Первый этап включает в себя качественную оценку предложенного проекта ГЧП. На этом этапе формируется информационная база о проекте и программе его реализации. В состав информационной базы входят следующие основные элементы:
1. Описание проблем, которые должны быть решены в результате осуществления государственно-частного партнерства.
Информация об объекте партнерства с указанием его основных характеристик.
2. Цели и запланированные результаты государственно-частного партнерства, а также способы их достижения.
3. Информация об участниках государственно-частного партнерства, их основных правах и обязанностях, порядка взаимодействия.
4. Формы осуществления указанного партнерства.
На основании полученных данных разрабатывается техноэкономическое обоснование проекта. Технико-экономическое обоснование ГЧП должно убедительно демонстрировать, что предложенный проект является более привлекательным в отличие от традиционного проекта государственного сектора.
Рис. - Алгоритм оценки эффективности региональных проектов ГЧП в образовательной среде
При этом должны учитываться следующие факторы:
- конкретные результаты, которые планируется достичь при реализации проекта, должны быть известны и согласованы с заинтересованными сторонами, а также они должны быть точно определены и пригодны для измерения и мониторинга;
- технологические и другие соответствующие аспекты достаточно стабильны, т.е. контракт не нужно постоянно адаптировать к изменяющимся условиям окружения;
- частный сектор, в определенных обстоятельствах, имеет потенциально лучшую способность или навыки, чем государственный сектор, для выполнения проекта и предоставления необходимых услуг;
- ожидается высокий уровень конкуренции при подаче заявок на выполнение проекта ГЧП.
Таким образом, в состав качественных критериев входят: наличие частного инвестора, стратегическая важность проекта, наличие положительных социальных эффектов (повышение энергоэффективности в образовательных учреждениях, невозможность реализации проекта без государственной поддержки, положительное заключение экспертов).
На втором этапе формулируются выводы о ценности партнерских отношений, исходя из различных видов критериев оценки эффективности ГЧП в части энергосбережения в образовательных учреждениях (таблица 1).
Таблица 3 – Показатели оценки эффективности ГЧП в части энергосбережения в образовательных учреждениях
|
Виды эффективности
|
Показатели оценки эффективности
|
Эффективность проекта в целом
|
Общественная эффективность
|
Валовый национальный продукт, занятость и уровень доходов населения, участие в международном разделении труда, повышение энергоэффективности предприятий, учреждений и экономики в целом.
|
Коммерческая эффективность
|
Чистая дисконтированная прибыль; внутренняя норма рентабельности; срок окупаемости; потребность в дополнительном финансировании; взвешенная средняя стоимость капитала; стоимость капитальных активов
|
Эффективность участия в проекте
|
Эффективность для участников
|
Отраслевая, технологическая эффективность
|
Экологическая безопасность проекта, снижение энергопотребления.
|
Бюджетная эффективность
|
Снижение бюджетных расходов, поступления в бюджеты различных уровней в виде налогов, пошлин и т.д.
|
К показателю общественной эффективности относятся показатели характеризующие общий положительный эффект от реализации мероприятий проекта, который оказывается на экономику в целом (оценка влияния на валовый национальный продукт, уровень занятости и доходов населения, участие в международном разделении труда, повышение энергоэффективности предприятий, учреждений и экономики в целом).
Показатель бюджетной эффективности представляет собой превышение доходной части бюджета реализуемого проекта ГЧП над его расходной частью.
Доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства) является важным показателем бюджетной эффективности и определяется как отношение дисконтированной величины средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию проекта, за расчетный период к дисконтированной величине суммарных затрат из всех источников финансирования за тот же период.
Этот показатель характеризует степень финансового участия государства в реализации проекта и учитывается при оценке бюджетного эффекта. Предпочтение следует отдавать вариантам программ, имеющим наименьшую величину показателя, т.е. требующим относительно меньше бюджетных ассигнований.
Срок окупаемости или период возврата средств государственного бюджета – это период времени от начального шага, в течение которого бюджетный эффект становится неотрицательным.
Другое определение срока окупаемости средств государственного бюджета – продолжительность периода, в конце которого суммарная величина дисконтированных средств федерального бюджета полностью возмещается суммарными дисконтированными доходами бюджета (налоговыми поступлениями) вследствие реализации проекта.
Индекс доходности средств государственного бюджета определяется как отношение дисконтированной величины доходов бюджета от реализации Программы за расчетный период к дисконтированной величине расходов бюджета за тот же период.
Показатель коммерческой эффективности – определяется чистый дисконтированный доход является одним из основных показателей эффективности и характеризует интегральный эффект от реализации проекта партнерства. Определяется как сальдо суммарного денежного потока от операционной и инвестиционной деятельности организаций с учетом дисконтирования за расчетный период. Чистый дисконтированный доход характеризуется превышением суммарных денежных притоков от инвестиционной и операционной деятельности организаций над суммарными денежными оттоками за расчетный период с учетом дисконтирования. Эффективность реализации проекта оценивается в течение расчетного периода, продолжительность которого определяется началом реализации вплоть до завершения.
Показатели отраслевой, технологической эффективности энергосбережения – определяются параметры физических показателей энергоэффективности реализуемого проекта в образовательных учреждениях (ОУ). К ним можно отнести:
- Площадь ОУ, кв.м.
- Расход электроэнергии в ОУ, кВт-час/год
- Денежные затраты на электроэнергию в ОУ, руб./год
- Годовое потребление холодной воды, л/год
- Денежные затраты на холодную воду, руб./год
- Годовое потребление горячей воды, л/год
- Денежные затраты на горячую воду, руб./год
- Отапливаемая площадь, кв.м
В случае центрального отопления:
- Потребление тепловой энергии по счетчику за год, гкал/год
- Расходы на отопление, руб./год
При наличии собственного котла:
- Расход топлива за год, куб.м или кг (в зависимости от вида топлива)
- Стоимость потребленного топлива за год, руб.
Суть производимых расчетов состоит в получении удельных величин потребления каждого из указанных ресурсов относительно площади образовательного учреждения (кВт-часов на 1 м2 в год). Это дает возможность сравнивать потребление разных ОУ и дать рекомендации по снижению энергозатрат.
Для оценки эффективности в зависимости от сложности проекта используются различные методики и инструменты, от простейших расчетов, до сложнейшего анализа «выгоды - расходы» (таблица 2).
Таблица 4 – Методы оценки сравнительной эффективности проектов ГЧП в зависимости от уровня сложности
Уровень сложности
|
Название метода
|
База сравнения
|
Высший
|
Полный анализ «выгоды - расходы»
|
Традиционный проект
|
Средний
|
Public Sector
Comparator 34
|
до процедуры отбора победителя конкурса
|
Традиционный проект
|
Средний
|
после процедуры отбора победителя конкурса
|
Традиционный проект
|
Низший
|
Конкурентная процедура торгов
|
Прочий проект ГЧП
|
Определяя эффективность участников ГЧП, на базе сравнения фактических результатов с запланированными, фиксируются отклонения и устанавливаются их причины, осуществляется наблюдение за изменениями социально-экономической среды, и прогнозируются перспективы дальнейшего выполнения проектов. Одновременно такой контроль должен включать обратную связь, на основе которой будет осуществляться корректировка проектов ГЧП, что будет способствовать формированию более обоснованных управленческих решений и повышению эффективности регионального управления ГЧП, включая ценовую и тарифную политику.
Третий этап. Количественный анализ предполагает оценку целесообразности проекта ГЧП с точки зрения его различных сторон (финансы, экономика, социальная сфера). Основные аспекты количественного анализа сводятся в оценке реализации системы принципов, с учетом существующих рисков, в процессе организации данного взаимодействия. Аналитическая часть такой оценки должна содержать таблицу, отражающую финансовую структуру, с учетом источников финансирования как определено в эталонной модели ГЧП. Эталонной называется финансовая модель проекта государственно-частного партнерства, которая разрабатывается органами государственной власти и в процессе последующей подготовки проекта постоянно расширяется и уточняется. Ключевым вопросом в эталонной модели ГЧП является описание наличных потоков.
Обобщенная система основных принципов, которые определяют целесообразность, обоснованность и возможность организации ГЧП при обеспечении роста инвестиционного потенциала проектов и программ развития региона выглядит следующим образом:
1. Принцип взаимозаинтересованности – эффект от взаимодействия максимален, если каждая из сторон видит возможность достижения собственных целей только при содействии другой стороны.
2. Принцип паритета интересов – одна из сторон не ставит перед собой цель склонить другую сторону к взаимодействию против воли или в ущерб интересам.
3. Принцип стратегического регулирования социальных последствий – меры, которые реализуются в рамках ГЧП, должны быть ориентированы на обеспечение достижения стратегических целей не только экономического, но и социального развития.
Наиболее значительными рисками для государства являются:
- технические ошибки на стадии разработки проекта закупок материальных ресурсов;
- выбор нерациональной формы государственно-частного партнерства;
- недобросовестность со стороны частного партнера;
- низкое качество услуг, предоставляемых потребителям частным партнером. Совокупность рисков для частного партнера можно разделить на четыре большие группы:
1. Риски, обусловленные деятельностью государственных органов власти.
2. Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах государственно- частного партнерства.
3. Бизнес-риски проектов государственно-частного партнерства.
4. Риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций.
Основными критериями определения финансовой целесообразности (а также основными количественными критериями для определения «перспективности» для финансирования) проекта ГЧП являются:
- положительная чистая дисконтированная стоимость с точки зрения акционеров компании ГЧП;
- не отрицательные потоки наличности каждого года (основанные на реалистичных допущениях относительно вложения акционерного капитала в компании ГЧП);
- норма обеспечения обслуживания долга, которая соответствует стандартам и обычно запрашивается кредиторами, потенциально обеспечивающими кредитное финансирование проекта ГЧП;
- доказательства того, что обслуживание долга первой очереди может быть полностью оплачено даже при развитии рационального худшего сценария. Экономическая оценка направлена на анализ количественного влияния предлагаемого проекта ГЧП на экономику в целом. Экономическая оценка базируется на эталонной модели ГЧП, но к модели и значениям, что и ней используются, вносятся изменения для учета перспектив экономики в целом, а не перспектив акционеров компании ГЧП в частности. В некоторых случаях экономические цены заменяются финансовыми ценами, которые используемые в эталонной модели ГЧП. Критерием, демонстрирующим экономическую обоснованность проекта ГЧП, является положительная экономическая чистая дисконтированная стоимость, рассчитанная на использование соответствующей экономической учетной ставки.
На основе обобщения существующих теоретических аспектов и анализа взаимодействия власти и бизнеса сформирован алгоритм оценки эффективности региональных проектов ГЧП в образовании, который позволяет определить целесообразность и обоснованность проекта, а также наилучшую форму его реализации. Это определяет целесообразность применения предложенного алгоритма, который позволяет сделать экономически обоснованный выбор формы ГЧП при реализации проектов и программ развития региона, базирующийся на определении эффективности взаимодействия для каждой из заинтересованных сторон.
На основе проведенного анализа зарубежного и отечественного опыта ГЧП в сфере энергосбережения возможно выделение тиражируемых мероприятий с возможностью их адаптации к специфике социально-экономического развития российских регионов:
1. Принятие закона, позволяющего школьным округам оплачивать реализацию энергосберегающих мероприятий на основе многолетней рассрочки и повысить допустимую долю чистой задолженности округа, которая может быть использована на реализацию этих мероприятий (США).
2. Внедрение перформанс-контрактов в бюджетных организациях за счет реализации Программы Гарантированного Энергопотребления и создания организацию «Инициатива федеральных зданий (FBI)» (Канада).
3. Организация специализированной кредитной линии для поддержания программ финансирования энергоэффективности с целью стимулирования деятельности банков в области предоставления кредитов на энергосберегающие проекты (Китай).
4. Создание фонда для поддержки энергоэффективных проектов с целью стимулирования коммерческой активности в сфере энергосбережения (Тайланд).
5. Международное сотрудничество в рамках реализации государственно-частных программ в сфере энергосбережения (Германия, Индия).
6. Предоставление субсидий на реконструкцию жилых домов для выполнения требований по теплозащите, сформулированных в законодательстве об энергосбережении, установке энергоэффективных бытовых приборов и эффективных систем, использующих возобновляемые источники энергии (Япония).
Отечественный опыт:
- софинансирование региональных программ повышения энергоэффективности;
- заключение энергосервисных контрактов на срок от 6 месяцев до 5 лет за счет средств ЕБРР, коммерческих банков и бюджетных средств в виде грантов;
- создание коммерческими банками целевых кредитных линий и оказание консультационной, юридической поддержки со стороны органов государственной власти, помощь в проведении энергоаудита;
- целевое финансирование проектов энергоэффективности в России за счет средств международных кредитных организаций под полную суверенную гарантию правительства страны в размере сопоставимом с заемными ресурсами.
По нашему мнению, в Российской Федерации может стать перспективным тиражирование практики отбора энергоэффективных ГЧП-проектов, получивших широкое распространение в Великобритании в рамках создания «многофункциональных» центров развития (Partnerships UK). В этом случае потребуются корректировки с учетом специфики российских регионов и возможностей реализации в образовательных учреждениях:
– - создание аналогичных центров возможно при региональных министерствах энергетики или промышленности, т.к. финансирование их деятельности будет осуществляться за счет бюджетных средств;
– - отбор проектов ГЧП и выбор формы их реализации должны осуществляется комиссией во главе с руководителем ведомства, при котором центр будет функционировать;
– - разработка типового проекта энергоэффективного образовательного учреждения, направляемого на реализацию в регионе;
– - формирование и юридическое сопровождение региональных законодательных инициатив на основе международного и передового отечественного опыта.
Вышеизложенное позволяет определить возможную реализацию в нашей стране следующих форм государственно-частного партнерства в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности функционирования образовательных учреждений: концессии; инвестиционные контракты; частные финансовые инициативы (ЧФИ); договорные отношения в качестве равноправных партнеров; реализацию частным сектором стратегически значимых проектов с использованием средств Инвестиционного фонда РФ; регламентируемые государством энергосервисные контракты. Применение в образовательных учреждениях Российской Федерации других получивших распространение за рубежом форм ГЧП также возможно, но потребует более детальной и продолжительной адаптации.
|
