- модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития (отметим, что в реализации данной задачи важную роль играет Национальная образовательная инициатива "Наша новая школа", утв. Президентом РФ от 04.02.2010 N Пр-271, в рамках которой предполагается введение и успешное применение новых образовательных стандартов, развитие системы поддержки талантливых детей, например, путем создания центров поддержки одаренных детей при крупных университетах, модернизация инфраструктуры образовательных учреждений и др.);
- приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда (для реализации данной задачи предусмотрены мероприятия по разработке и внедрению программ модернизации систем профессионального образования в субъектах, поддержке развития объединений образовательных учреждений профессионального образования на базе вузов, улучшение материально-технической базы сферы профессионального образования);
- развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг (предусмотрено, что это будет реализовано путем создания единой информационной системы сферы образования, проведения мероприятий по обеспечению условий для развития и внедрения независимой системы оценки результатов образования на всех уровнях системы образования, развития системы оценки качества профессионального образования на основе создания и внедрения механизмов сертификации квалификаций специалистов и выпускников образовательных учреждений, создания условий для развития государственной и особенно общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ).
В результате реализации мероприятий Программы должна сформироваться система образования, основанная на широкомасштабном использовании информационно-телекоммуникационных технологий, поэтому важным направлением Программы является разработка новых моделей управления образованием в таких условиях.
3. В современном российском образовательном законодательстве важное место занимает Национальная доктрина образования в РФ, которая была одобрена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751.
Национальная доктрина образования в России - это основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Данная доктрина определяет цели воспитания и обучения наших граждан, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период вплоть до 2025 г.
Стратегические цели образования тесно увязаны с проблемами развития российского общества, включая:
- создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни российского народа и национальной безопасности нашего государства;
- укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;
- кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью (мы уже выше говорили о том, что российская система образования должна увеличивать количество высококвалифицированных специалистов для работы на производстве и т.п.);
- утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.
Доктрина также признает образование приоритетной сферы накопления знаний и формирования умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала. Доктрина отражает новые условия функционирования образования и указывает на ответственность государства, общества, семей, работодателей - в вопросах качества общего и профессионального образования, воспитания обучающихся.
Принятие нормативных актов, противоречащих Доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования, не допускается.
В целом государственная политика в области финансирования образования обязана обеспечить на первом этапе опережающий рост расходов на систему образования в общем объеме государственных расходов и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников. На первом этапе выделяются целевые средства на развитие образования, в том числе на информатизацию всевозможных образовательных учреждений. Расширяются возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов родителей, семей и других внебюджетных источников.
На втором этапе (до 2010 г.) в соответствии с данной Доктриной следует обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста валового внутреннего продукта (ВВП). Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов (от родителей и лиц, их заменяющих) и средств предприятий (организаций, фирм и пр.). На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования произойдет дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.
В последнее десятилетие многие завоевания отечественного образования оказались утраченными, поэтому Доктрина призвана способствовать изменению направленности государственной политики в области образования, укреплению в общественном сознании представления об образовании и науке как определяющих факторах развития современного российского общества. Опережающее развитие образования на основе настоящей Доктрины призвано вывести Россию из кризиса, обеспечить будущее нации, достойную жизнь каждой семье, каждому гражданину России <4>.
--------------------------------
<4> Национальная доктрина образования в РФ, одобренная Постановлением Правительства от 04.10.2000 N 751.
Данная Доктрина еще не заняла предназначенное ей место в государственной политике в сфере образования в силу следующих причин: государственная доктрина должна была стать выражением общей теории функционирования и развития системы образования. Такой результат не был достигнут из-за того, что не были обобщены все частные теории, объясняющие систему образования; Доктрине не была придана форма федерального закона; теория образовательного права еще не получила достаточного развития <5>.
--------------------------------
<5> Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права. 2007. Апрель. N 4.
Контроль за реализацией Федеральной целевой образовательной программы осуществляется Правительством России в соответствии с законодательством об образовании. За ходом выполнения Федеральной программы в силу предписания п. 4 комментируемой ст. 1 Закона об образовании должен быть организован текущий контроль: Правительство РФ каждый год представляет и должно будет представлять доклад о ходе реализации Федеральной целевой программы развития образования палатам Федерального Собрания РФ. Этот доклад, в соответствии с предписанием комментируемой статьи, должен быть опубликован в официальном печатном органе.
Это требование закреплено:
- применительно к Указам Президента РФ и Постановлениям Правительства РФ: в п. 1 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";
- применительно к нормативным правовым актам Минобрнауки России: в п. 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763.
4. В п. 5 комментируемой ст. 1 содержится норма, которая запрещает создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (т.е. создание различных организованных ячеек политических партий и т.п.), а также органах, осуществляющих управление в сфере образования.
Данный запрет в целом соответствует Конституции России (см. ст. ст. 13 - 14, 28 - 29) и направлен на исключение влияния указанных выше структур на содержание и порядок деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также органов управления образованием в целях защиты конституционных прав обучающихся в подобных заведениях граждан.
В соответствии с положениями данной статьи, она распространяет свое действие только на те учреждения российской системы образования, за деятельность которых государство и (или) органы местного самоуправления несут прямую ответственность (т.е. когда органы государственной власти и местная администрация их создали и выступают для них гарантом уровня и качества их образования по отношению к обучающимся).
Но данный запрет не распространяется на частные образовательные учреждения (даже в том случае, если такое учреждение имеет государственную аккредитацию). Они сами вправе решать, будут ли в их деятельности участвовать различные политические партии, движения, общественные организации и иные аналогичные структуры или нет.
Необходимо в данном случае пояснить впервые введенный в п. 5 ст. 1 и далее широко используемый по тексту Закона об образовании термин "образовательное учреждение". Данное определение включает в себя не только все виды учебных заведений, но и все виды учреждений дополнительного образования (всевозможные курсы, институты и факультеты повышения квалификации и переподготовки специалистов, художественные, музыкальные, хореографические и иные школы, станции юных техников, дома детского творчества и т.п.), а также воспитательные учреждения, не ведущие собственно учебного процесса (детские дома, дома-интернаты и т.п.). В то же время данный термин подчеркивает особенность организационно-правового положения образовательного учреждения: а именно наличие у него конкретного учредителя с определенными Законом об образовании правами и обязанностями, выступающего гарантом успешной и правомерной деятельности своего учреждения перед обществом и государством.
Норма, закрепленная в п. 5 ст. 1 Закона об образовании, не исключает для преподавателей и иных педагогических работников, должностных лиц, иных работников государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием возможность входить в организационные структуры политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) индивидуально (т.е. они не лишаются права состоять в различных политических партиях, движения и т.п.), а также давать те или иные политические, религиозные оценки в рамках учебного процесса или вне этих рамок от своего имени, если это не входит в противоречие с требованиями ст. 14 Закона и Конституции РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 5 ФЗ от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" возможность обучать детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях вне рамок образовательной программы может быть предоставлена исключительно религиозным организациям. Данное требование законодательства призвано оградить государственную школу от посягательств со стороны не имеющих прав юридического лица религиозных групп, а также тех нетрадиционных религиозных организаций (так называемых "сект" и прочих подобных организаций), зарегистрированных в качестве общественных объединений или в иных организационно-правовых формах некоммерческих организаций.
Помимо этого, в силу п. 1.4 Приказа Минобразования РФ от 01.07.2003 N 2833 "О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ" религиозные организации, имеющие права юридического лица на условиях их ежегодной перерегистрации, сопровождаемой выдачей временного свидетельства о государственной регистрации, в соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" не пользуются правами, предоставленными п. 4 ст. 5 указанного Федерального закона. Это положение Приказа основано на п. 3 ст. 27 указанного Федерального закона, в силу которого религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет, пользуются правами юридического лица при условии их ежегодной перерегистрации до наступления указанного пятнадцатилетнего срока.
5. Итак, стратегия развития образования определена государством вплоть до 2025 г. в нескольких концепциях и программах:
- Национальной доктрине образования в РФ (утверждена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751);
- Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61);
- Концепции национальной образовательной политики РФ (одобрена Приказом Минобрнауки РФ от 03.08.2006 N 201).
Для того чтобы повысить управляемость системой образования, все перечисленные концепции и программы можно было бы свести в один единственный документ.
У системы законодательства об образовании могут быть три варианта развития:
- модернизация образования на основе имеющихся программ. Этот путь недостаточно эффективен. Он не дает обществу и государству достаточной энергии для реализации потенциала общества и государства;
- концентрация внимания государства и общества на разработке Кодекса об образовании. Это направление качественно реализовать сложно, так как законодательство недостаточно развито;
- состоит в том, чтобы завершить строительство системы законодательства об образовании путем принятия нового закона об образовании и на этой основе принять Кодекс об образовании. Данный путь предпочтительней, так как он позволяет повысить эффективность законодательства об образовании и за счет этого повысить эффективность самого образования.
Политика государства в области образования может получить дополнительные стимулы к развитию, если в нее включить следующие направления деятельности:
1) признание в качестве основного показателя развития образовательного учреждения конкурентоспособность на четырех "уровнях": населенного пункта, региона, России в целом, а также на мировом рынке образовательных услуг;
2) уточнение, на какой рынок будет ориентирована система образования: на внутренний или на мировой с целью получения недостающих средств для развития и более того - для получения дополнительных государственных доходов. Эта деятельность возможна при активной поддержке государства, в частности, целесообразно создать соответствующие структуры в Министерстве иностранных дел, а также в других государственных органах, помощь которых необходима;
3) изменение в существующих программах подпрограмм повышения качества образования;
4) более активное включение в образовательный процесс родителей и обучающихся с помощью упорядочения взаимоотношений образовательного учреждения с обучающимся на основе письменного договора. Для этого необходимо создать соответствующую законодательную базу: в Закон об образовании можно включить главу "Договор об образовании";
5) принятие в первоочередном порядке следующих федеральных законов в области образования (проекты которых давно подготовлены): о дошкольном образовании; о школьном образовании; о начальном профессиональном образовании; о среднем профессиональном образовании; о специальном образовании; о дополнительном образовании; о послевузовском образовании;
6) изменение положения педагога в образовательном процессе путем предоставления каждому педагогу условий для отдыха и творческого труда, например, отдельного кабинета (для этого можно отвести верхние этажи школ), персонального компьютера с выходом в Интернет, изменения социального и бытового положения педагога: каждому педагогу 1 раз в три года предоставлять путевки для отдыха и лечения; педагогам после 5 лет работы предоставлять жилье в кредит на 20 лет с условием возврата непогашенной части ссуды в случае, если, не проработав 20 лет, педагог уйдет из системы образования.
Статья 2. Принципы государственной политики в области образования
Комментарий к статье 2
В комментируемой статье законодателем установлены основополагающие принципы, которыми должно руководствоваться государство при формировании и реализации в последующем своей образовательной политики.
Этими же принципами, составляющими основу государственной концепции образования, государство должно руководствоваться и при создании, развитии и совершенствовании законодательства в области образования.
Принципы в любой отрасли российского права и законодательства помогают устранять различные пробелы и противоречия в нормах законов. Принципы образовательного законодательства, закрепленные в комментируемой статье Закона об образовании, намечают основные направления развития образования и образовательного процесса в РФ.
Рассмотрим каждый из принципов в отдельности.
|
