекты нормативных правовых актов (которые должны пройти процедуры формального согласования). Публикация материалов станет эффективнее, если будет сопровождаться привлечением внимания к размещенным материалом целевых аудиторий (например, потенциальных пользователей АС, участников согласования нормативных правовых актов, СМИ).
Публичные семинары для обсуждения промежуточных результатов с периодичностью примерно один раз в месяц: более редкие публичные отчеты могут позволить «запустить» какую-либо проблему, а более частые потребуют от исполнителя слишком существенных временных затрат на побочную деятельность. Состав участников семинара нужно планировать в зависимости от того, какие именно материалы планируется обсудить. Так, для обсуждения методических материалов необходимо привлечь потенциальных пользователей, для обсуждения проектов нормативных правовых актов – участников процедуры согласования, а для обсуждения технологических вопросов – технических экспертов и конкурентов исполнителя.
3.3.8Институт независимой экспертизы
Для решения проблемы дефицита кадрового ресурса у государственного заказчика (кадров, которые были бы достаточно компетентны для экспертизы технических требований и результатов работ и могли бы потратить на это достаточно много времени) возможно привлечение экспертных организаций.
Функцией экспертизы является аудит документации и иных продуктов проекта (например, сайтов) на регламентных стадиях взаимодействия государственного заказчика и поставщика. Организация, оказывающая услуги независимой экспертизы, должна быть независимой от участников рынка. Исполнитель для выполнения работ по независимой экспертизе выбирается в рамках государственного конкурса.
Основными принципами работы поставщика экспертных услуг должны быть:
профессионализм;
работа только с формализованными материалами, представляемыми в письменном виде (объектами экспертизы).
отсутствие собственных продуктов в области экспертной деятельности;
запрет на прямые контакты с поставщиками.
При разработке технических требований лота по выбору исполнителя для осуществления независимой экспертизы проектов следует исключить у поставщика конфликта интересов. С этой целью в технические требования соответствующего лота рекомендуется включить следующие формулировки:
к участию в конкурсе не допускаются компании-поставщики на рынке ИКТ. Под «компаниями-поставщиками на рынке ИКТ» понимаются поставщики программного обеспечения, аппаратных или коммуникационных средств, системные интеграторы и иные компании, осуществляющие разработку и внедрение АС;
участником конкурса не могут быть компании, имеющие иные формы конфликта интересов, т.е. противоречия между своими имущественными и иными интересами и интересами заказчика, которые не позволяют провести объективную независимую экспертизу.
Объектами независимой экспертизы могут являться:
Технические требования на лоты. Задачей экспертизы является оценка полноты требований (отдача для качества госуправления, функциональные свойства, возможность тиражирования, технологическая совместимость, нормативное обеспечение и т.д.). Экспертиза технических требований не делает менее желательной публичность процедуры их подготовки.
Конкурсные заявки. Экспертиза должна проводиться согласно критериям оценки заявок, заложенным в конкурсную документацию. При грамотно составленной документации будут оценены финансовые предложения поставщиков, сравнительный технико-экономический анализ заявок, оценка квалификации участников (для НИОКР) и т.п. Результаты экспертизы представляются в формализованном виде для рассмотрения конкурсной комиссией.
Результаты работ. Это наиболее трудоемкая часть экспертной работы. Экспертиза результатов работ помимо изучения отчетных материалов предполагает участие в проведении приемочного тестирования рабочих продуктов проекта, оценку соответствия требованиям государственного контракта, юзабилити и удобство пользования АС, полноту документирования, наличие и полноту исходных кодов.
3.3.9Аудит государственных информационных систем Ленинградской области
В целях усиления контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением прав и свобод граждан, эффективностью расхода государственных средств, а также контроля соблюдения правил электронного государственного учета и раскрытия информации должен быть создан институт информационного аудита государственных ИКТ-систем и административных процессов их использования.
Система информационного аудита должна включать внутренний контроль со стороны ведомств, осуществляющих эксплуатацию ИКТ-систем, внешний контроль, осуществляемый уполномоченными органами государственной власти, и независимый негосударственный аудит. Разные виды аудита необходимы как для снижения издержек государства на контроль над ИКТ-системами, число которых весьма значительно, так и для лучшей защиты прав граждан. В частности, независимый информационный аудит должен быть обязательным в отношении государственных ИКТ-систем, обеспечивающих выполнение важнейших государственных функций, а также функций, оказывающих значительное влияние на права и обязанности граждан (например, персональный учет населения). Примером проведения независимых проверок государственных органов является финансовый аудит Центрального банка Российской Федерации, который проводится частными, в т.ч. иностранными аудиторами, выбираемыми на конкурсной основе.
Представляется целесообразным определить, что контролю на соответствие требованиям законодательства подлежат:
фактические административные процессы, обеспечивающие исполнение государственных функций и оказание государственных услуг;
регламенты эксплуатации ИКТ-систем;
аппаратно-программные средства, обеспечивающие поддержку административных процессов учета;
фактически собираемые органами власти данные.
Важно отметить, что при информационном аудите не оценивается качество принимаемых решений или содержание учетной информации. Аудиторы проверяют только соответствие фактических процедур учета и принятия решений установленным регламентам.
Для определения круга лиц и организаций, имеющих право осуществлять независимый аудит использования ИКТ-систем государственными органами, должны быть разработаны и приняты требования к информационным аудиторам, оказывающим услуги по аудиту государственных органов, а также создана система установления соответствия этим требованиям, включающая механизмы саморегулирования профессионального сообщества информационных аудиторов. Конкурсный отбор аудиторов для проведения обязательного информационного аудита государственных ИКТ-систем должен реализовываться в соответствии с требованиями к осуществлению закупок товаров и услуг для государственных нужд.
Проведение информационного аудита должно стать необходимым условием получения бюджетных средств на создание или развитие ведомственных ИКТ-систем. При этом органы государственной власти, использующие ИКТ-системы, должны обеспечить аудиторам необходимый доступ к информации и ИКТ-системам при соблюдении нормативных требований к информационной безопасности (в т.ч. дистанционный доступ посредством сетей общего или ограниченного доступа).
В рамках первоочередных мер по созданию инструментов правового регулирования аудита государственных информационных систем должны быть разработаны нормативные акты Правительства Ленинградской области, определяющие порядок внедрения внутреннего информационного контроля в деятельность федеральных органов исполнительной власти и правила сертификации аудиторов систем, содержащих информацию ограниченного доступа.
3.3.10Перечень проектов нормативных правовых актов, в т.ч. проекты административных регламентов, принятие которых необходимо в целях реализации настоящей Концепции
Раздел 1. Проекты нормативных правовых актов Ленинградской области, регламентирующих процедуры введения в эксплуатацию и использования ИС
Обоснование: обеспечение достоверности данных, которые содержатся в ИС.
Состав нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры введения в эксплуатацию и использования ИС:
Проект областного закона Ленинградской области «О внесении изменений и дополнений в областной закон Ленинградской области «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области» в части установления следующих норм:
Статья ___ Перечень, порядок и условия предоставления документированной информации в информационные системы
Перечень, порядок и условия предоставления документированной информации в Информационную систему утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.
Статья ___ Порядок введения в эксплуатацию информационной системы
Информационные системы Ленинградской области подлежат регистрации в уполномоченном органе исполнительной власти в соответствие с порядком, установленном Правительством Ленинградской области.
Введение информационных систем в эксплуатацию осуществляется правовым актом органа исполнительной власти после регистрации информационной системы в уполномоченном органе.
Должностное лицо, вводящее информационную систему в эксплуатацию, несет полную ответственность за соответствие эксплуатируемой системы законодательству Российской Федерации и Ленинградской области.
Проект нормативного правого акта Правительства Ленинградской области «О порядке регистрации Ленинградской области в уполномоченном органе исполнительной власти».
Проект нормативного правого акта Правительства Ленинградской области «Об утверждении перечня, порядка и условий предоставления документированной информации в информационную систему».
Раздел 2. Проекты нормативных правовых актов Ленинградской области, регламентирующие требования к ИС, подлежащих установке в органах исполнительной власти Ленинградской области
Обоснование: снизить зависимости Правительства Ленинградской области от поставщиков, обеспечить совместимость используемых информационных систем.
Состав нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры введения в эксплуатацию и использования ИС:
Типовые технические задания на разработку информационных систем для органов исполнительной власти Ленинградской области, типовые комплекты конкурсной документации для проведения государственных закупок, приемку результатов закупок, техническое обслуживание нормативных актов, определяющих общие для всех правила разработки.
Проект нормативного правового акта Правительства Ленинградской области, определяющего:
перечень допустимых/обязательных технологических стандартов;
общий для органов исполнительной власти Ленинградской области порядок использования схем данных (метаданных).
Проект нормативного правового акта Правительства Ленинградской области, определяющего порядок проведения информационного и технического аудита информационных систем органов исполнительной власти Ленинградской области.
Проект административного регламента приемки результатов закупок в части передачи государственному заказчику авторских имущественных прав на программы для ЭВМ
Раздел 3. Проекты нормативных правовых актов Ленинградской области, регламентирующих требования к ИС, подлежащих установке в органах исполнительной власти Ленинградской области
Обоснование: обеспечить создание и актуализацию данных в портале государственных (муниципальных) услуг Ленинградской области.
Состав нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры введения в эксплуатацию и использования ИС:
Проект Постановления Правительства Ленинградской области «Об утверждении порядка обеспечения достоверности данных, сбор и хранение которых осуществляется органами исполнительной власти Ленинградской области в электронной форме»
Проект областного закона Ленинградской области «О доступе к государственной информации Ленинградской области»
Проект Постановления Правительства Ленинградской области «О создании единой точки доступа к государственной информации Ленинградской области на базе официального портала Ленинградской области »
Проект административного регламента о ведении регионального реестра и регионального портала государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Ленинградской области.
|
