. Более того, М.М. Бринчук, например, пошел еще дальше, предложив выделить экологические права из политических, гражданских, социальных, экономических и культурных в самостоятельную категорию <2>. Особым статусом наделяет общепризнанные принципы и нормы международного права, которые касаются прав и свобод человека, и И.И. Лукашук, объясняя это тем, что они: а) обладают непосредственным действием; б) определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием. По этой причине, по его мнению, эта особая группа общепризнанных принципов и норм международного права обладает по крайней мере не меньшей силой, чем нормы Конституции РФ <3>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
<1> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 2004. С. 89 - 91, 102 - 108; Бринчук М.М. Экологическое право. С. 47 - 55, 63, 116 - 124.
<2> См.: Бринчук М.М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 5 - 15.
<3> См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 39.
Впервые договорное закрепление одного из видов экологических прав - права на доступ к экологической информации - получило в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.
В 1994 г. Подкомиссией ООН по правам человека и окружающей среде был разработан проект Декларации принципов "Права человека и окружающая среда", в котором назывались уже четыре вида экологических прав человека: на доступ к экологической информации, на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологическому правосудию и на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. На основе этого проекта сегодня предлагается принять Международный пакт по экологическим правам человека по аналогии с уже имеющимися двумя международными пактами 1966 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989; Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экологические права в системе международно признанных прав человека // Государство и право. 2010. N 3. С. 23 - 32.
В настоящее время указанные права наиболее полно кодифицированы в Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой 25 июня 1998 г. в Орхусе (Дания) (вступила в силу в 2001 г., РФ не участвует).
Самодостаточность <1> экологических прав человека и, как следствие, включение в предмет международного экологического права отношений по поводу обеспечения их соблюдения подтверждены сегодня как доктриной, так и практикой международного права. При этом особо подчеркивается автономный, фундаментальный характер таких прав. Добавим к этому, что в настоящее время экологические права получают все более адекватную защиту в рамках европейской, американской и африканской региональных систем защиты прав человека <2>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 119.
<2> См.: Абашидзе А.Х., Васильев Ю.Г., Солнцев А.М. Международное экологическое право: Документы и комментарии. Вып. III: Экологические права человека. М., 2010; Международное право: Практикум / Под ред. А.Н. Вылегжанина, А.Я. Капустина, М.Н. Копылова. М., 2011. С. 337 - 352.
Наличие у международного экологического права специфического круга общественных отношений, т.е. самостоятельного предмета регулирования, является одним из шести обязательных условий, которым должна отвечать любая совокупность международно-правовых принципов и норм, претендующая на роль самостоятельной отрасли международного права.
Другими пятью признаками самостоятельной отрасли международного права являются:
- специфические нормы, регулирующие эти отношения;
- достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;
- достаточно обширный объем нормативного правового материала;
- заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;
- специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права. М., 1983. С. 21.
Рассматривая с этих позиций международное экологическое право, можно констатировать, что оно соответствует всем перечисленным признакам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Международное экологическое право как отрасль современного международного права // Государство и право. 2007. N 1. С. 54 - 63.
Не вдаваясь подробно в характеристику первого и последнего из названных признаков (им посвящены § 2 и 3 настоящей главы), отметим, что специфика природы и сущности принципов, норм и институтов международного экологического права состоит в том, что они применяются в процессе регулирования различных межгосударственных отношений экологического характера, их действие распространяется на все правоотношения такого рода.
Значимость международных экологических отношений для отдельных государств и для всего международного сообщества аксиоматична и не требует особых доказательств. Расширение экологических связей между всеми государствами, возрастающая экологическая взаимозависимость между ними, курс на перестройку международных экологических отношений на основе равноправия и взаимной выгоды - все это важнейшие факторы современного общественного развития, предпосылки развития дружественного сотрудничества между различными странами, упрочения мира, создания системы международной экологической безопасности. Именно глобальностью земной экологии определяется и особая острота проблемы сохранения и защиты окружающей среды.
По отношению к человеку природа выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, экономическую, эстетическую, рекреационную, научную, культурную. Среди них первостепенное значение имеют экологическая и экономическая функции природы, обеспечивающие благоприятные условия для жизнедеятельности и поступательного развития человека. Не случайно поэтому основное внимание мирового сообщества вот уже на протяжении последних четырех десятилетий сосредоточено на поиске путей "примирения" экологических и экономических интересов государств.
Принятые за это время многочисленные международные договоры, резолюции и декларации по вопросам международной экологической безопасности, защиты окружающей среды и рационального природопользования недвусмысленно свидетельствуют о том большом значении, которое мировое сообщество придает сегодня международным экологическим правоотношениям.
Обширен объем нормативного правового материала в сфере регулирования международных экологических отношений. В настоящее время действует более 1500 многосторонних и свыше 3000 двусторонних международных договоров и соглашений.
Сегодня по существу по всем наиболее крупным и наиболее важным природным объектам заключены соответствующие международные многосторонние соглашения, регламентирующие как взаимные права и обязанности участников в связи с их использованием, так и вопросы их охраны и предотвращения загрязнения из практически всех известных источников.
Наконец, многочисленные двусторонние договоры касаются в основном предотвращения трансграничного переноса загрязнения и решения пограничных природоохранных проблем. Отличительной чертой таких соглашений, заключенных в последнее десятилетие, является включение в них положений, направленных на обеспечение экологической безопасности и устойчивого развития участвующих сторон.
Заинтересованность как отдельных государств, так и в целом международного сообщества в существовании самостоятельной отрасли - международного экологического права - очевидна. Она выражена в уже отмеченном огромном нормативном правовом материале международного характера.
Об этом же свидетельствуют многочисленные практически ежегодно созываемые международные конференции по вопросам охраны, защиты и использования окружающей среды, среди которых особое место занимают Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г., Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г. и Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге 2002 г. К этому списку можно добавить созываемые ежегодно, начиная с 2009 г., конференции ООН по изменению климата.
Являясь частью международного права, международное экологическое право имеет тот же субъектный состав, что и международное право в целом. То, что в международном экологическом праве иногда говорится о правах и интересах лиц, народов, поколений и т.п., далеко не равнозначно их правосубъектности. "Традиционные" субъекты международного права защищают указанные интересы.
Субъектами международного экологического права являются: 1) государства; 2) нации и народы, ведущие борьбу за свою государственную независимость; 3) международные межправительственные организации.
Основными субъектами международного экологического права являются государства. Нации и народы выступают субъектами международного экологического права в период становления их государственности. Международные межправительственные организации - производные субъекты международного права. Их международная экологическая правосубъектность определяется международными соглашениями государств об учреждении и функционировании каждой из этих организаций. Правосубъектность международной межправительственной организации ограничена, поскольку она может осуществляться лишь по конкретным вопросам, указанным в соглашении государств об учреждении этой организации.
Правильное определение круга субъектов международного экологического права имеет важное значение потому, что иногда можно встретить утверждение о том, что международное экологическое право регулирует взаимоотношения человечества с окружающей его природной средой. Последнее наглядно иллюстрируют, например, следующие слова Генерального секретаря ООН, которые предваряют текст проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 1995 г.): "Устав ООН регулирует отношения между государствами. Всеобщая декларация прав человека имеет применение к отношениям между государством и индивидом. Настало время создать документ, регулирующий отношения между человечеством и природой".
Как мы видим, речь здесь идет не об отношениях государств по поводу охраны и использования природных ресурсов, а о создании некоего неюридического социоприродного "правоотношения".
При всем понимании причин, порождающих данные высказывания, нельзя переходить грань теоретически допустимого. Природа как таковая в принципе не в состоянии выступать субъектом правоотношений.
Государства, обладая таким особым качеством, как суверенитет, имеют универсальную международную правосубъектность в сфере охраны окружающей среды.
Что касается правосубъектности наций и народов, ведущих борьбу за свою государственность, то она применительно к международным экологическим отношениям не обладает какими-либо особенностями. Их законные представители на равных условиях с государствами приглашаются на международные конференции по проблемам окружающей среды, подписывают принимаемые на таких конференциях итоговые документы и несут ответственность за их выполнение.
Специфика международной правосубъектности международных межправительственных организаций в сфере охраны окружающей среды не столь очевидна, как, например, это имеет место в международном космическом праве, где действующие международные "космические" договоры для признания международных межправительственных организаций субъектами международного космического права требуют, чтобы они сделали заявление о принятии ими на себя прав и обязанностей, изложенных в соответствующих соглашениях, и чтобы большинство государств - членов этих организаций являлось участниками данного соглашения и Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г.
Подобного рода требования к международным организациям для признания их международной правосубъектности в международном экологическом праве отсутствуют, что не в последнюю очередь связано с отсутствием на универсальном уровне специализированных международных межправительственных экологических организаций.
По оценкам специалистов, в настоящее время в мире существует около 60 международных учреждений и агентств, занимающихся экологическими проблемами, но действуют они разрозненно и несогласованно. В той или иной степени в международное природоохранное сотрудничество сегодня на глобальном уровне вовлечено большинство специализированных учреждений ООН: Международная морская организация (ИМО), Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Группа Всемирного банка, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная торговая организация (ВТО) и т.д. В структуре ООН можно отметить такие вспомогательные организационные единицы, как Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Комиссия по устойчивому развитию (КУР), пять региональных социально-экономических комиссий и т.д. Можно отметить возрастающую роль секретариатов различных международных экологических соглашений в деле международного экологического управления.
Сложившаяся ситуация, с одной стороны, объясняется тем, что экологическая проблематика по своей сути интегрирована практически во все сферы человеческой деятельности (транспорт, сельское хозяйство, строительство и т.д.) и поэтому большинство международных организаций, следуя объективной реальности международных отношений, включают экологическую проблематику в свою сферу деятельности. С другой стороны, отсутствие единого международного механизма управления в экологической сфере порождает множество проблем, дублирование некоторых функций управления.
Напомним, что впервые вопрос о создании единой институциональной основы международного природоохранного сотрудничества был поставлен еще в конце 60-х - начале 70-х годов XX в. Обсуждение вопросов, связанных со статусом и функциями предполагаемого международного органа (или организации), началось сразу после принятия Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г., в которой содержалось решение о созыве в 1972 г. Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды. Высказывались различные точки зрения относительно характера и правового положения такого органа или организации. При этом никто тогда не выступил за создание еще одного специализированного учреждения ООН, который бы занимался исключительно сферой природоохранения и природопользования. У одних это было связано с общим негативным отношением к деятельности специализированных учреждений ООН в целом, и они выражали большие сомнения относительно способности международной организации такого рода эффективно решать экологические проблемы на глобальном уровне. Другие считали, что уже имеющиеся специализированные учреждения ООН, такие как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО, МОТ и другие, в рамках своей уставной компетенции достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды и что создание новой международной организации со статусом специализированного учреждения поставит ее в один ряд с уже существующими и не сможет обеспечить ей ведущую роль в налаживании необходимого уровня и степени координации усилий государств в экологической области. Третьи вообще полагали, что отсутствуют какие-либо объективные предпосылки для создания универсальной международной организации, так как суждения об экологической опасности носят преувеличенный характер, а с имеющимися трудностями вполне можно справиться с помощью региональных организационных структур.
Большой поддержкой среди ученых и правительств пользовалась идея учреждения новой комиссии по проблемам окружающей среды в рамках Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС). При этом основной акцент делался на широкие полномочия, которыми по Уставу ООН обладает ЭКОСОС и которые в том числе охватывают сферу экологии. Противники такого решения вопроса указывали на то, что в рамках ЭКОСОС уже функционируют семь комиссий и что создание еще одной принизит значение взаимодействия государств в экологической сфере. По их мнению, ЭКОСОС вообще не в состоянии осуществлять деятельность по формированию политики в той или иной области и рассматривается, в частности, развивающимися странами как орган, защищающий интересы промышленно развитых государств. Кроме того, формирование штата сотрудников ЭКОСОС через Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, как они считали, нанесет вред идее создания независимого персонала для содействия решению экологических проблем.
В качестве возможной альтернативы выдвигалось предложение о создании специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН или специального подразделения в рамках Секретариата ООН.
Наконец, вносились проекты создания специальной международной организации с ограниченным числом членов вне системы ООН, которая обладала бы контрольными и принудительными функциями.
В итоге предпочтение было отдано все-таки ООН как организации, наделенной ее государствами-членами практически универсальной международной правосубъектностью. В ее составе на основании ст. 22 Устава была учреждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Международное экологическое право на пороге реформ // Московский журнал международного права. 2010. N 1 (77). С. 110 - 130.
Оперативность, с которой ООН отреагировала на рекомендацию Стокгольмской конференции (ЮНЕП была учреждена 15 декабря 1972 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII)), свидетельствует об острой заинтересованности практически всех членов ООН в выработке эффективного институционального механизма в данной области. Однако такое половинчатое решение свидетельствовало о неготовности государств пойти дальше и создать не просто действенный международный, а наднациональный механизм в данной сфере. Между тем в области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается все более остро.
Не могла спасти ситуацию и изобретенная специально для ЮНЕП так называемая каталитическая роль, которая представлялась ее разработчиками как новая разновидность функции управления, возникшей в результате приспособления организационной структуры системы ООН к глобальной проблематике. О том, что никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация, свидетельствует следующее определение данной функции: "в условиях, когда в деятельности по той или иной глобальной проблеме потенциально может и должно участвовать большое число различных учреждений ООН, центральная координирующая инстанция системы должна стремиться не столько брать на себя выполнение общей рабочей программы, сколько выступать в роли инициатора проектов, оперативное выполнение которых следует передавать соответствующим по своему профилю подразделениям общей системы ООН" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Актуальные проблемы деятельности международных организаций: теория и практика / Под ред. Г.И. Морозова. М., 1982. С. 294.
В этой связи не вызывает удивления тот факт, что буквально сразу же после учреждения ЮНЕП стали выдвигаться предложения по усовершенствованию и улучшению деятельности мирового сообщества в области охраны окружающей среды, включающие в себя как проекты, направленные на перераспределение полномочий и функций между уже существующими международными организациями и учреждениями, так и идеи создания новых органов и организаций.
Среди первой группы предложений, относящихся к усилению роли ЮНЕП, особого внимания заслуживают выдвинутая Международной комиссией ООН по окружающей среде и развитию во главе с Г.Х. Брундтланд (Комиссия Брундтланд) идея расширения ее полномочий и финансовой поддержки (1987 г.), проект Великобритании о преобразовании ЮНЕП в специализированное учреждение ООН (1983 г.) и инициатива СССР о превращении ЮНЕП в Совет экологической безопасности (1989 г.). К этой же группе можно отнести предложение Великобритании о передаче экологических проблем в область компетенции специального органа системы главных органов ООН путем расширения полномочий Совета Безопасности ООН в соответствии со ст. 34 Устава ООН и путем создания специального сессионного комитета Генеральной Ассамблеи ООН (1983 г.), а также проект преобразования Совета по опеке ООН в Совет экологической безопасности.
Вторая группа включает в себя предложение Комиссии Брундтланд учредить Комиссию ООН по экологоустойчивому развитию, возглавляемую Генеральным секретарем ООН, проект СССР по созданию Центра чрезвычайной экологической помощи и идею, выдвинутую участниками Гаагской конференции 1989 г., об учреждении нового главного органа ООН по экологии.
В любом случае позиции ЮНЕП как центрального органа системы ООН по организации и стимулированию международного природоохранного сотрудничества нуждаются в усилении. ЮНЕП должна быть преобразована в полновесную международную организацию, действующую и основанную на базе международного договора, имеющую полноценный секретариат, финансирование и систему сессионных и постоянно действующих органов, поставленных между собой в строгую иерархическую зависимость. Она должна быть наделена правом принимать обязательные для государств решения прямого действия по аналогии с практикой Совета Безопасности ООН, когда по вопросам поддержания международного мира и безопасности он действует в соответствии с гл. VI и VII Устава ООН.
Внесение такого рода изменений в функциональные возможности ЮНЕП неизбежно отразится на ее правовом статусе и возможностях реально воздействовать на процесс сохранения и защиты окружающей среды, что в современных условиях является крайне важным, если учесть, что мировые экологические проблемы превосходят существующие возможности как самой Программы, так и хорошо зарекомендовавших себя специализированных учреждений ООН.
В этой ситуации вполне реалистичным выглядит предложение, выдвинутое 23 сентября 2009 г. на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президентом Франции, учредить Международную экологическую организацию в 2012 г. на саммите по устойчивому развитию "Рио+20" (региональное объединение латиноамериканских стран плюс "большая двадцатка") - форуме, который предложила провести Бразилия.
На региональном уровне, напротив, существуют многочисленные международные межправительственные организации, в учредительных документах которых имеются разделы, посвященные охране окружающей среды. Это, например, Европейский союз <1>, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Содружество Независимых Государств (СНГ), Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА) и др. Распространение компетенции региональных организаций на сферу экологии, а также создание специальных региональных институциональных структур обусловлено прежде всего остротой экологических проблем, испытываемых государствами в том или ином районе земного шара.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Право окружающей среды ЕС: Правовые основы экономического и социального регулирования ЕС: Учебное пособие / Под ред. А.О. Иншаковой. Волгоград, 2010. С. 448 - 476.
§ 2. Принципы международного экологического права
В силу своей универсальности и императивности основу регулирования международных экологических отношений составляют общепризнанные принципы современного международного права. Все отраслевые (специальные) принципы международного экологического права должны им соответствовать. Они служат мерилом правомерности всех норм международного права, в том числе и норм международного экологического права.
Сегодня к числу таких общепризнанных принципов принято относить: суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету; воздержание от применения силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное разрешение международных споров; невмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства; уважение прав человека и основных свобод; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств по международному праву.
Соблюдение фундаментальных общепризнанных принципов международного права имеет основополагающее значение для эффективного международно-правового регулирования защиты окружающей среды. Роль и значение этих принципов еще более возрастают в связи с проблемой переноса загрязнения за пределы территории одного государства на большие расстояния.
На примере принципа международного сотрудничества проиллюстрируем, как общепризнанные принципы общего международного права трансформируются применительно к специфике международных экологических отношений.
Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты. В частности, он закреплен в Конвенции об охране природы в южной части Тихого океана 1976 г., Боннской конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г., Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г.
В Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. данный принцип раскрывается следующим образом (Принцип 24): "Международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств".
При самом добросовестном прочтении и толковании данного Принципа невозможно вывести из него именно обязанность сотрудничать, а не просто декларативное пожелание. Это с очевидностью следует из таких элементов Принципа, как: "следует решать в духе сотрудничества...", "крайне важно для...", "это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств".
Принцип 7 принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Декларации по окружающей среде и развитию гласит: "Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты и целостности экосистемы Земли. С учетом того что различные государства в неодинаковой степени способствовали ухудшению состояния окружающей среды планеты, они несут общие, но дифференцированные по своей степени обязанности. Развитые страны признают ответственность, которая лежит на них в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития, с учетом того бремени, которое налагают их общества на окружающую среду планеты, и тех технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают".
Необходимость международного природоохранного сотрудничества диктуется сегодня целым рядом объективных факторов, которые принято условно подразделять на два вида: естественно-экологические и социально-экономические.
К числу естественно-экологических факторов относятся:
- единство биосферы Земли <1>. В биосфере все взаимосвязано. Истинность данного утверждения сейчас уже не нуждается в доказательстве, оно принято за аксиому мировой наукой. Любое, пусть даже самое незначительное на первый взгляд, изменение в состоянии одного природного ресурса неизбежно оказывает прямое или косвенное воздействие во времени и в пространстве на положение других. Высокая степень экологической взаимозависимости государств как внутри отдельных регионов, так и между ними, взаимозависимости ресурсов природной среды приводит к быстрому перерастанию многих национальных экологических проблем в международные. Природа как существующий независимо от человека феномен, и государственные, и вообще административные границы как результат исторического развития общества - несовместимые, лежащие в различных плоскостях понятия. Природа не знает и не признает государственных и административных границ;
--------------------------------
<1> См.: Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 19.
- наличие универсальных природных объектов и ресурсов, эффективная охрана и защита которых, равно как и рациональное использование, невозможны в рамках и усилиями одного, отдельно взятого, государства (Мировой океан с его биологическими и минеральными ресурсами, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство, Антарктика с ее флорой и фауной). Такое положение вещей не только прямо подтверждается многочисленными договорами и соглашениями, заключенными государствами по поводу указанных природных объектов, но и может быть косвенно выведено из соответствующих положений национального экологического законодательства. Так, например, среди источников, в соответствии с которыми обеспечивается охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений, ст. 54 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. 2009 г.) <1> в первую очередь указывает на международные договоры РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права (иными словами, на правовую базу международного сотрудничества), а уже потом на "законодательство Российской Федерации";
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. С. 133.
- существование так называемых разделяемых природных ресурсов и объектов, в отношении управления охраной и использования которых превалирует жесткая взаимозависимость ограниченного круга сопричастных к ним государств (трансграничные водотоки, явно выраженные целостные экосистемы, расположенные на территории двух или нескольких государств, популяции животных и особо ценных растений, район обитания которых пересекают государственные границы, иные природные комплексы, отдельные части которых находятся на территории различных государств). В отношении таких разделяемых природных объектов должны вырабатываться и применяться единые природоохранные правила. Эти правила должны быть восприняты всеми государствами, территории которых входят в одну экосистему. Иначе комплексное освоение экосистем не может быть достигнуто, а природе будет нанесен значительный, а иногда и непоправимый урон.
В последние годы в доктрине международного экологического права разделяемые природные ресурсы стали рассматриваться с точки зрения концепции экологического районирования <1>, которая является важным дополнительным резервом к универсальным, региональным, субрегиональным, национальным и двусторонним средствам и методам в борьбе с экологическими трудностями. Формирование, принятие и применение основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой в различных государствах, относящихся к соответствующему экологическому району, должны базироваться на унифицированных (модельных) началах. Правовые средства районного экологического планирования, экологического мониторинга и экологической экспертизы должны быть общими для всех государств соответствующего экологического района, а законодательные акты, принимаемые в государствах, относящихся к одному экологическому району, должны быть максимально унифицированы.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве: Учебное пособие. М., 2003; Мохаммад С.А. Международно-правовые основы экологического районирования. М., 2006.
На таких же в принципе позициях находится и российское экологическое законодательство, которое в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. 2009 г.) <1> в п. 7 ст. 11 и п. 9 ст. 16 установило, что расположение государственных природных заповедников и национальных парков "на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения" их "территориальной целостности или изменения статуса";
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1034.
- ограниченность пространства и ресурсов биосферы;
- объявление или перспектива объявления отдельных уникальных природных объектов частью всемирного наследия. Соответственно, вопрос переносится в плоскость международного сотрудничества по их защите. "Внутренние" меры защиты в этом отношении, в случае их принятия, должны быть строго скоординированы с международными. Дублирование или позитивное превосходство одних мер по сравнению с другими здесь возможно и даже полезно. Важно не допускать расхождения в негативную сторону.
К числу социально-экономических факторов относятся:
- заинтересованность народов в справедливом обмене экономическими средствами жизни, базирующимися на использовании природных богатств <1>;
--------------------------------
<1> См.: Чичварин В.А. Указ. соч. С. 25; Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 9.
- превращение современного мирового хозяйства в единый, целостный организм, глобальный по своим масштабам. Основным направлением развития мирового хозяйства в настоящее время является движение человечества к созданию единого рынка товаров, услуг, инвестиций (капиталов), или, другими словами, к единому экономическому пространству. Это привело к тому, что усилилось "давление" на ресурсный потенциал планеты и обострились проблемы ресурсопользования вследствие превращения последних в главную ценность, позволяющую государствам обеспечивать функционирование своих национальных экономик <1>;
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Экологическая безопасность и глобализация: возможности международного экологического права // Юрист-международник - International Lawyer. 2003. N 1. С. 25.
- дороговизна экологических программ и проектов. Расходы в большинстве стран мира на охрану окружающей среды сегодня уже находятся на пределе экономически оправданного уровня (в США - 1,5% ВВП, во Франции - 0,4%, в Италии - 0,6%, Швеции, Дании и Бельгии - 1%, в ФРГ - 2,5%, Японии - 1,8%);
- отсутствие во многих государствах должных материальных возможностей рационального использования окружающей человека природной среды, а также "наилучших практически применимых средств" для защиты окружающей среды;
- свободное, беспрепятственное перемещение через государственные границы загрязняющих веществ. Хрестоматийным примером может служить печально известный препарат ДДТ, который был обнаружен в Антарктике в печени пингвинов. Опасность, возникшая в одном конце земного шара, нарушая всемирную систему экологических связей и отношений, будет угрожать всему человечеству.
Казалось бы, интересы обеспечения международной и национальной экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального природопользования требуют от всех стран участия во всех возможных формах сотрудничества. Однако политические и экономические реалии заставляют делать выбор в пользу одной формы сотрудничества, воздерживаясь от другой, а иногда и вовсе отказываться от какого-либо сотрудничества.
Это особенно наглядно демонстрируют примеры большинства развивающихся государств, которые, определяя формы своего участия в международном сотрудничестве по вопросам охраны окружающей среды, экологической безопасности и рационального природопользования, нередко стоят перед выбором, что предпочесть: универсальную, региональную или двустороннюю форму сотрудничества? Или в каком сочетании их использовать?
Как правило, без сотрудничества в данной сфере не обойтись, исходя из необходимости защиты своих же интересов <1>. Национальными средствами здесь можно ограничиться только в исключительных случаях. Какими бы совершенными ни были национальные нормативные правовые акты и практические меры по охране окружающей среды, они, в силу единства земной биосферы, в состоянии соответствовать задаче обеспечения экологической безопасности, только если подобные же нормативные акты и меры принимаются синхронно всеми государствами мира или, в исключительных случаях, хотя бы соседними. Отсюда возрастает значение, возникает даже императивность международного сотрудничества.
--------------------------------
<1> См.: Писарев В.Д. Экологическая безопасность как компонент национальной безопасности США // США: экономика, политика, культура. 1997. N 6. С. 5 - 16.
Глобальное (универсальное) международное сотрудничество в рассматриваемой здесь области не должно противопоставляться региональному, двустороннему и любому иному, а также соответствующим внутригосударственным мерам. Все это - системные отношения в рамках одной общей задачи - обеспечения экологической безопасности человечества в целом. Поэтому и усиливается акцент в пользу принятия всеми государствами мира указанной выше обязанности. Рекомендательных норм в данной области при всей их полезности явно недостаточно.
В зависимости от конкретных проблем природоохранное сотрудничество может быть отнесено к сфере политического, экономического, научно-технического или правового сотрудничества государств. При этом если сотрудничество по политическим вопросам направлено прежде всего на создание благоприятных международных условий, способствующих решению задачи охраны окружающей среды, то, например, сотрудничество в правовой области ведет к разработке и принятию международно-правовых принципов и норм, определяющих правовую природу и статус окружающей среды в целом или отдельных ее компонентов, цели осуществления природоохранной деятельности и международного сотрудничества в этой области, укрепляющих международный правопорядок, а также прогрессивно развивающих и кодифицирующих международное экологическое право.
Характер и динамика развития современных эколого-кризисных отношений настоятельно диктуют необходимость совместных усилий всех государств для решения экологических проблем, требующих как межрегионального, так и глобального охвата. Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества. Идея сотрудничества государств пронизывает Устав ООН от начала до конца. Статья 1 Устава ООН, перечисляя цели организации, главной из которых является поддержание международного мира и безопасности, устанавливает, что ООН должна быть "центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей".
Развивая эти положения Устава, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. определяет содержание принципа сотрудничества следующим образом:
- государства обязаны сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности, содействия международной экономической стабильности и прогрессу, установления всеобщего уважения и обеспечения прав и основных свобод человека;
- сотрудничество между государствами должно осуществляться независимо от различий их политических, экономических и социальных систем;
- государства должны сотрудничать в деле содействия экономическому росту во всем мире, особенно в развивающихся странах.
Иными словами, Устав ООН провозглашает обязанностью не всякое сотрудничество, а лишь то, которое соответствует в первую очередь задачам поддержания мира и международной безопасности. Что же касается конкретных видов сотрудничества, то оно должно осуществляться в соответствии с принципами суверенного равенства государств и невмешательства в дела, по существу входящие в их внутреннюю компетенцию <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Верещетин В.С. Международное сотрудничество в космосе. Правовые вопросы / Отв. ред. А.П. Мовчан. М., 1977.
Такой подход к оценке принципа международного сотрудничества в настоящее время нуждается в определенной корректировке, по крайней мере применительно к сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Сегодня, когда признается настоятельная необходимость срочного изыскания эффективного международного механизма выхода человечества из сложившейся в данной области катастрофической ситуации, все более отчетливой становится неспособность многочисленных концепций и программ, государственных законов и подзаконных актов, действующих норм международного права остановить приближающуюся глобальную экологическую катастрофу. Необходим нетрадиционный подход, который должен оцениваться по единственному критерию - императиву спасения человечества.
Грозные реалии современной эколого-кризисной обстановки в мире настоятельно диктуют необходимость подходить к принципу сотрудничества в сфере международных экологических отношений через призму концепции международной экологической безопасности.
С учетом сказанного юридическое содержание принципа сотрудничества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования сегодня может быть раскрыто через юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.
Международное природоохранное сотрудничество должно осуществляться на равноправной и взаимовыгодной основе. Это, в частности, означает активизацию торгового обмена экологически безвредной техникой и технологией, продажу патентов и лицензий, связанных с охраной окружающей среды, учет опыта промышленно развитых стран, оказание помощи развивающимся государствам в выборе путей и форм экономического развития, не вызывающих ухудшения качества окружающей среды.
Для решения проблем окружающей среды и развития государства постановили создать новую форму партнерских отношений. Эта форма отношений обязывает все государства осуществлять постоянный и конструктивный диалог, определяемый необходимостью создания более эффективной и справедливой мировой экономики, учитывая все большую взаимозависимость сообщества наций и тот факт, что устойчивое развитие должно стать приоритетным вопросом в повестке дня международного сообщества. Для успеха этих новых партнерских отношений важно преодолеть дух конфронтации и стремиться к созданию атмосферы подлинного сотрудничества и солидарности. Также важно укреплять национальную и международную политику и многостороннее сотрудничество в целях приспособления к новым реалиям.
Отраслевые (специальные) принципы международного экологического права как таковые носят общий характер и не могут отличаться от государства к государству (или группы государств), от региона к региону.
Большую роль в формировании международного экологического права в целом и его принципов в частности играют международные конференции по проблемам окружающей среды. Первым таким международным форумом явилась Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, состоявшаяся в Стокгольме в 1972 г. Второй форум - Конференция ООН по окружающей среде и развитию - состоялся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Обе конференции завершились принятием так называемых деклараций принципов: на Стокгольмской конференции - Декларации по проблемам окружающей человека среды, а на Конференции в Рио - Декларации по окружающей среде и развитию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Теория и практика организации и проведения конференций ООН по окружающей среде // Экологическое право. 2008. N 2. С. 37 - 41.
Обе Декларации принято относить к категории источников "мягкого" права, которые требуют особых способов для имплементации. Анализ содержащихся в них принципов показывает, что они разнородны по своему характеру. Некоторые из них не являются нормами права не только потому, что не вошли в международно-правовую практику государств, но и в силу того, что по своему содержанию и вложенному в них смыслу не являются правовыми нормами. Это полностью соответствует положению правовой доктрины о том, что под принципами международного экологического права могут пониматься как нормы права (принципы-нормы), так и неправовые категории (принципы-идеи) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Курс международного права: В 7 т. М., 1989. Т. 2. С. 5 - 6.
Например, в Стокгольмской декларации 1972 г. к принципам-идеям относятся положения, закрепленные в Принципах 2 - 5. Они содержат в себе призывы к сохранению возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов Земли, а также к предотвращению загрязнения окружающей среды.
Наряду с принципами-идеями Стокгольмская декларация содержит и принципы-нормы, которые впоследствии превратились в правовые нормы международного экологического права (Принципы 7, 21 - 24). Так, положения Принципа 7 Декларации, в котором говорится, что "государства принимают все возможные меры для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб судоходству или создать препятствия для других законных видов использования морей", нашли свое договорное закрепление в Конвенции по предотвращению загрязнения моря с судов (Конвенция МАРПОЛ 73/78), в Лондонской конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и в других международно-правовых документах в этой области. На нем основаны положения принятой в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву, которая содержит общие принципы, касающиеся всех видов загрязнения моря.
Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г. (Декларация Рио) пополнила перечень принципов защиты окружающей среды Стокгольмской декларации (26), доведя их число до 27, главным образом за счет принципов-идей.
Так, Принцип 1 провозглашает: "Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой". Такой же характер имеет Принцип 25, устанавливающий, что "мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы".
Большая часть принципов Декларации Рио посвящена проблеме обеспечения устойчивого развития и охраны окружающей среды и имеет социально-экономический характер (Принципы 3 - 9).
Наряду с этим в Декларации Рио содержится ряд принципов-норм, которые находят свое применение в качестве конкретных мер и обязательств в форме определенных международных договоров. Это принципы, в которых предусматриваются:
- сотрудничество в противодействии перемещению или передаче в другие государства вредных для экологии и человека видов деятельности и веществ (Принцип 14);
- принятие мер предосторожности, что означает, что в случае угрозы серьезного или необратимого ущерба отсутствие полной научной уверенности не должно использоваться в качестве предлога для отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды (Принцип 15);
- оценка экологических последствий в качестве национального инструмента в отношении предлагаемых видов деятельности, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду (Принцип 17);
- направление уведомлений и соответствующей информации заинтересованным государствам или проведение консультаций с ними относительно мероприятий, которые могут иметь потенциально неблагоприятные трансграничные последствия (Принцип 19);
- незамедлительное уведомление других государств о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые способны привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах (Принцип 18);
- помощь государствам, пострадавшим от последствий указанных в предыдущем пункте бедствий или ситуаций (Принцип 18).
Так, Принцип 14 нашел свое отражение в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. Принцип 15 нашел свое воплощение (в форме ссылки либо полного воспроизведения) во многих договорах: Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. (ст. 3(3)), Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (преамбула), Бамакской конвенции о запрете импорта в Африку опасных отходов и о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов в пределах Африки 1991 г.
Принцип 17 также закреплен в ряде международных договоров и соглашений. Так, в частности, проведение оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС) предусмотрено в таких международных договорах, как Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. и в Протоколе по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.
Наконец, Принцип 18 (незамедлительное уведомление других государств о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые способны привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах) лежит в основе всей Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Молодцова Е.С. Указ. соч.
Из всех изложенных в Декларации Рио принципов-норм системообразующее значение для международного экологического права как отрасли имеют Принципы 2, 13, 26 и 27. Причем Принцип 2, воспроизводящий содержание Принципа 21 Стокгольмской декларации 1972 г., исследователи выделяют особо.
В соответствии с Принципом 2 Декларации Рио "государства обладают суверенным правом на разработку своих собственных ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды и развития, а также несут обязанность обеспечивать, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции".
В настоящее время отраслевые принципы международного экологического права наиболее полно неофициально кодифицированы в проекте международного договора, получившего название "Проект Международного пакта по окружающей среде и развитию" <1>, который был разработан в 1995 г. специалистами МСОП (существует в 4-й редакции от 22 сентября 2010 г.). Этот документ впервые провел четкий водораздел между принципами-идеями и принципами-нормами, выделив среди последних девять следующих принципов:
--------------------------------
<1> См.: Бекяшев К.А. Международное экологическое право // Международное публичное право: Учебник / Отв. ред. К.А. Бекяшев. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 763 - 771; Соколова Н.А. Развитие системы принципов международного экологического права // Труды МГЮА: Сб. статей. М., 2001. N 6. С. 50 - 64; Она же. Теоретические проблемы международного права окружающей среды. Иркутск, 2002.
- обеспечение соблюдения конституционных экологических прав человека;
- недопустимость нанесения трансграничного ущерба окружающей среде;
- экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов;
- предосторожность, или предосторожный подход;
- недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды;
- защита экологических систем Мирового океана;
- запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;
- обеспечение экологической безопасности;
- международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде.
Особенностями происходящего процесса становления международного экологического права следует объяснять тот факт, что отраслевые принципы в данной области нельзя считать чем-то застывшим, окончательно сформировавшимся. Мы являемся свидетелями именно процесса. По этой причине вполне вероятно появление в ближайшем будущем и других правовых принципов деятельности.
|
