Как отмечается в Экологической доктрине РФ 2002 г., к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся в том числе и "возможные изменения климата". При этом отмечается, что необходимо развивать научные знания об экологических основах устойчивого развития, выявлять новые экологические риски, порождаемые развитием общества, а также природными процессами и явлениями. Для этого необходимо в том числе исследование возможного глобального и регионального изменения климата и его последствий для природной среды.
В целом Совет Безопасности ООН выразил обеспокоенность по поводу возможных пагубных последствий изменения климата, отметив, что они могут в долгосрочной перспективе усугубить некоторые существующие угрозы международному миру и безопасности, а также по поводу возможного возникновения последствий для безопасности, вызванных утратой территории некоторыми государствами в результате повышения уровня моря, особенно малыми низинными островными государствами. Совет Безопасности отметил, что при рассмотрении им вопросов, касающихся поддержания международного мира и безопасности, большое значение имеет анализ информации о возможных последствиях изменения климата для безопасности в случаях, когда такие факторы способствуют развитию конфликта, затрудняют выполнение мандатов Совета или ставят под угрозу процесс укрепления мира.
Несмотря на некоторую неопределенность международно-правовых основ борьбы с изменением климата после 2012 г., многие государства продолжают активно развивать свою национальную правовую базу в этой сфере. Рассмотрим подробнее деятельность России в области борьбы с изменениями климата.
Хотя Россия ратифицировала Киотский протокол 1997 г., его механизмы в течение первого года действия Протокола (2005 г.) на территории России не заработали - создание национальной биржи по торговле квотами на выбросы парниковых газов фактически было приостановлено на неопределенный срок, отсутствовали и проекты совместного осуществления замены оборудования российских предприятий на более эффективное и экологически чистое. Причина заключалась в отсутствии документов, необходимых для создания национального реестра выбросов парниковых газов.
Основная задача Российской Федерации по Киотскому протоколу - не превысить в среднем в 2008 - 2012 гг. уровень выбросов парниковых газов базового 1990 г. Несмотря на интенсивный рост экономики начиная с 1999 г., общий уровень антропогенных выбросов парниковых газов в России в настоящее время на 30% ниже, чем в 1990 г. Поэтому количественные обязательства по ограничению выбросов парниковых газов в первый период действия Киотского протокола Россия выполнит, даже не прибегая к каким-либо специальным мерам.
Тем не менее разработка и осуществление мер по ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов в России, безусловно, необходимы. Во-первых, поэтапное разумное введение мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, вне зависимости от Киотского протокола, будет способствовать внедрению более прогрессивных и эффективных энерго- и ресурсосберегающих технологий, что в любом случае будет экономически выгодным для страны и приведет к дополнительному росту валового внутреннего продукта. Во-вторых, стимулирование предприятий к сокращению выбросов даст России возможность достичь дополнительных сокращений, которыми страна и ее отдельные предприятия смогут оперировать в качестве продавцов на международном рынке единиц установленных количеств и единиц сокращенных выбросов. И наконец, России приходится задумываться о будущем, поскольку она является полноправной участницей переговоров о новом международном режиме регулирования выбросов парниковых газов после 2012 г.
Осознавая это, Российская Федерация, в соответствии с основными принципами и положениями Рамочной конвенции 1992 г. ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Киотского протокола, разрабатывает свою национальную политику по предотвращению климатических изменений и их негативных последствий, а также по ограничению и сокращению антропогенных выбросов и увеличению поглощения парниковых газов.
В 2006 г. Российская Федерация представила в Секретариат РКИК ООН два важных документа: "Четвертое национальное сообщение Российской Федерации" <1> и "Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу" <2>. В этих двух документах представлена детальная информация по реализуемым в России политике и мерам в области изменения климата. В частности, описаны национальные условия, имеющие отношение к выбросам и абсорбции парниковых газов, дана информация по российской макроэкономической и структурной политике, содержатся данные по отраслевой политике и инициативах субъектов Российской Федерации, приводится информация о реализации различных мер в области снижения негативного антропогенного воздействия на климатическую систему на федеральном, региональном и секторальном уровне (крупные отраслевые предприятия - ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России").
--------------------------------
<1> См.: Четвертое национальное сообщение, представляемое в соответствии со статьями 4 и 12 Рамочной конвенции ООН об изменении климата и статьей 7 Киотского протокола (http://www.dimatechange.ru/files/4_soobshenie.pdf).
<2> См.: Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу (http://www.cllmatechange.ru/files/Progress_report_RUS.pdf).
Начиная с 2007 г. был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на дальнейшую реализацию мер в области смягчения изменения климата и адаптации к климатическим изменениям, в том числе: Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" <1>; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. <2>; распоряжение Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р "Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергоэффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г."; Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. <3>; Климатическая доктрина Российской Федерации <4>; План реализации Климатической доктрины Российской Федерации <5>; Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <6>; Энергетическая стратегия России до 2020 г. <7>; Энергетическая стратегия России до 2030 г. <8> и др.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2008. 7 июня.
<2> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.
<3> Российская газета. 2009. 20 марта.
<4> Утверждена распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 6305.
<5> Утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 730-р // Собрание законодательства РФ. 2011. N 18. Ст. 2680.
<6> Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.
<7> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р.
<8> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р.
Меры, принимаемые российским правительством в последнее время, демонстрируют важность и приоритетность задачи развития новой низкоуглеродной экономики, а также повышения ее устойчивости перед прогнозируемыми климатическими изменениями на национальном уровне.
Готовность Российской Федерации исполнять взятые обязательства в одностороннем порядке подтверждается принятием в 2009 г. Климатической доктрины Российской Федерации. Именно официальная позиция по конкретной проблеме будет являться определяющим фактором. Не формальная юридическая сила международно-правовой нормы, не то, что она является обязательной нормой, а именно содержание этой нормы определяет в подобных случаях ее значение для правотворчества и для ее использования во внутреннем правоприменительном процессе в Российской Федерации.
Климатическая доктрина России представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата. Учитывая стратегические ориентиры РФ, Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В названном документе впервые определены его статус и правовая основа, которую составляют "Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция 1992 г. ООН об изменении климата и другие международные договоры РФ, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития" (п. 2).
Доктрина как политический документ признает, что проблемы, связанные с изменениями климата, в частности обеспечение баланса между эффективностью экономики и социальной справедливостью, устранение потенциальных конфликтов интересов в связи с экстремальными проявлениями изменений климата (тепловые волны, наводнения, засухи и другие явления), не могут быть решены при помощи только научных методов. В подобных ситуациях поиск баланса является предметом политического выбора (п. 5).
Доктриной определены следующие основные принципы политики в области климата:
1) глобальный характер интересов Российской Федерации в отношении изменений климата и их последствий;
2) приоритет национальных интересов при разработке и реализации политики в области климата;
3) ясность и информационная открытость политики в области климата;
4) признание необходимости действий как внутри страны, так и в рамках полноправного международного партнерства Российской Федерации в международных исследовательских программах и проектах, касающихся изменений климата;
5) всесторонность учета возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата;
6) предосторожность при планировании и реализации мер по обеспечению защищенности человека, экономики и государства от неблагоприятных последствий изменений климата.
Вместе с тем отмечено, что необходимым условием политики в области климата являются государственная поддержка и обеспечение соответствия мировому уровню: систематических наблюдений за климатом; фундаментальных и прикладных исследований в области климата и смежных областях науки; применения результатов исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также возможности адаптации к этим последствиям.
Доктрина раскрывает содержание политики Российской Федерации в области климата следующим образом: "Российская Федерация участвует в выработке коллективных мер международного сообщества по смягчению антропогенного воздействия на климат и оказывает совместно с другими членами международного сообщества содействие развивающимся странам, в том числе наиболее уязвимым по отношению к отрицательным последствиям изменений климата, в реализации мер по адаптации и смягчению негативных последствий изменений климата. При этом Российская Федерация исходит из того, что всеобъемлющее и ориентированное на долгосрочную перспективу решение климатической проблемы возможно лишь при условии обеспечения универсального характера соответствующего международного режима и участия в нем всех основных стран - эмитентов парниковых газов на основе принципов Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, в том числе принципа общей, но дифференцированной ответственности, подразумевающего справедливую нагрузку на страны с учетом их уровня социально-экономического развития и природно-климатической специфики" (п. 25).
В разд. IV Доктрины "Особенности Российской Федерации при решении проблемы изменений климата" представлены плюсы и минусы глобального изменения климата для России.
К отрицательным последствиям ожидаемых изменений климата для Российской Федерации Доктрина относит:
- повышение риска для здоровья (увеличение уровня заболеваемости и смертности) некоторых социальных групп населения;
- рост повторяемости, интенсивности и продолжительности засух в одних регионах, экстремальных осадков, наводнений, опасного для сельского хозяйства переувлажнения почвы - в других;
- повышение пожароопасности в лесных массивах;
- деградацию вечной мерзлоты в северных регионах с ущербом для строений и коммуникаций;
- нарушение экологического равновесия, в том числе вытеснение одних биологических видов другими;
- распространение инфекционных и паразитарных заболеваний;
- увеличение расходов электроэнергии на кондиционирование воздуха в летний сезон для значительной части населенных пунктов.
К возможным положительным для Российской Федерации последствиям ожидаемых изменений климата, с которыми связан значительный потенциал эффективного отраслевого и регионального экономического развития, Доктрина относит:
- сокращение расходов энергии в отопительный период;
- улучшение ледовой обстановки и, соответственно, условий транспортировки грузов в арктических морях, облегчение доступа к арктическим шельфам и их освоения;
- улучшение структуры и расширение зоны растениеводства, а также повышение эффективности животноводства (при выполнении ряда дополнительных условий и принятии определенных мер);
- повышение продуктивности бореальных лесов.
Доктрина не является исключительно теоретическим документом, фиксирующим для мира видение Россией проблематики изменения климата. В анализируемом документе четко определен порядок реализации политики в области климата (разд. V), а также указаны субъекты - исполнители Доктрины (разд. VI), к которым, в частности, относятся: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; организации, включая общественные организации (объединения); средства массовой информации; домашние хозяйства. В целом реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий.
Полтора года спустя после одобрения Доктрины было принято распоряжение Правительства РФ "Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года". В этом документе расписаны поэтапно действия федеральных органов исполнительной власти. Данный План может быть рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании региональных программ социально-экономического развития.
Вместе с тем важно отметить, что в России разработаны не только документы стратегического характера по борьбе с изменениями климата. Так, в Федеральной российской целевой программе "Мировой океан" <1> отмечается важность изучения и оценки роли Мирового океана в резких изменениях климата в интересах эффективного стратегического планирования и безопасности страны. В Программе отмечается, что последние достижения науки показывают, что успешность долгосрочных прогнозов климатических условий на континентах определяется достоверностью учета климатообразующих процессов в Мировом океане, который является наиболее инерционным звеном климатической системы. Особо важен анализ роли Мирового океана в прогнозировании экстремальных климатических событий на континентах (сильные осадки, наводнения, засухи, ураганные ветры и т.п.). Их частота и интенсивность возросли в последние годы, приводя к многочисленным человеческим жертвам и ущербу, исчисляемому миллиардами рублей.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 10 августа 1998 г. N 919 "О Федеральной целевой программе "Мировой океан" (ред. от 15 февраля 2011 г.) // Российская газета. 1998. 28 августа.
В Федеральной программе фиксируется постулат, что в последние годы проблема возможных быстрых изменений климата, в том числе в Арктике, является предметом широкого обсуждения на межправительственном уровне. Наряду с обоснованным беспокойством резкими климатическими изменениями и их возможными катастрофическими последствиями существует немало спекулятивных заключений, часто основанных на ключевой роли Мирового океана в таких изменениях. В этой ситуации выработка взвешенной внешнеполитической позиции России по широкому спектру вопросов напрямую зависит от достоверного исследования роли Мирового океана в климатических изменениях. В ближайшем будущем придется решать внешнеполитические проблемы, связанные с поиском и добычей энергоносителей, использованием морских транспортных путей, национальной безопасностью, использованием морских биоресурсов, делимитацией континентального шельфа, состоянием окружающей среды, применением морского права к арктическим районам, и ряд других проблем. Эти проблемы существуют и в настоящее время, однако климатический фактор может стать причиной их обострения, особенно в условиях глобализации и ограниченности невозобновляемых ресурсов. При этом наряду с международными усилиями по оценке и предвидению последствий климатических изменений необходимо осуществлять независимую национальную оценку, учитывающую последствия океанских климатических изменений для России.
В рамках реализации этого направления Федеральной программы намечено осуществление следующих основных мероприятий:
- изучение резких изменений океанской термохалинной циркуляции в Атлантическом океане и их влияния на предсказуемость европейского климата, включая экстремальные климатические явления;
- оценка текущих и будущих климатических изменений в Арктике, их воздействия на морскую деятельность и разработка мероприятий по минимизации негативных последствий климатических изменений;
- определение роли процессов в северной части Тихого океана (потепление поверхностных и распреснение промежуточных вод) в межокеанском обмене, формировании устойчивых режимов океанской термохалинной циркуляции и климатических аномалиях Дальневосточного региона.
Таким образом, можно констатировать: реализация как среднесрочной, так и долгосрочной национальной цели по сокращению выбросов парниковых газов потребует принятия новых, более жестких мер, которые могли бы повысить энергоэффективность экономики России и тем самым внести вклад страны в глобальные усилия по смягчению последствий изменения климата, а следовательно, вклад в поддержание международной экологической безопасности.
§ 2. Внутригосударственные акты Российской Федерации
по охране окружающей среды
Охрана окружающей среды на международном уровне и в Российской Федерации обеспечивается многочисленными нормативными актами. При этом по своей отраслевой принадлежности нормативные акты Российской Федерации являются не только природоохранными, природоресурсными, но относятся к конституционному, гражданскому, административному, уголовному законодательству.
Особый интерес представляет вопрос о влиянии международно-правовых актов на российское законодательство, посредством которого происходит изменение действующих или принятие новых федеральных законов. Основополагающая норма содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". При этом не всегда международный договор Российской Федерации непосредственно изменяет положения российского законодательства. Конституционное положение о приоритете международных договоров перед национальным законодательством получило развитие в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>. В соответствии с указанным Законом для того, чтобы международный договор оказал влияние на национальное российское законодательство посредством его изменения или принятия новых федеральных законодательных актов, он должен пройти процедуру ратификации. Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона (ст. 14 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
В науке международного права к определению указанного процесса имеются различные подходы, которые находятся в плоскости различных форм согласования международного и внутригосударственного права <1>. Можно выделить две основные теории по реализации международных норм в национальной правовой системе: теорию трансформации и теорию имплементации <2>.
--------------------------------
<1> См.: Черниченко С.В. Личность и международное право. М., 1974. С. 49 - 53; Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 72 - 80.
<2> Гаврилов В.В. Теории трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. 2001. N 2. С. 39 - 61.
Теория трансформации заключается в том, что международно-правовые нормы применяются в рамках внутренней правовой системы только после придания им силы национального права путем принятия соответствующего внутригосударственного правового акта. Посредством "трансформационного" национально-правового акта, по мнению сторонников данной теории <1>, международные правовые акты приобретают силу национального права.
--------------------------------
<1> Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 16; Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. М., 1999. Т. 1: Современные теоретические проблемы. С. 151.
Посредством этого акта нормы международного права становятся неотъемлемой частью национальной правовой системы. Трансформационные нормы национального права по своей правовой сущности могут носить различный характер. Во-первых, они могут придавать силу всем международным договорам, заключенным и вступившим в действие. Во-вторых, они могут регламентировать вопрос о порядке введения в действие заключенных международных договоров внутри государства <1>.
--------------------------------
<1> В данном случае речь идет о прямой и опосредованной трансформации соответственно. См.: Международное публичное право: Учебник / Л.П. Ануфриева, Д.К. Бекяшев, В.В. Устинов и др.; отв. ред. К.А. Бекяшев. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 113 - 114.
Однако принятие только соответствующего "трансформационного" национально-правового акта как правило является недостаточным. Для реализации международно-правовых норм необходимы не только правовые меры, но и организационные мероприятия, осуществляемые соответствующими органами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992. С. 35.
Таким образом, процесс реализации норм международного права необходимо рассматривать как единство правотворческой и организационной деятельности государств. В науке международного права его обозначают термином "имплементация" (от англ. implementation - осуществление, реализация). Имплементации международных норм в научной литературе уделяется достаточно много внимания и как следствие формулируются различные определения, в которых акцентируется внимание на отдельных элементах этого процесса <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 69; Калугин В.Ю. Механизм имплементации международного гуманитарного права. Минск, 2003. С. 99; Лукашук И.И. Международное право: В 2 т. М., 2005. Т. 1: Общая часть. С. 276; и др.
Под имплементацией в широком смысле понимается реализация международно-правовых и внутригосударственных норм во исполнение норм международно-правовых, а также создание на международном и внутригосударственном уровне условий для такой реализации <1>.
--------------------------------
<1> Словарь международного права / Отв. ред. Б.М. Клименко. М., 1986. С. 101 - 102.
Российская Федерация принимает активное участие в правотворческом и правореализационном процессе, в том числе в области охраны окружающей среды. В целях повышения эффективности правовых норм по охране окружающей среды актуальным является вопрос о соотношении международно-правовых норм в области охраны окружающей среды с национальным экологическим законодательством. Соотношение целесообразно рассмотреть в следующих аспектах: а) сравнительный анализ системы международных актов и российского экологического законодательства; б) имплементация международных соглашений по охране окружающей среды в российское экологическое законодательство по решению глобальных экологических проблем.
На международном уровне действуют более тысячи договоров, конвенций, соглашений, регулирующих отношения по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Россия участвует в 78 многосторонних соглашениях <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
<1> Экологическое право: Учебник / М.М. Бринчук. 4-е изд. М., 2010. С. 621.
Система международных договоров отличается от системы российского экологического законодательства. Во-первых, международное экологическое законодательство формируется по мере правовой регламентации глобальных экологических проблем (например, по проблемам изменения климата, сохранения биологического разнообразия, охраны морской среды и др.). Основным назначением этих актов является решение поставленных экологических проблем и вопросов на основе взаимной воли государств. Во-вторых, в качестве основного источника выступает международный договор. В-третьих, неисполнение международных обязательств как правило не влечет наступления ответственности. В-четвертых, участие в международном сотрудничестве многих государств с разными правовыми системами и уровнем их проработанности не позволяет во многом устанавливать точные определения и вырабатывать четкие критерии. Например, на международном уровне понятия "охрана окружающей среды", "окружающая среда" являются собирательными и не имеют четко сформулированного определения. Справедливости ради необходимо отметить, что отсутствием законодательно сформулированных определений страдает не только международное, но и российское, а также и европейское экологическое право. Например, как отмечает С.А. Боголюбов, понятие "благоприятная окружающая среда" не раскрывается в российском законодательстве, равно как и в законодательстве европейских стран. Следствием этого является неоправданно узкое понимание этого термина на практике, для толкования которого используются санитарно-эпидемиологические требования <1>.
--------------------------------
<1> Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 6.
Российское экологическое законодательство подвержено воздействию многих факторов. Во-первых, Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 83 субъекта РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ экологическое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, нормативные правовые акты по охране окружающей среды и природопользованию принимаются на двух уровнях: федеральном и региональном. Так, на федеральном уровне действует Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а в субъектах Российской Федерации - региональные природоохранные законы (в частности, Экологический кодекс Республики Татарстан, Закон Оренбургской области "Об охране окружающей среды" и др.). Федеральное законодательство закрепляет полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а последние осуществляют собственное правовое регулирование, но в пределах полномочий, предусмотренных федеральными законами. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Однако, как отмечает М.И. Васильева, в настоящее время региональное законодательство еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма как в части встречающихся несоответствий федеральному законодательству, так и по причине дублирования федеральных норм либо его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного нормативного акта в отсутствие федерального) <1>.
--------------------------------
<1> Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 13.
Во-вторых, основная цель российского экологического законодательства - необходимость урегулировать все виды отношений, возникающих при взаимодействии общества и природы в процессе хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Круг регламентированных отношений, несомненно, шире, нежели подпадающих под международно-правовое регулирование. Обусловлено это тем, что только часть отношений являются природоохранными, другая часть связана с использованием природных ресурсов и их охраной (лесов, вод, недр). Последняя группа экологических отношений (природоресурсная) очень тесно соприкасается с рядом отношений других отраслей законодательства (гражданского, налогового, административного характера). Исходя из этого во внутригосударственном экологическом законодательстве учитываются положения других отраслей. При этом необходимо отметить, что, по мнению многих ученых, в действующем российском законодательстве прослеживается преобладание экономических интересов над экологическими <1>. В результате такого подхода экологическая напряженность наблюдается практически во всех регионах России. Около 15% ее территории, на которой проживает более половины населения, не соответствует экологическим нормам. От хронических заболеваний, вызванных тяжелой экологической обстановкой, ежегодно умирают от 300 до 350 тыс. человек <2>. В данной ситуации законодатель не только не предпринимает экстренных мер, направленных на улучшение экологической обстановки, но порой даже усугубляет положение своими действиями. В качестве одного из ярких примеров деэкологизации законодательства можно привести сокращение перечня объектов экологической экспертизы. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3> из числа объектов государственной экологической экспертизы были исключены, в частности, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, проекты схем охраны и использования природных ресурсов и многие другие виды документации, обосновывающие экологически значимую хозяйственную деятельность. В научной литературе справедливо указывается, что отмена экологической экспертизы в отношении потенциально опасной деятельности исключила обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду. Все это происходит во время развития международно-правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду. В итоге российское законодательство остается вдали от мирового опыта в данной сфере и апробированных подходов и механизмов <4>. Данные шаги, очевидно, направлены на снижение роли государственной экологической экспертизы и участия общественности в принятии экологически значимых решений <5>.
--------------------------------
<1> Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 7; Бринчук М.М. Потенциал природы как инструмент экологического права // Экологическое право. 2010. N 4. С. 9 - 10; Дубовик О.Л. Практика ЕС в области предупреждения и разрешения экологических конфликтов // Экологическое право. 2010. N 4. С. 29.
<2> Снежный ком экологических проблем // Парламентская газета. 2010. 10 декабря.
<3> Парламентская газета. 2006. 21 декабря.
<4> Вылегжанина Е.Е. Международно-правовое развитие процедуры оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду // Экологическое право. 2005. N 3. С. 40.
<5> Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 10; Анисимов А.П. Институты экологического права: комплексное исследование // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 132.
В-третьих, основными источниками международного права являются международные договоры, заключенные по тому или иному вопросу охраны окружающей среды (например, о водно-болотных угодьях, о биологическом разнообразии), а также нормы обычного права. Основными источниками экологического законодательства Российской Федерации являются федеральные законы (кодифицированные и некодифицированные). Охрана окружающей среды обеспечивается некодифицированными федеральными законами. Среди основных надо отметить Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "Об отходах производства и потребления" и др.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды", являющийся комплексным нормативным актом по вопросам охраны окружающей среды, предусматривает международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3). Правовой механизм по реализации данного принципа прописан в гл. XV Закона, который состоит из трех элементов. Во-первых, Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 81). Во-вторых, международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к соответствующим отношениям непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации (п. 1 ст. 82). В-третьих, если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Данный Закон закрепляет права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды, устанавливает методы экономического регулирования (плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда и др.), предусматривает экологические нормативы, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, вводит экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, распространяет меры особой охраны на природные объекты, имеющие природоохранное, научное, оздоровительное значение, содержит отсылочные нормы относительно видов юридической ответственности.
Учитывая, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" является основополагающим актом экологического законодательства, то предусмотренные им правила применяются ко всем отношениям в сфере взаимодействия общества и природы, возникающим при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Таким образом, принцип международного сотрудничества РФ по вопросам охраны окружающей среды распространяется на перечисленные отношения, которые, в свою очередь, также регулируются соответствующими нормативными актами, например: проведение экологической экспертизы - Федеральным законом "Об экологической экспертизе", обращение с отходами производства и потребления - Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", охрана ценных в экологическом смысле объектов - Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".
Вышеуказанный принцип реализован также в соответствующих законодательных актах. Например, согласно ст. 36 Федерального закона "Об экологической экспертизе" "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора".
Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области радиационной безопасности, применяются правила международного договора (п. 3 ст. 2).
Природоресурсная часть российского экологического законодательства посвящена правовому регулированию использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов. В качестве отличительных особенностей природоресурсного блока относительно международных и российских экологических актов можно выделить: 1) наличие кодифицированных законодательных актов (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ); 2) первостепенными выступают отношения по использованию соответствующих ресурсов и объектов. При правовом регулировании использования природных ресурсов на первое место выступают имущественные отношения. Нормы, регулирующие эти отношения, предусмотрены природоресурсными актами и являются специальными. Общие нормы содержатся в Гражданском кодексе РФ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ "имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами". Так, в Лесном кодексе РФ регламентированы такие аспекты имущественных отношений, как: а) право собственности на лесные участки; б) ограниченные вещные права на лесные участки; в) предоставление гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; г) порядок заключения договоров купли-продажи лесных насаждений; д) организация и проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Таким образом, включение в природоресурсные акты имущественных отношений происходит порой в ущерб охране соответствующих природных ресурсов и объектов.
Актуальным является вопрос о соотношении международных экологических актов с российским экологическим законодательством по решению глобальных экологических проблем.
К числу глобальных экологических проблем можно отнести, в частности, следующие:
- изменение климата;
- сокращение озонового слоя;
- сохранение биологического разнообразия;
- предотвращение загрязнения водных объектов;
- опустынивание.
Рассмотрим некоторые из экологических проблем с точки зрения международного и внутригосударственного правового регулирования путей их разрешения.
В отношении экологической проблемы изменения климата действует ряд международных актов: Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г. Конечная цель Рамочной конвенции ООН и всех связанных с нею правовых документов заключается в том, чтобы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе. Одним из средств для достижения данной цели является разработка Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В общем виде назначение Киотского протокола - установление лимитов для государств - участников Рамочной конвенции по выбросу антропогенных парниковых газов.
При этом государства - участники Рамочной конвенции и Киотского протокола могут участвовать в торговле выбросами для целей выполнения своих обязательств. Любая такая торговля дополняет внутренние действия по выполнению определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов.
Российская Федерация не только ратифицировала указанные международные правовые акты, но и приняла ряд организационно-исполнительных мер по их реализации.
Во-первых, распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2006 г. N 278-р <1> (с изм. от 10 марта 2009 г.) создана российская система оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов для:
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 10. Ст. 1137.
а) оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;
б) представления ежегодно в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата и Киотским протоколом к Конвенции соответствующих данных в форме кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;
в) информирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и населения об объемах антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов;
г) разработки мероприятий, направленных на ограничение (снижение) антропогенных выбросов из источников и (или) увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов.
Во-вторых, Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 843 "О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" <1> установлено, что Министерство экономического развития РФ утверждает проекты, направленные на сокращение антропогенных выбросов из источников или на увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов в любом секторе экономики, а также разрабатывает и утверждает порядок определения предельного размера платы по договорам на осуществление операций с единицами сокращения выбросов парниковых газов. В соответствии с этим Постановлением Правительства на ОАО "Акционерный коммерческий сберегательный банк Российской Федерации" возложены полномочия по участию в действиях, ведущих к получению, передаче или приобретению единиц сокращения выбросов парниковых газов.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 44. Ст. 5240.
Однако с учетом вышеизложенного может сложиться неверное мнение о том, что в России стали бороться с проблемой изменения климата только с момента ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола. В экологическом законодательстве Российской Федерации существует ряд норм, в соответствии с которыми обеспечивается ограничение выбросов загрязняющих веществ. Основополагающим актом является Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который предусматривает: а) плату за негативное воздействие на окружающую среду; б) лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ; в) нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ; г) экономическую оценку воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; д) налоговые и иные льготы при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды; е) поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.
Таким образом, ратификация Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола явилась дополнительным, в том числе экономическим, стимулом к ограничению и сокращению выбросов парниковых газов.
Следующей глобальной экологической проблемой является сокращение озонового слоя атмосферы Земли. В данном направлении действуют Венская конвенция 1985 г. об охране озонового слоя, Монреальский протокол 1987 г. по веществам, разрушающим озоновый слой. Основная цель Венской конвенции заключается в том, что стороны принимают надлежащие меры для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, которые являются или могут являться результатом человеческой деятельности, изменяющей или способной изменить состояние озонового слоя. По своей правовой сущности данная Конвенция являлась декларацией, так как не предусматривала определенных нормативов и не закрепляла обязательных мероприятий. Например, государства - участники Конвенции в соответствии с имеющимися в их распоряжении средствами и со своими возможностями:
а) сотрудничают посредством систематических наблюдений, исследований и обмена информацией, для того чтобы глубже познать и оценить воздействие деятельности человека на озоновый слой и последствия изменения состояния озонового слоя для здоровья человека и окружающей среды;
б) принимают надлежащие законодательные или административные меры и сотрудничают в согласовании соответствующих программных мероприятий для контролирования, ограничения, сокращения или предотвращения деятельности человека, подпадающей под их юрисдикцию или контроль, если будет обнаружено, что эта деятельность оказывает или может оказать неблагоприятное влияние, изменяя или создавая возможность изменения состояния озонового слоя;
в) сотрудничают в разработке согласованных мер, процедур и стандартов для выполнения Конвенции в целях принятия протоколов и приложений;
г) сотрудничают с компетентными международными органами в целях эффективного выполнения Конвенции и протоколов, участниками которых они являются.
Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, был принят в рамках реализации Венской конвенции об охране озонового слоя. Данный Протокол закрепил четкий механизм сокращения производства и потребления озоноразрушающих веществ, установленных в приложении к нему. В качестве расчетного уровня производства и потребления озоноразрушающих веществ установлен 1986 г. Предусмотрено несколько периодов по достижению поставленной цели, в частности: а) первый период: с момента подписания Протокола и по 30 июня 1993 г.; б) второй период: с 1 июля 1993 г. по 30 июня 1998 г.; в) третий период: с 1 июля 1998 г. по 30 июня 1999 г. и каждый последующий период 12 месяцев и т.д. По общему правилу в течение первого периода государства - участники Протокола не должны превышать уровня производства и потребления озоноразрушающих веществ, существовавшего в 1986 г. В рамках второго периода этот уровень не должен превышать 80% расчетного уровня их производства и потребления в 1986 г. В течение третьего периода расчетный уровень производства и потребления не должен превышать 50% от расчетного уровня 1986 г., за некоторыми исключениями. Монреальский протокол, аналогично Киотскому, предусматривает экономическую составляющую. Так, например, согласно п. 5 ст. 2 Монреальского протокола "любая Сторона, чей расчетный уровень производства регулируемых веществ группы I в приложении А в 1986 году составлял менее двадцати пяти килотонн в год, может передать любой Стороне или принять от нее в целях рационализации то производство, которое превышает пределы, указанные в пунктах 1, 3 и 4 Протокола, при условии, что общий суммарный расчетный уровень производства этих Сторон не выходит за пределы ограничений производства, установленные этой статьей. Уведомление о любой передаче такого производства направляется секретариату не позднее срока передачи". Таким образом, это означает возможность торговли невостребованными лимитами.
Российской Федерацией не только были приняты меры международно-правового характера об охране озонового слоя, но и осуществляется правовое регулирование данной проблемы на внутригосударственном уровне. В соответствии со ст. 54 Федерального закона "Об охране окружающей среды" "охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации".
Правительством РФ были приняты меры по реализации положений Венской конвенции и Монреальского протокола. Во-первых, Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 563 было утверждено Положение о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции <1>. Во-вторых, было утверждено Постановление Правительства РФ от 5 мая 1999 г. N 490 "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации" <2>. В-третьих, Правительством РФ было принято Постановление от 9 декабря 1999 г. N 1368 "Об усилении мер государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" <3>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1996. 29 мая.
<2> Собрание законодательства РФ. 1999. N 20. Ст. 2433.
<3> Собрание законодательства РФ. 1999. N 50. Ст. 6238.
Сохранение биологического разнообразия является одной их самых урегулированных проблем с международно-правовой точки зрения. Среди основных международных актов можно выделить следующие: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.), и другие акты.
Целями Конвенции о биологическом разнообразии являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования. В данной Конвенции раскрывается содержание многих определений: биологическое разнообразие, биологические ресурсы, биотехнология, экосистема и др.
Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, предназначена для защиты водно-болотных угодий - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров, и водоплавающих птиц, т.е. птиц, экологически связанных с водноболотными угодьями. Каждое государство - участник Конвенции подбирает подходящие водно-болотные угодья на своей территории для включения в Список водно-болотных угодий международного значения. Критерием является международное значение водно-болотных угодий с точки зрения экологии, ботаники, зоологии, лимнологии и гидрологии. В первую очередь в указанный Список включаются водно-болотные угодья, имеющие международное значение в качестве местообитаний водоплавающей птицы в любой сезон. В данный Список включены следующие особо охраняемые природные территории, находящиеся в России: 12 государственных природных заповедников (Кандалакшский, Астраханский, Окский и др.), 11 государственных природных заказников федерального значения (Нижнеобский, Мшинское болото, Приазовский и др.).
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия направлена на международную и национальную охрану природного наследия. Под природным наследием понимаются:
- природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки;
- геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения;
- природные достопримечательные места или строго ограниченные природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.
Каждое государство - участник Конвенции выявляет природные объекты на своей территории, которые по его представлению включаются в Список всемирного наследия. Например, на территории России находятся следующие объекты природного наследия: девственные леса Коми, озеро Байкал, вулканы Камчатки, золотые горы Алтая, Западный Кавказ, водохранилище Увс-Нуур, природная система заповедника острова Врангеля и др.
Российская Федерация приняла ряд правотворческих и организационных мер по реализации данной Конвенции. Во-первых, был принят Федеральный закон "Об охране озера Байкал". Во-вторых, в Уголовном кодексе РФ предусмотрена ст. 243 "Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры", предусматривающая ответственность за уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства.
Таким образом, на основе сравнительного анализа норм международного и российского права в области охраны окружающей среды можно сделать вывод о том, что международные акты по охране окружающей среды и российское экологическое законодательство представляют собой два различных правопорядка. Во-первых, это обусловлено различными объективными факторами принятия этих актов. На международном уровне определяющим критерием является необходимость решения глобальных экологических проблем. Внутригосударственное право стремится урегулировать все отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. На национальное право оказывают влияние не только экологические факторы, но и экономические, социальные и др. Перечисленные обстоятельства сказываются на структуре и системе построения этих актов (международного экологического права и российского экологического права).
Во-вторых, международные акты по охране окружающей среды оказывают влияние на формирование национального экологического права. Для этого необходимы правотворческие меры (например, в виде ратификационного закона), а также организационно-исполнительные мероприятия (например, в виде распоряжения органов исполнительной власти: Правительства РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ).
В итоге сравнением двух систем в области охраны окружающей среды - международного экологического права и российского экологического права - подтверждаются основные постулаты теории имплементации об автономности двух отраслей и о реализации норм международного права в национальной системе посредством комплексных мер: правотворческих и организационно-исполнительских. |
