1.7Нормативно-правовая база формирования в России электронного правительства В настоящее время в России имеются достаточные основания для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационно-коммуникационных технологий (далее — ИКТ) и внедрения электронного правительства. Однако без необходимого развития законодательной базы большинство проектов внедрения технологий электронного правительства могут остаться в статусе инициативных работ и дорогостоящих экспериментов. Рассмотрим основные этапы формирования нормативно-правовой базы электронного правительства.
1.7.1Первый этап — формирование программ развития информационного общества в России (2000— 2004 гг.) Развитие электронного правительства является важным компонентом программ построения информационного общества. Считается, что главным стимулом для разработки Федеральной целевой программы «Электронная Россия» было участие России в работе саммита «Группы восьми», где традиционно обсуждаются проблемы глобального развития и подписываются документы стратегического характера. В июле 2000 г. на острове Окинава (Япония) состоялся очередной саммит «восьмерки», на котором была подписана «Окинавская хартия глобального информационного общества», в которой в качестве основной цели была заявлена ликвидация международного разрыва в области информации и знаний.
Для достижения этой цели планировалось проводить мероприятия по укреплению соответствующей политики и нормативно-правовой базы, обеспечению экономической и финансовой стабильности, борьбе со злоупотреблениями, которые подрывают целостность глобальных сетей, сокращению разрыва в цифровых технологиях. В документе обозначено, что эффективное использование возможностей ИКТ заключается не только в переходе к информационному обществу, но также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Также развитие информационного общества должно сопровождаться согласованными действиями по созданию безопасного и свободного от преступности киберпространства. Одним из основных в Хартии стал вопрос о преодолении информационного неравенства т.н. «электронно-цифрового разрыва» внутри государств и между ними. Для решения этой проблемы лидеры стран, входящих в «Группу Восьми» взяли на себя обязательства по реализации программ, направленных на развитие информационного общества.
1.7.2Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)» В начале 2001 г. на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 207-р была начата разработка проекта Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» (далее ФЦП «Электронная Россия») была утверждена.
ФЦП «Электронная Россия» предусматривает реализацию мероприятий по девяти основным направлениям:
Совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере ИКТ.
Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов.
Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ.
Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрения ИКТ в реальный сектор экономики.
Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
Содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ.
Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам.
Развитие системы электронной торговли.
Формирование общественной поддержки выполнения мероприятий программы.
Первоначальная редакция ФЦП «Электронная Россия» предусматривала очень широкий набор целей и задач — от создания условий для развития демократии (равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное сообщество) до формирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли. В качестве самой важной задачи ставилось повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования ИКТ.
Реализацию программы предполагалось осуществить в три этапа:
На первом этапе (2002 г.) планировалось осуществить анализ нормативно-правовой базы, изучить уровень информатизации экономики, сформировать систему мониторинга эффективности использования ИКТ, в том числе в органах власти и местного самоуправления, подготовить пакет законопроектов, обеспечивающих гармонизацию законодательства Российской Федерации в сфере ИКТ с положениями международных конвенций и законодательством стран ЕС.
На втором этапе (2003 –— 2004 гг.) предполагалось на основе проведенных исследований и сформированной законодательной базы начать реализацию проектов, обеспечивающих электронное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами в сфере налогообложения, таможенного декларирования, регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления статотчетности и по вопросам поставки продукции для федеральных государственных нужд. Помимо этого предполагалась реализация комплекса мероприятий в сфере инновационного развития — создание технопарков и формирование современной материально-технической базы для подготовки в ведущих образовательных учреждениях страны специалистов в сфере ИКТ.
Третий этап программы (2005 –— 2010 гг.) был ориентирован на создание основы для массового распространения ИКТ во всех сферах общественной деятельности на основе единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и использования системы электронной торговли. На этом этапе предполагалось комплексное внедрение системы электронной торговли для государственных нужд на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, стандартизированного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности.
Однако отсутствие нормативно-правовой базы для реинжиниринга процессов управления в органах власти фактически не позволяло на первом и втором этапах эффективно внедрять электронные государственные услуги и в большинстве случаев выполнялись в основном инициативные и (или) пилотные проекты, которые в этот период реализовывались в отдельных органах власти.
Несмотря на все организационные трудности, само утверждение и начало выполнения ФЦП «Электронная Россия» явилось серьезным стимулом для начала проработки проектов развития электронного правительства на федеральном и региональном уровнях.
Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»
Первый шаг в формировании организационно-правовой основы обеспечения информационной открытости органов власти в России был сделан принятием постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Данное постановление предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов, а также регулярного размещения этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Постановлением Правительства Российской Федерации утвержден перечень сведений, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти.
Государственная Дума Российской Федерации в апреле 2007 г. приняла в первом чтении законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором «впервые государство берет на себя ответственность за то, чтобы гражданин мог реализовать свое право на информацию» (В. Комиссаров, председатель Комитета по информационной политике Государственной Думы»).
В законопроекте закрепляется состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, конкретизируются требования к составу общедоступной информации в электронном виде об органе власти.
Сфера действия законопроекта распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска, получения информации исключительно о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, но всю общественно-значимую информацию неправомерно сводить лишь к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, необходим более широкий и открытый подход к регулированию конституционного права на информацию, а это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.
Становится очевидным, что весьма актуальный законопроект, разработанный Минэкономразвития России, предполагает наличие другого фундаментального законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации.
1.7.3Второй этап — определение приоритетов информатизации органов государственной власти и внедрения электронного правительства (2004 – 2006 гг.) Второй этап развития процессов формирования концепции электронного правительства в России связан с актуализацией задачи постановки приоритетов программ, нацеленных на совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ. Недостатки целеполагания и требования обеспечения межведомственного взаимодействия, которые явно проявились на первом этапе этой деятельности, выявили острую необходимость определения приоритетов на государственном уровне. Существенной проблемой, которая проявилась на предыдущем этапе, являлась также традиционная оторванность программ информатизации от целей и задач государственного управления. Можно сказать, что первые позитивные сдвиги в этом вопросе были обозначены в 2005 – 2006 гг., после старта второго этапа административной реформы и включения задачи развития электронного правительства в качестве одного из компонентов реформирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
1.7.4Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти В целях определения основных приоритетов, принципов и направлений реализации единой государственной политики использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти и модернизации системы государственного управления, в 2004 г. была разработана и одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р «Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти». Концепция содержит основные положения и принципы единой государственной политики использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, включая:
выявление и первоочередную информатизацию приоритетных направлений деятельности федеральных органов государственной власти в целях социально-экономического развития, повышения эффективности государственного регулирования при одновременном обеспечении общественного контроля их деятельности и внедрении технологий электронного правительства;
повышение эффективности и прозрачности бюджетных расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти;
создание общей телекоммуникационной инфраструктуры органов государственной власти, инфраструктуры удостоверяющих центров и среды электронного взаимодействия в рамках реализации общего информационного пространства федеральных органов государственной власти;
решение проблем повышения эффективности использования государственных информационных систем, ресурсов и технологий, включая совершенствование методического, информационного, нормативно-правового, организационно-структурного, финансового, кадрового обеспечения;
государственное управление процессом информатизации, включая мониторинг результатов создания единой информационно-технологической инфраструктуры и общего информационного пространства федеральных органов государственной власти.
В Концепции также определена интегрированная организационная структура управления формированием и реализацией единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.
1.7.5Третий этап — формирование нормативно-правовой базы развития электронного правительства как компоненты административной реформы (с 2006 г.) Новая редакция ФЦП «Электронная Россия», которая принята почти одновременно с Концепцией региональной информатизации, увязана с мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы. Новая редакция была скорректирована с учетом новых задач в области повышения эффективности функционирования системы государственного управления в Российской Федерации и направлена на создание «электронного правительства».
Одной из основных задач программы являются обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ.
Основное внимание в этой редакции программы уделено внедрению ИКТ в деятельность государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. В программе предусматривается реализация мероприятий по 6 основным направлениям:
Формирование стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении.
Обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем.
Обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе ИКТ.
Внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти.
Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти.
Управление реализацией мероприятий Программы.
Предполагается, что выполнение Программы в 2007 – 2010 г. будет осуществляться в две стадии:
первая стадия — 2007—2008 годы;
вторая стадия — 2009—2010 годы.
В период 2007 – 2008 гг. планируется завершить формирование методологии повышения качества государственного управления на основе использования ИКТ. В этих целях планируется дальнейшее развитие системы стандартов в области создания и взаимодействия государственных информационных систем, использования информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в том числе для организации автоматизированного сбора и хранения информации, обеспечения доступа к ней граждан.
В период 2009 – 2010 гг. предполагается осуществить опытную эксплуатацию, доработку и поэтапное внедрение решений в области информационного взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями, интеграции государственных информационных систем. Планируется обеспечить масштабное распространение разработанных на предыдущих этапах типовых программных решений поддержки выполнения основных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, завершить формирование единой инфраструктуры обеспечения межведомственного информационного обмена.
Для обеспечения координации, разграничения сфер ответственности и повышения эффективности реализации мероприятий административной реформы и мероприятий ФЦП «Электронная Россия» Минэкономразвития России и Мининформсвязи России подписан совместный приказ № 148/70 от 1 июня 2006 г. «О создании Межведомственной комиссии по координации мероприятий административной реформы и программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия».
1.7.6Концепция региональной информатизации до 2010 г. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р
В 2006 году была принята «Концепция региональной информатизации до 2010 года», которая определила приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере региональной информатизации в соответствии с задачами модернизации государственного управления и социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
Концепцией предусмотрено:
создание комплекса государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также объединяющих их на основе общей информационно-технологической инфраструктуры региона;
интеграция информационно-технологической инфраструктуры региона с информационно-технологической инфраструктурой федерального уровня;
реализация комплекса мероприятий, направленных на обеспечение управления региональной информатизацией, включая совершенствование ее нормативно-правовой базы, разработку стандартов, создание типовых решений в сфере региональной информатизации и их сертификацию, разработку программ и проектов региональной информатизации, формирование соответствующих органов управления, обеспечение мониторинга, организацию финансирования и софинансирования программ и проектов региональной информатизации.
Помимо базовых мероприятий по развитию информационно-технологической инфраструктуры, в качестве приложения к Концепции были также сформулированы основные принципы функциональных подсистем и элементов инфраструктуры электронного правительства региона.
В соответствии с Концепцией электронное правительство региона должно включать следующие основные элементы:
информационно-аналитическая подсистема, обеспечивающая возможность мониторинга, анализа, прогнозирования и планирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по достижению целей социально-экономического развития региона;
функциональные подсистемы, обеспечивающие потребности населения и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информационном обмене, а также контроль и надзор;
интеграционные подсистемы, обеспечивающие возможность организации и обеспечения электронного информационного взаимодействия подсистем электронного правительства региона как между собой, так и с государственными информационными системами федерального значения;
общая информационно-технологическая инфраструктура, обеспечивающая возможность совместного функционирования отдельных подсистем электронного правительства региона.
1.7.7Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 г. 16 августа 2007 г. на заседании Правительства Российской Федерации был рассмотрен проект Концепции формирования электронного правительства до 2010 г., разработанный Мининформсвязи России. Основная идея Концепции — объединить все инструменты межведомственного взаимодействия, закрепленные в ФЦП «Электронная Россия», с задачами информатизации деятельности органов государственной власти. На заседании было отмечено, что Концепция имеет четкую социальную направленность. Ее реализация позволит обеспечить новый уровень предоставления в электронном виде государственных услуг для граждан России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. Концепция разработана Мининформсвязи России совместно с Минэкономразвития России и ФСО России. В Концепции определены основные приоритеты, направления и этапы формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 г., которые более подробно будут рассмотрены далее.
Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931«О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» утверждается новый подход к осуществлению обмена сведениями, содержащимися в базах данных информационных систем органов власти всех уровней, на основе создания общероссийского Государственного информационного центра (далее — ОГИЦ).
Предполагается, что ОГИЦ позволит федеральным и региональным органам государственной власти, а также органам местного самоуправления при оказании ими государственных услуг использовать сведения всех информационных систем. Конечной целью создания единой информационной системы является организация оказания государственных услуг гражданам и организациям через единый портал государственных услуг в сети Интернет. Предполагается, что федеральные органы исполнительной власти с 1 января 2009 г. будут предоставлять государственные услуги через единый портал государственных услуг.
1.7.8Стратегия развития информационного общества в России Проект «Стратегии развития информационного общества в России» был разработан в течение 2005 г. рабочей группой при Совете Безопасности. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации рассмотрена на заседании Cовета Безопасности России под председательством Президента Российской Федерации 25 июля 2007 г. На этом заседании было подчеркнуто, что главным результатом стратегии станет реальное повышение качества жизни населения, формирование открытого общества и создание условий для дальнейшего развития демократических процессов в России. Благодаря реализации стратегии, к 2015 году Россия должна войти в двадцатку лидеров глобального информационного общества, а по показателю доступности информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для граждан и организаций — войти в десятку стран-лидеров. В результате реализации Стратегии ожидается, что доступ к открытым государственным информационным ресурсам, размещаемым в системе Интернет, получат не менее 80 % населенных пунктов; число точек общественного доступа к системе Интернет составит не менее 4 на 10 тыс. населения.
По результатам этого заседания была создана Комиссия по вопросам развития информационного общества при Совете при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию. Комиссия призвана обеспечить объединение усилий государства, бизнеса и гражданского общества в процессе построения информационного общества.
Стратегия развития информационного общества в России утверждена 7 февраля 2008 г. Президентом Российской Федерации.
Итак, рассмотрев нормативно-правовую базу по вопросам формирования электронного правительства в России, можно сделать следующие выводы:
Формирование нормативно-правовой базы находится в активной стадии развития, что подтверждается тем фактом, что основные нормативные документы, которые имеют отношение к вопросам развития электронного правительства, имеют статус концепций. В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждены пять документов со сроком действия до 2010 г., имеющих прямое отношение к развитию электронного правительства:
Концепция административной реформы в Российской Федерации;
ФЦП «Электронная Россия»;
Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации;
Концепция региональной информатизации;
Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти.
Необходимость реализации электронного правительства отражена и в Стратегии развития информационного общества в России, которая утверждена Президентом России.
Основные проблемы, которые не получили необходимого юридического разрешения и поэтому сдерживают внедрение технологий электронного правительства, связаны с двумя нерешенными вопросами:
легитимизация электронного документа и исключение необходимости дублирования электронного документооборота бумажными документами, заверенными традиционным способом;
обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем.
Концепцией административной реформы в Российской Федерации и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. предусмотрен ряд механизмов существенного повышения качества и доступности государственных услуг, а также снижения издержек взаимодействия граждан и организаций со структурами исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Ключевым принципом является многоканальность предоставления услуги, т. е. обеспечение возможности заявителю получить государственную услугу либо пройти отдельные административные процедуры наиболее удобным для него способом: лично, через Интернет или по телефону. Должно соблюдаться требование наличия «единой точки входа» для получения различных услуг: здания многофункционального центра, единого адреса в сети Интернет, общего телефонного номера. При этом административные процедуры, связанные с предоставлением государственных услуг, реализуются соответствующими органами власти в соответствии с административными регламентами.
|