Глава II. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО -
ОТРАСЛЬ СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
§ 1. Понятие международного экологического права
Международное экологическое право представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих международные экологические отношения между субъектами международного права, т.е. отношения по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности и обеспечения соблюдения экологических прав человека.
Одной из отличительных особенностей современного этапа развития международного экологического права является дальнейшее расширение круга международных отношений, регулируемых данной отраслью международного права. Непосредственным итогом этого процесса явилось дополнение двух традиционных предметных областей регулирования (отношений по поводу охраны окружающей среды и рационального природопользования) двумя новыми - отношениями по обеспечению экологической безопасности и обеспечению соблюдения экологических прав человека.
Именно это обстоятельство является причиной такого всеми признаваемого явления, как "экологизация" международных отношений <1>, и дело здесь не в том, что эколого-ориентированные правовые нормы включаются в источники других отраслей международного права, тем самым якобы расширяя их предметную сферу <2>. Тот факт, например, что принципы и нормы, устанавливающие свободу полетов в международном воздушном пространстве общего пользования, закреплены в конвенциях по морскому праву, не означает, что данный круг отношений изымается из предмета международного воздушного права и передается международному морскому праву. Такое положение вещей объясняется скорее сложившимися традициями и интересами целесообразности, что в конечном счете и предопределило отрицательное отношение подавляющего большинства участников III Конференции ООН по морскому праву к идее заключения по данному кругу вопросов отдельной специальной конвенции.
--------------------------------
<1> См.: Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6. С. 10 - 19.
<2> См.: Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и практики. М., 1986. С. 26.
В отечественной юридической литературе можно встретить и иной подход к определению предмета регулирования международного экологического права, который берет свое начало с трудов проф. Д.И. Фельдмана <1>, полагавшего, что в международном праве следует выделять не отрасли, а подотрасли, поскольку для любой существующей в нем совокупности норм характерен единый и общий для них метод регулирования. Разделяя эту точку зрения, проф. С.В. Молодцов, например, со ссылками на принцип свободы открытого моря и некоторые другие положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. пришел к выводу о возможности применения в международном воздушном праве положений, установленных международным морским правом <2>. Позднее эту позицию разделила доктор юридических наук Е.С. Молодцова, указавшая на чисто академический интерес, который преследуют сторонники деления международного права на отрасли <3>.
--------------------------------
<1> См.: Фельдман Д.И. Система международного права. Казань, 1983. С. 39 - 53.
<2> См.: Молодцов С.В. Международное морское право. М., 1987. С. 11.
<3> См.: Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000.
Наконец, доктор юридических наук Н.А. Соколова в своих работах поднимает вопрос об экологических "обременениях" норм, входящих в состав других отраслей международного права. По ее мнению, "это, к примеру, находит отражение в усилении защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов. Окружающая среда рассматривается как специальный гражданский объект, который находится под защитой норм международного гуманитарного права... Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в других отраслях международного права, когда его субъекты создают международно-правовые нормы по защите морской среды, космического пространства, по противодействию загрязнению атмосферного воздуха".
Как полагает Н.А. Соколова, инкорпорирование норм по защите окружающей среды в рамках той или иной отрасли придает этим нормам комплексный характер, позволяя рассматривать их, с одной стороны, как необходимый структурный элемент режима природной среды (морской, космической, воздушной, Антарктики и т.п.), которая подлежит экономическому использованию, научно-техническому освоению. В этом случае принятие правовых норм по охране соответствующих природных объектов представляет собой процесс отражения экологических требований в соответствующих отраслях. С другой стороны, такие нормы - необходимый системный элемент международного права окружающей среды. "Учет экологических интересов в рамках различных отраслей международного права, возможно, имеет серьезные теоретические последствия, поскольку усложняет характер международных договоров, кодифицирующих ту или иную отрасль", - заключает она.
Появление в международном экологическом праве двух новых предметных областей приходится на конец XX в.
Впервые идея международной экологической безопасности была предложена Президентом СССР в сентябре 1987 г. в связи с выдвижением концепции Всеобъемлющей системы международной безопасности (ВСМБ). В этой системе экологической безопасности отводилась подчиненная роль по отношению к экономической безопасности <1>. Однако уже через год вопросы обеспечения экологической безопасности были выделены в самостоятельную предметную область, которая в настоящее время насчитывает обширный массив нормативных актов в виде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, многосторонних и двусторонних договоров и соглашений. Примером может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 11 января 1996 г., в котором прямо указывается на обеспечение экологической безопасности как на область двустороннего сотрудничества.
--------------------------------
<1> См.: Всеобъемлющая система международной безопасности и международное право / Ред. кол.: В.С. Верещетин (отв. ред.), М.М. Славин, Р.А. Тузмухамедов. М., 1987.
В настоящее время концепция экологической безопасности ставится во взаимосвязь с проблемами стратегии социально-экономического развития с возложением обязанности по достижению и поддержанию экологической безопасности на все государства.
На практике бывает затруднительно подходить с одной меркой к реализации такого подхода различными странами и особенно к реагированию сообществом государств, группами государств или отдельными странами на ситуации, которые могут быть квалифицируемы как составляющие угрозу экологической безопасности и иметь место в пределах территории того или иного иностранного государства.
Обеспечение экологической безопасности - это комплексная деятельность, включающая в себя совокупность мер, где охрана окружающей среды является лишь одной из них. Условно ее можно назвать экологической мерой, что не должно приводить к отрицанию существования иных видов мер - политических, правовых и др. В экологическое сознание не должна закладываться мысль о возможности обеспечить экологическую безопасность населения (или всего человечества в целом) только через природоохранную деятельность. Безопасность вообще - это состояние защищенности, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-технологическими и иными средствами.
Экологическая безопасность может быть локальной, районной, региональной, национальной и глобальной. Такое деление позволяет прежде всего определить круг мер, применимых для обеспечения экологической безопасности того или иного уровня. Сама же экологическая безопасность имеет интернациональный, глобальный характер. Проблемы экологической безопасности затрагивают всех, невзирая на богатство и бедность, ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих вне его территории <1>. Ни один народ не способен самостоятельно построить изолированную и независимую линию экозащиты.
--------------------------------
<1> См.: Международно-правовые проблемы стран Африки / Отв. ред. А.А. Громыко. М., 1989. С. 139.
Первичным структурным элементом экологической безопасности любого уровня, вплоть до универсального, является районная экологическая безопасность. Это, однако, не означает, что универсальная экологическая безопасность невозможна при наличии хотя бы одного случая несоблюдения районной экологической безопасности. Несомненно, существует определенный количественный и качественный порог (уровень допустимого риска) в данной области, ниже которого могут иметь место локальные экологические угрозы и даже катастрофы, не угрожающие экологической безопасности не только человечества в целом, но и соответствующего региона и государства. Однако угроза универсальной экологической безопасности влияет на экологическую безопасность любого без исключения экологического района.
Выдвижение концепции районной (и региональной) экологической безопасности не означает отрицания государственного суверенитета. Вопрос следует ставить иначе: составной частью системы национальной безопасности (в которую входит и экологическая безопасность) <1> обязательно должны быть, кроме прочего, элементы районной (как и региональной и глобальной) экологической безопасности. В современном экологически взаимосвязанном мире иначе к этой проблеме подходить нельзя <2>.
--------------------------------
<1> См.: Писарев В.Д. Экологическая безопасность как компонент национальной безопасности США // США: экономика, политика, культура. 1997. N 6. С. 5 - 16.
<2> См.: Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве: Учебное пособие. М., 2003.
Если в международном экологическом праве выделение отношений по поводу обеспечения международной экологической безопасности можно считать свершившимся фактом, то на уровне национального законодательства отдельных государств признание категории "экологическая безопасность" происходит гораздо сложнее. Одни авторы рассматривают ее как составную часть охраны окружающей среды, другие ставят между ними знак равенства, третьи включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды; наконец, высказывается мнение о том, что обеспечение экологической безопасности - деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.
Понятие "экологическая безопасность" сравнительно недавно вошло в научный, политический и нормативный оборот. В то же время в развивающихся странах политики и общественность привыкают к нему медленно. Поэтому меньше шансов на восприятие в этих странах имеет предельно широкое определение понятия "экологическая безопасность", выработанное с позиций экосистемного подхода, основу которого составляет императив выживания человеческой цивилизации, помещающий экологическую проблематику и концепцию экологической безопасности на уровень таких глобальных проблем, как предотвращение термоядерной войны и обеспечение политической и военной безопасности <1>. Для многих развивающихся государств более понятны соображения, относящиеся к насущным экологическим проблемам и трансграничному ущербу в формате двусторонних отношений.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-правовые вопросы). М., 2000. С. 22; Kopylov M.N. The Goals of Development and Environmental Security: Can they go together well in Africa // Changing Paradigms in Development - South, East and West. A Meeting of Minds in Africa. Uppsala: The Scandinavian Institute of African Studies, 1993. P. 177 - 193; Кукушкина А.В. Экологическая безопасность, разоружение и военная деятельность государств: международно-правовые аспекты. М., 2008.
Не является исключением в этом плане и национальное экологическое законодательство Российской Федерации. Здесь полемика вокруг целесообразности выделения категории "экологическая безопасность" в доктрине экологического права началась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая в ст. 72 отнесла обеспечение экологической безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наряду с охраной окружающей среды и природопользованием <1>. Особенно обострилась дискуссия по этому вопросу после неудачной попытки принять в 1995 г. Закон "Об экологической безопасности", на который Президентом России было наложено вето из-за расплывчатости употребляемых в нем понятий, допускающих различные их толкования.
--------------------------------
<1> См.: Бринчук М.М. О предмете экологического права // Вестник Международного университета. Сер. "Право". Вып. III. М., 1998. С. 73 - 75; Он же. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8/9. С. 118 - 127.
В настоящее время словосочетание "экологическая безопасность" присутствует в двух из 23 принципов охраны окружающей среды, закрепленных в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 3). Неоднократно это словосочетание встречается и в других статьях данного Закона, в более чем 90 других федеральных законах, в более чем 40 указах Президента РФ и более чем в 170 постановлениях Правительства РФ, в более чем 500 ведомственных нормативных правовых актах. Всего - более чем в 1600 актах.
Полагая, что термин "экологическая безопасность" был изобретен в годы перестройки для демонстрации инициатив, отсутствия застоя, проявления небезразличия со стороны государства к сфере охраны окружающей среды и не обнаружив принципиальных различий между "охраной окружающей среды" и "обеспечением экологической безопасности", профессор М.М. Бринчук, в частности, приходит к выводу, что "выделение в Конституции РФ "обеспечения экологической безопасности" как самостоятельного направления, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой авторов ст. 72" <1>. По его мнению, современная концепция правовой охраны окружающей среды основана на идее необходимости обеспечить предупреждение и возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, и реализация этой концепции направлена на защиту экологических интересов человека, общества, государства и окружающей среды, т.е. именно на обеспечение экологической безопасности <2>.
--------------------------------
<1> Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. N 9. С. 30 - 42.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
<2> См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. С. 52 - 55.
Такой подход имел бы свой резон, а следовательно, и право на существование, если бы речь шла об "обычном" ухудшении качества окружающей среды в нарушение установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится "экологическая безопасность". Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, например, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т.п.
Включение в предметную область международного экологического права отношений по поводу обеспечения соблюдения экологических прав человека не вызвало каких-либо разногласий среди отечественных правоведов. С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук и многие другие единодушно поддержали это нововведение в своих научных статьях и учебниках <1> |
