2.2Анализ текущих проблем информатизации Ленинградской области
По результатам анализа программно-аппаратной инфраструктуры и ее использования в деятельности ОИВ Ленинградской области, принимая во внимание общероссийскую практику информатизации органов государственной власти, был выявлен ряд проблем, которые требуют решения при проведении дальнейших мероприятий по информатизации, а также мероприятий административной реформы в Ленинградской области.
Наиболее очевидной проблемой региона является несовместимость информационных систем (далее ИС) ОИВ Ленинградской области, влекущая за собой сложности при организации информационного взаимодействия.
Использование закрытых (недостаточно документированных) технологий приводит к тому, что решения различных поставщиков (или даже одних и тех же поставщиков) оказываются несовместимыми между собой, что исключает возможность обмена данными между ИС. В результате для интеграции ИС требуются значительные временные и денежные расходы. Кроме того, накопление информации (текстовых, табличных данных, структур баз данных и т.п.) в недокументированных форматах данных приводит к тому, что после смены поколения информационных систем прочесть и использовать накопленные данные будет невозможно.
Существенным фактором также является семантическая несовместимость, под которой понимается несовпадение форматов представления одних и тех же типов данных в электронной форме. Она практически исключает автоматическое формирование взаимных запросов между различными информационными системами ОИВ Ленинградской области, т.к. различные информационные системы, во-первых, не обладают информацией о том, в каких форматах хранятся данные у смежных подразделений, а во-вторых, не могут принудить смежные системы использовать собственные форматы представления и структурирования электронных документов. Сопоставление информации, относящейся даже к одному тому же объекту (например, человеку или организации), без ручной стадии разбора данных на нынешней стадии информатизации Ленинградской области невозможно. Поскольку одни и те же типы данных (например: адреса, названия ведомств, персональные данные, данные кадастрового учета и т.п.), называемые схемами данных, накапливаются разными ведомствами, целесообразно выработать общие для всех ОИВ Ленинградской области принципы организации полей баз данных, в которых отображаются однотипные данные.
Обмен данными между ОИВ Ленинградской области не только связан с технологическими проблемами, но и недостаточно обеспечен нормативно.
В настоящее время в Ленинградской области широко распространена практика заключения формальных или неформальных (построенных на установленных отношениях либо административном торге) соглашений об «обмене данными». Такие соглашения порождают «административный рынок» неформального обмена информацией. «Сильное» ведомство (подразделение), имеющее влияние или информационные ресурсы, в которых нуждаются смежные подразделения, получает доступ к необходимым для него данным. «Слабые» ведомства, не имеющие «котирующейся» информации, с меньшей вероятностью получают доступ к данным смежников, даже в том случае, если это законно и необходимо для их работы. Фактически, ведомства и подразделения ОИВ Ленинградской области, являющиеся держателями информационных ресурсов, рассматривают себя как правообладателей этих информационных ресурсов, что в большинстве случаев противозаконно. Для решения указанной проблемой порядок обращения с собираемыми данными должен устанавливаться нормативными правовыми актами надведомственного характера, а не быть прерогативой самих оперирующих электронными данными сотрудников ведомств.
Ситуацию усугубляет отсутствие нормативной правовой базы, регламентирующей внедрение ИС. Зачастую ИС вводятся в эксплуатацию без какого-либо нормативного закрепления, тем создаются возможности для их произвольного использования государственными служащими.
Отдельной проблемой, связанной с внедрением информационных технологий в деятельность государственных ведомств, является ограничение прав и свобод граждан и организаций.
Информация в электронном виде значительно меньше «привязана» к носителю, чем информация в бумажной форме, поэтому ее незаконный оборот гораздо легче осуществлять и сложнее отслеживать. Недобросовестные государственные служащие незаконно собирают, хранят и разглашают разного рода информацию о гражданах и организациях, распространена «точечная» продажа (передача) информации заинтересованным в ней лицам за пределами госсектора. При этом, например, отдельные бизнес-структуры получают экономические преимущества благодаря доступу к необщедоступной информации, а разглашение приватной (частной) информации приводит к снижению доверия граждан к государству.
Помимо внерегламентного разглашения информации внедрение информационных технологий несет совершенно новую угрозу, порожденную именно электронной формой хранения незаконное агрегирование данных. В условиях, когда доступ к персональным данным граждан производится без внешнего протоколирования (фиксации фактов обращения к данным: кто, в какой момент времени, какие именно данный просматривал, копировал, изменял), данная практика останется неискоренимой. Отметим, что законодательство Российской Федерации и принятые государством международные обязательства категорически запрещают внерегламентное сопоставление персональных данных и иных видов информации ограниченного хождения, собираемых различными органами власти.
Отметим, что в соответствие со статьей 20 Областного закона Ленинградской области «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области» от 22 сентября 1998 №33-оз «Отнесение информации из состава государственных информационных ресурсов к конфиденциальной информации осуществляется органами государственной власти на территории Ленинградской области по своим сферам ведения в соответствии с федеральными нормативными актами». В Ленинградской области утвержден «Сводный перечень конфиденциальной информации утверждается постановлением Губернатора Ленинградской области». Необходимо продолжить работу по жесткой регламентации процедур работы с информационными ресурсами ОИВ Ленинградской области на основе единых принципов.
Одной из основных проблем использования информационных технологий в ОИВ Ленинградской области, как и в федеральных органах государственной власти, является невозможность установления достоверности информации в электронной форме.
Официально, учет данных об объектах государственного управления ведётся в бумажном виде. При этом фактически бумажные документы готовятся с использованием электронных баз данных значительная часть справок, указаний, выписок и т. п. являются распечатками из электронных систем, достоверность и защищенность которых остается под вопросом. К сожалению, Областной закон Ленинградской области «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области» от 22 сентября 1998 №33-оз не предписывает никаких мер, направленных на обеспечение достоверности данных, которые содержатся в ИС. Таким образом, в регионе неявным образом легализуется практика использования недостоверных данных, т.к. ручная проверка достоверности источника данных практически никогда не производится, и полномочные сотрудники ОИВ Ленинградской области (обладающие правом подписи) не имеют временных, организационных и технологических средств для проверки достоверности и актуальности электронных данных.
Использование электронных форм представления данных позволяет увеличить скорость обработки информации и сократить издержки. Однако для того, чтобы существующие и использующиеся сегодня электронные системы сбора, обработки и хранения данных превратить в системы достоверного, а в перспективе и официального электронного учета, необходимо нормативно закрепить технические и организационные требования к информационным системам и правилам их эксплуатации, которые обеспечат юридическую значимость содержащейся в ИС информации. Кроме того, следует зафиксировать нормативным правовым актом статус данных, представленных в электронном виде в информационных системах ОИВ.
В качестве самостоятельной проблемы следует выделить зависимость ОИВ Ленинградской области от поставщиков информационных технологий.
Во-первых, во многих случаях ОИВ не располагают достаточными для полноценной эксплуатации программ для ЭВМ имущественными правами (прежде всего, правами на модификацию программного обеспечения). Распространены ситуации, когда права на программное обеспечение не оформлены должным образом: отсутствуют авторские договора на произведения, приобретенные за счет бюджета; такие произведения не поставлены на баланс и не отражены в бухгалтерской отчетности; в государственных контрактах используются юридически ничтожные формулировки, например, «все права на результаты работ принадлежат заказчику», не влекущие правовых последствий и т.п. Особенно остро проблема проявляется при создании за счет бюджетных средств программ для ЭВМ, подлежащих тиражированию, например, при разработке типового программного обеспечения, которое могло бы использоваться в муниципалитетах Ленинградской области, в подразделениях Администрации Ленинградской области.
Во-вторых, массовое использование закрытых (нестандартных или даже недокументированных) технологий приводит к невозможности поддержки и развития программного обеспечения без обращения к первому поставщику продукта, что снижает конкуренцию на рынке поставок информационных технологий государственным органам Ленинградской области, повышает цену программных продуктов и приводит к неэффективному расходованию средств государственного бюджета Ленинградской области. Закрытость используемых в ОИВ Ленинградской области технологий противоречит лучшей практике развитых стран мира, когда государственный сектор декларирует и реализует принцип опоры на использование только открытых, преимущественно стандартных (прошедших процедуру стандартизации в признанных международных организациях по стандартизации) технологий (форматов данных, протоколов обмена, языков разметки и т.п.).
Использование закрытых технологий также приводит к предъявлению необоснованных (незаконных) и дискриминирующих технологических требований к информационным системам граждан и организаций, т.к. требует от них приобретения конкретных программных продуктов конкретных поставщиков.
На данной стадии зрелости ИТ данная проблема не столь актуальна для Ленинградской области, однако при переходе к электронным формам взаимодействия между государственными органами и гражданами (оказанию госуслуг в электронном виде) может стать серьезным ограничением для их распространения и признания гражданами.
К сожалению, принятый в 1998 году закон Областной закон Ленинградской области «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области» лишь частично решает указанные выше проблемы. Основным недостатком этого нормативного правового акта следует признать применение отсылочных норм вместо закрепления конкретных механизмов реализации заявленных принципов функционирования информационных ресурсов. Концепция информатизации Ленинградской области в 2008-2010 годах (утверждена Постановлением Правительства от 29 ноября 2007 г. N 299) сосредоточена почти исключительно на введении в эксплуатацию разнообразных информационных систем. Задача формирования нормативной правовой и методической базы, регламентирующей использование информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении, поставлена формально, её декомпозиция не осуществлена.
|
