de lege ferenda.
Более того, некоторым нормам "мягкого" права, не являющимся юридически обязательными, государства тем не менее придают обязательную силу, которая носит политический и моральный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 124 - 133.
Использование таких документов примечательно как показатель изменения или установления руководящих начал, которые в конечном счете могут стать юридически обязательными нормами. Такие начала важны, их влияние существенно, но сами по себе они не составляют юридических норм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Shaw M.N. International Law. 6th ed. Cambridge, 2010. P. 118.
Нормы "мягкого" международного экологического права - это объективная реальность, факт, с существованием которого необходимо считаться.
Косвенное подтверждение этого факта мы находим в материалах юбилейного Конгресса ООН по международному публичному праву 1995 г., участники которого указывали, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого предлагалось повысить роль резолюций многосторонних форумов. Классические источники международного права было предложено пополнить "своеобразным квазизаконодательным процессом", завершающимся принятием деклараций принципов, кодексов поведения, руководящих начал, модельных норм и т.д.
Специфика содержания норм "мягкого" права определяет особенности механизма их действия. Они устанавливают не конкретные права и обязанности, а общие направления взаимодействия субъектов.
Появление норм "мягкого" права в регулировании международных экологических отношений явилось скорее закономерным, чем случайным. Несмотря на кажущуюся "аполитичность" сферы охраны окружающей среды, ссылками на которую некоторые зарубежные исследователи пытались объяснить наметившийся в начале 70-х годов XX в. "прорыв" в разработке норм международного экологического права, в действительности государства довольно неохотно шли на раскрытие своих многочисленных "экологических секретов", особенно в военной сфере, чем в первую очередь объясняется, в частности, половинчатое решение участников Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН и последовавшее в 1977 г. упразднение в структуре ЮНЕП Совета по координации.
Будучи свободными в выборе средств регулирования международных экологических отношений и разрешения возникших экологических трудностей, участники этих отношений сознательно остановились на нормах "мягкого" международного экологического права.
В 70-е годы XX в. возникла необходимость создать нормативную основу новой системы сотрудничества в области охраны окружающей среды. Использование международно-правовых инструментов в этих целях потребовало бы десятилетий, поэтому было применено "мягкое" право в форме резолюций международных конференций, которое оказалось способным более оперативно приспосабливаться к меняющимся национально-политическим реалиям и позволило определить возможное содержание "твердого" международного экологического права, равно как и границы допустимости субъективной свободы действий.
Как результат на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме в 1972 г. были приняты так называемые Декларация принципов и План мероприятий в отношении окружающей человека среды (План действий). В дальнейшем этот опыт был воспринят Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.).
Подобная практика, показавшая свою жизненную силу, убедительно доказала способность "мягкого" международного экологического права решать задачи, которые не под силу "твердому" праву.
Не случайно в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 49/113 от 19 декабря 1994 г. "Пропаганда принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию" прямо отмечается, что Декларация Рио содержит основополагающие принципы достижения устойчивого развития, основанного на новом и справедливом глобальном партнерстве, и что все правительства призываются содействовать широкому распространению на всех уровнях Декларации Рио.
Нормы "мягкого" международного экологического права могут решать и другие специфические задачи, например регулировать международные отношения с участием субъектов национального права. Экономические, культурные, научно-технические связи осуществляются в основном частными лицами и организациями, которые не могут быть обязаны государством к соответствующей деятельности.
В качестве примера можно сослаться на нормы "мягкого" права, содержащиеся в Кодексе ведения ответственного рыболовства, принятом на XXVIII сессии Конференции ФАО в октябре 1995 г.
Кодекс не является международным договором, соответственно, нет договорно установленного перечня государств-участников, для которых нормы Кодекса были бы обязательны. В Кодексе не выражено согласие на обязательность его норм каким-либо из способов, предусмотренных ст. ст. 11 - 15 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Напротив, в ст. 1 Кодекса специально обозначен добровольный характер исполнения государствами его положений. И хотя в Кодекс включены нормы, которые большинство государств обязано исполнять, эта обязанность вытекает из международно-правового характера самих этих норм, а не Кодекса как такового. Речь идет, прежде всего, о соответствующих положениях Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения биоресурсов и управления ими 1993 г. Кроме того, Кодекс не подлежит регистрации в Секретариате ООН <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вылегжанин А.Н., Гуреев С.А., Иванов Г.Г. Международное морское право: Учебное пособие / Отв. ред. С.А. Гуреев. М., 2003. С. 368 - 373; Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: теория и документы. М., 2000. С. 537 - 569.
Другим примером норм "мягкого" права, регулирующих довольно специфическую область отношений с участием субъектов внутреннего права, является Повестка 21 олимпийского движения, принятая на июньской сессии Международного олимпийского комитета (МОК) в Сеуле в 1999 г. в ответ на призыв Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г. ко всем универсальным, региональным и субрегиональным международным межправительственным и неправительственным организациям разработать по аналогии с Повесткой дня на XXI век свои собственные соответствующие документы <1>. В дальнейшем эта Повестка была одобрена олимпийским движением в целом на Третьей Всемирной конференции по спорту и окружающей среде, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в октябре 1999 г.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Эколого-правовые аспекты организации и проведения спортивных мероприятий // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 106 - 117; Он же. Экологический императив в международном спорте // Московский журнал международного права. 2005. N 1 (57). С. 139 - 162.
Повестка 21 получила широкую поддержку и одобрение со стороны ЮНЕП как основа политики тесного сотрудничества между членами олимпийского движения и ЮНЕП. Как отметил исполнительный директор ЮНЕП, "Повестка 21 олимпийского движения должна служить полезным отсылочным инструментом для спортивного сообщества любого уровня для защиты окружающей среды и достижения устойчивого развития... Этот документ... содержит важные положения, касающиеся активного вовлечения спортивного сообщества в дело защиты и сохранения окружающей среды....Не следует недооценивать значение поддержки ведущих спортивных организаций и индустрии спорта в деле достижения этих целей. Они не только заинтересованы в поддержании качества окружающей среды, но и могут в своих странах влиять на умы и действия многих других".
Повестка 21 олимпийского движения, по мнению председателя Комиссии МОК по спорту и окружающей среде, "предлагает руководящим органам спортивного движения варианты возможного включения устойчивого развития в их политическую стратегию и описывает действия, позволяющие каждому индивиду активно участвовать в продвижении устойчивого развития, в частности, но не только, по отношению к спортивной деятельности". Повестка 21 должна рассматриваться как рабочий документ, которым каждый должен пользоваться применительно к своим обстоятельствам.
Подобно Повестке дня на XXI век Повестка 21 содержит четыре основных раздела, что, однако, не должно восприниматься как "слепое" копирование одного из документов, принятых на Конференции по окружающей среде и развитию. Разработчики этого документа стремились выделить из перечня вопросов, содержащихся в Повестке дня на XXI век, те области и проблемы, в которых олимпийское движение в целом и его институциональные механизмы в частности способны, в силу глобального характера олимпийского движения, оказать наибольшую помощь делу достижения и реализации эколого-безопасного развития.
Повестка 21, которую еще иногда называют Программой действий олимпийского движения в области охраны окружающей среды, касается следующих трех ключевых проблем: улучшение социально-экономических условий; сохранение природных ресурсов и управление ими для устойчивого развития; усиление роли основных групп.
Являясь теоретическим и практическим руководством для всех членов олимпийского движения, для спортсменов в целом - МОК, международных федераций, национальных олимпийских комитетов, национальных оргкомитетов по проведению Олимпийских игр, атлетов, клубов, тренеров, а также функционеров и предприятий, связанных со спортом, - Повестка 21 должна осуществляться в духе уважения экономических, географических, климатических, культурных, религиозных особенностей, характеризующих разнообразие олимпийского движения.
Документ направлен на поощрение того, чтобы члены олимпийского движения играли активную роль в устойчивом развитии; устанавливает основные концепции и координирует общие усилия, необходимые для достижения данных целей; предлагает руководящим органам области, в которых устойчивое развитие может быть интегрировано в их политику; указывает на то, каким образом индивиды могут действовать так, чтобы их занятия спортом и в целом жизнь обеспечивали устойчивое развитие.
Наконец, "мягкое" право известно и национальным нормативным системам. В качестве примера можно привести Экологическую доктрину Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учебное пособие. М., 2007. С. 164 - 165.
Экологическая доктрина РФ определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Она базируется на нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также учитывает рекомендации Конференции Рио и последующих международных форумов по вопросам окружающей среды и обеспечения устойчивого развития.
Именно последнее обстоятельство объясняет тот факт, что в текст Экологической доктрины РФ оказались включенными правовые принципы и нормы, закрепленные в законах РФ, международных договорах РФ и универсальных актах "мягкого" международного экологического права. Речь идет прежде всего о таких положениях Доктрины, как "открытость экологической информации", "обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения", "участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования" и т.п.
Поскольку рассматриваемый акт содержит обязательные нормы, которые не являются правовыми, постольку мы имеем дело с нормами "мягкого" экологического права.
Таким образом, "мягкое" право представляет собой особый нормативный феномен как в национальной, так и в интернациональной нормативной системе. Не будучи столь строго ограничено формальными рамками, как "твердое" право, "мягкое" право способно регулировать наиболее сложные и деликатные отношения. Регулирование международных экологических отношений вызывает к жизни множество норм, которые нередко не согласуются друг с другом. Преодолеть расхождения "твердому" международному экологическому праву сложно, "мягкому" же с его гибкостью - значительно легче.
Жизнь показала, что регулирование международных экологических отношений возможно лишь с привлечением всех видов нормативных инструментов, среди которых "неправовым" принадлежит исключительно важная роль, особенно когда шансы на создание "твердых" норм, могущих рассчитывать на всеобщее принятие, невелики. Концепция "мягкого" экологического права представляет своеобразную реакцию, с одной стороны, на трудности формирования международного экологического права и, с другой - на значительный рост в последние годы числа и правового значения рекомендаций, относящихся к международному экологическому праву.
Как отмечалось в докладе Института международного права, нормы "мягкого" права в точном смысле слова не являются источником права, но их влияние на формирование международных норм об окружающей среде таково, что их следует учитывать при изучении источников, по крайней мере как важный фактор, содействующий развитию права.
Экологические стандарты представляют собой односторонние акты международных межправительственных организаций, принимаемые ими в порядке осуществления своей нормотворческой и регулирующей функции. Они могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода полуфабрикат правовой нормы.
Компетенцией принимать стандарты в международных организациях, как общее правило, обладают их исполнительные органы. Так обстоят дела, например, в МАГАТЭ и ряде специализированных учреждений ООН, таких как ИКАО, ФАО, ВОЗ, ВМО и др., в которых экологические стандарты принимаются в контексте их профильной, основной деятельности. В ИМО в соответствии со ст. 15 Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации 1948 г. исключительной компетенцией принимать рекомендации по вопросам предотвращения загрязнения моря наделена Ассамблея организации.
Проиллюстрируем процедуру принятия стандартов на примере ИКАО.
Текст Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. не содержит определения понятия "международный стандарт". Это определение впервые было сформулировано в резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 г. и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи.
Стандарт ИКАО определяется как "особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией".
Из положений ст. 38 Чикагской конвенции вытекает, что ни стандарт, ни рекомендуемая практика не являются нормой, устанавливающей какое-то правило, обязательное для исполнения государством - членом ИКАО. Государства должны в определенный срок направить в Совет ИКАО информацию относительно расхождения между их национальной практикой и стандартом, устанавливаемым ИКАО. Если же государства целиком соглашаются с таким стандартом, то это означает, что национальная практика данного государства не противоречит конкретному стандарту (исключение составляют случаи, когда государства рассчитывают до даты начала применения стандарта провести необходимые мероприятия, с тем чтобы национальная практика "подтянулась" до его уровня). Более того, любое государство в любое время может заявить, что в силу изменения национальной практики (или не мотивируя вовсе) оно перестает соблюдать тот или иной стандарт, рекомендуемую практику или же какое-либо приложение к Чикагской конвенции в целом.
В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям: охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и от эмиссии авиационных двигателей.
В 1971 г. было принято приложение 16, в котором рассматривались различные аспекты проблемы авиационного шума.
В соответствии с Резолюцией "Гражданская авиация и окружающая человека среда", принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 г., были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей.
Эти Стандарты, принятые в 1981 г., устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия приложения 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название "Охрана окружающей среды". В т. I преобразованного приложения 16 входят положения по авиационному шуму, а в т. II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей.
На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 г. Совет ИКАО утвердил новый стандарт по шуму (гл. 4), гораздо более жесткий, чем стандарт, содержащийся в гл. 3. С 1 января 2006 г. новый стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если будет запрашиваться их повторная сертификация согласно гл. 4.
Этот новый стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации концепции "Сбалансированный подход к управлению шумом", который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения.
В т. II приложения 16 содержатся стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18 февраля 1982 г.
В нем содержатся также стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1983 г. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18 февраля 1982 г.
В приложение 16 также включены стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1986 г.
В 1993 и 1999 гг. на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота.
В настоящее время ИКАО стремится обеспечить максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды. Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в Резолюции ИКАО A33-7. Этот документ постоянно обновляется и уточняется с учетом практики международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Природоохранные аспекты деятельности Международной организации гражданской авиации (к 60-летию ИКАО) // Экологическое право. 2008. N 3. С. 35 - 37.
В последнее время среди экологических стандартов в международном экологическом праве стали выделять стандарты должной осмотрительности. Этот стандарт зависит от целого ряда факторов, таких как масштабы деятельности, климатические условия, место осуществления деятельности, материалы, используемые в ходе деятельности, и др. Поэтому в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход к определению стандарта должной осмотрительности и тщательное изучение всех факторов, влияющих на этот стандарт.
Это положение закреплено в Принципе 11 Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. (Декларации Рио): "Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели и приоритеты регламентации должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах".
В Принципе 23 Стокгольмской декларации подчеркнуто, что национальные стандарты "уважают критерии, которые могут быть согласованы международным сообществом".
Свое дальнейшее развитие концепция экологических стандартов получила в ст. 43 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. от 22 сентября 2010 г.). Данная статья состоит из двух пунктов, расположение которых недвусмысленно указывает на то, что национальные экологические стандарты должны быть основаны на международных нормах, а при их выработке должны учитываться не имеющие обязательной силы рекомендации и иные аналогичные акты.
Подобно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 197), Барселонской конвенции по защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. (ст. 4(2)), Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ст. 2 (1 и 2)) п. 1 ст. 43 Проекта обязывает стороны сотрудничать в выработке международных правил и стандартов. При этом отмечается наличие потребности в согласовании и координации в решении вопросов, представляющих общий интерес, в частности для защиты всеобщего достояния, что позволит избежать конфликтов и искажения конкуренции, а также приведет к снижению и устранению торговых барьеров.
При выработке гибких мер осуществления согласованных международных экологических стандартов особое внимание должно уделяться интересам развивающихся государств, что соответствует принципу общей, но дифференцированной ответственности.
Цель международных экологических стандартов - обеспечение в максимально возможной степени более высокого уровня защиты окружающей среды. С учетом экологических, социальных и экономических особенностей государства вправе устанавливать более жесткие по сравнению с международными национальные экологические стандарты, при условии, что они не будут являться скрытыми торговыми барьерами.
Национальные экологические стандарты, о которых речь идет в п. 2 ст. 43, должны носить как предупредительный, так и исправительный характер. Они должны быть направлены на устранение причин ухудшения качества окружающей среды и на обеспечение должного уровня ее защиты.
§ 4. Кодификация норм международного экологического права
В тексте Устава ООН, в дипломатической переписке, в официальных заявлениях правительств государств - членов ООН и на международных конференциях, в решениях и документах органов ООН понятие "кодификация" всегда сопровождается выражением "прогрессивное развитие международного права". В любой резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, посвященной вопросам ее работы в области международного права, постоянно и неразрывно употребляются оба термина - "кодификация" и "прогрессивное развитие международного права" - для характеристики этой деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Копылов С.М., Кузьменко Э.Ю. Прогрессивное развитие и кодификация международного экологического права. М., 2007. С. 12 - 13.
В науке международного права нет твердо устоявшегося определения кодификации <1>. Единственным официальным документом, в котором определяется понятие кодификации международного права, является Статут Комиссии международного права (КМП) ООН. В ст. 15 Статута под кодификацией понимается "более точная формулировка и систематизация норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной". При этом Статут не дает исчерпывающего определения, а лишь поясняет, что термин "кодификация международного права" употребляется по соображениям удобства.
--------------------------------
<1> См.: Мовчан А.П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972.
Прежде всего, в ходе кодификации фиксируется наличие определенных правил международного общения, которые являются юридически обязательными для государства как принципы, нормы международного права. Затем эти нормы излагаются и закрепляются в процессе кодификации в каком-либо письменном акте, которым обычно является проект многостороннего соглашения общего характера - договор, конвенция и т.д. Этот проект представляется на одобрение государств, и после выполнения определенной процедуры подписания и ратификации его государствами он становится действующим международно-правовым актом, содержащим в систематизированном виде принципы и нормы определенной отрасли или института действующего международного права.
Что касается понятия "прогрессивное развитие", то та же ст. 15 Статута КМП ООН раскрывает его содержание следующим образом: подготовка конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или по которым право еще недостаточно развито в практике отдельных государств.
Статут КМП ООН (ст. ст. 16 - 24) предусматривает различные процедуры по кодификации и по прогрессивному развитию международного права. Однако на практике многие из этих положений оказались нежизненными, и поэтому КМП ООН в своей деятельности не придерживается методологического различия между кодификацией и прогрессивным развитием, считая их составными, взаимосвязанными и взаимопроникающими элементами единого кодификационного процесса.
Кодификация и прогрессивное развитие международного права обозначены как единый процесс разработки и упорядочения международно-правовых актов. Понятия "кодификация" и "прогрессивное развитие" не являются взаимоисключающими. Трудно провести различие между двумя указанными процессами, так как на практике формулирование и систематизация норм международного права могут привести к необходимости выработки некоторых новых норм. В ходе кодификации неизбежно возникает необходимость заполнить пробелы в действующем международном праве или уточнить и обновить содержание ряда норм в свете развития международных отношений. Относительный характер признаков "кодификации" и "прогрессивного развития", обозначенных в Статуте КМП ООН, делает востребованным при заявленной кодификации учет элементов новации.
Процесс кодификации и прогрессивного развития международного права, помимо прочего, служит делу укрепления международного правопорядка. Для того чтобы международное право могло выполнить поставленные перед ним веком глобализации задачи, оно должно проделать значительный путь в своем развитии, центральную роль в котором призваны сыграть кодификация и прогрессивное развитие <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашук И.И. Кодификация и прогрессивное развитие международного права в XXI веке // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 11 - 12.
Все вышесказанное в полном объеме может быть отнесено и к международному экологическому праву. Это, в частности, позволяет в самом общем виде определить кодификацию международного экологического права как систематизацию и усовершенствование принципов и норм международного экологического права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать международные экологические отношения.
Сегодня в международном экологическом праве наиболее быстро и динамично проходят процессы кодификации по двум направлениям:
- во-первых, кодифицируются и развиваются принципы и нормы, имеющие основополагающий для отрасли характер и решающее значение для обеспечения международной экологической безопасности, международного природоохранного сотрудничества и рационального ресурсопользования;
- во-вторых, заключаются конвенции по вопросам, в глобальном регулировании которых заинтересовано все человечество.
При этом по обоим направлениям кодификационная деятельность ведется как в официальной, так и в неофициальной форме (последняя в юридической литературе иногда именуется "доктринальной" кодификацией <1>). Более того, неофициальная кодификация в международном экологическом праве, как ни в какой, пожалуй, иной отрасли современного международного права, продолжает играть одну из ведущих ролей.
--------------------------------
<1> См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. В.И. Кузнецов. М., 2001. С. 88.
Как правильно отмечается в отчетах о работе КМП ООН, "признавая, что свод законов писаного международного права может непосредственно состоять лишь из законов, принятых правительствами, следует вместе с тем отдать должное исследованиям, проводимым различными обществами, учреждениями и отдельными авторами, и выдвинутым ими идеям, которые также оказали значительное воздействие на развитие международного права" <1>.
--------------------------------
<1> ООН. Работа Комиссии международного права. Нью-Йорк, 1973. С. 1.
Официальной кодификацией международного экологического права занимаются ООН в лице таких своих вспомогательных органов, как КМП ООН и ЮНЕП, ряд специализированных учреждений ООН в рамках своей профильной компетенции. Она также осуществляется в рамках регулярно созываемых международных конференций по проблемам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.
Неофициальной кодификацией в настоящее время занимаются отдельные ученые или их коллективы, национальные институты, общественные организации либо международные неправительственные организации. Среди последних ведущая роль принадлежит Международному союзу охраны природы (МСОП).
В числе последних достижений в области официальной кодификации международного экологического права можно указать на Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 62/68 от 6 декабря 2007 г. "Рассмотрение вопроса о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределении убытков в случае такого вреда", 61/36 от 4 декабря 2006 г. "Распределение убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности" и 63/124 от 11 декабря 2008 г. "Право трансграничных водоносных горизонтов".
Так, говоря о последней из названных Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, необходимо отметить, что она явилась результатом работы КМП ООН по теме "Общие природные ресурсы", которая была включена в программу работы КМП ООН в 2002 г. По инициативе назначенного специального докладчика по этой теме Т. Ямаду вначале было решено рассмотреть проблему трансграничных грунтовых вод (водоносных горизонтов).
В 2008 г. КМП приняла в окончательном втором чтении проекты статей "Право трансграничных водоносных горизонтов" и передала их на рассмотрение в Генеральную Ассамблею ООН, которая в свою очередь приняла их в качестве приложения к Резолюции 63/124. В процессе разработки последней редакции проектов статей Комиссия широко использовала рекомендации специалистов ЮНЕСКО, ФАО, ЕЭК ООН и Международной ассоциации гидрологов.
Проекты статей имеют более широкую сферу применения по сравнению с Конвенцией о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. Хотя в проекте ст. 2 содержится новое определение понятия "использование трансграничных водоносных горизонтов или систем водоносных горизонтов", которое включает не только извлечение воды, тепла и полезных ископаемых, но и хранение и утилизацию любых веществ, в документе тем не менее был сделан упор на использование водоносных горизонтов в качестве источника водных ресурсов.
В тексте Резолюции Генеральной Ассамблеи 63/124, содержащей в приложении эти проекты статей, указаны три ключевых момента касательно дальнейшей судьбы проекта: во-первых, проект статей "принимается к сведению" и "предлагается вниманию правительств без ущерба для вопроса об их будущем принятии или о других соответствующих решениях" (п. 4); во-вторых, Генеральная Ассамблея "предлагает соответствующим государствам заключать надлежащие соглашения на двустороннем или региональном уровнях для эффективного управления их трансграничными водоносными горизонтами с учетом положений этих проектов статей" (п. 5); и, в-третьих, Генеральная Ассамблея "постановляет включить в следующую повестку дня этот вопрос с целью рассмотрения, в частности, вопроса о форме, в которую можно было бы облечь проекты статей" (п. 6).
Принятые проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов позволяют соблюсти баланс между принципом суверенитета государств над природными ресурсами, необходимостью их разумной и справедливой эксплуатации и охраны и обязательством не наносить значительный ущерб <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Подземные воды - новый объект международно-правового регулирования // Международное право - International Law. 2009. N 1 (37). С. 180 - 201.
В области неофициальной кодификации международного экологического права большим достижением явилась разработка в рамках МСОП проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, который был одобрен на юбилейном конгрессе ООН по международному публичному праву (Нью-Йорк, 13 - 17 марта 1995 г.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. The World Conservation Union, 1995.
Первоначально проект Пакта состоял из 72 статей, в которых были сформулированы основные принципы, обязанности государств по отношению к глобальной экологической системе, элементам природной среды и природным процессам, видам человеческой деятельности, влияющим на природную среду, и мерам регулирования антропогенных воздействий.
В его основу были положены международные договоры и обычаи в области международного экологического права, а также положения Стокгольмской декларации 1972 г., Декларации Рио 1992 г. и Всемирной хартии природы 1982 г.
Проект Пакта 1995 г., в соответствии с положениями ст. 38.1(d) Статута Международного суда ООН, олицетворяет собой "доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций".
В дальнейшем были приняты три новые редакции проекта Пакта, и в настоящее время он существует в 4-й редакции, принятой 22 сентября 2010 г. <1>, которая была представлена на 65-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в том же году.
--------------------------------
<1> См.: Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. The World Conservation Union, 2010.
В своем нынешнем виде проект Пакта состоит из 79 статей, сгруппированных в 11 частей.
Проект Пакта, так же как и Стокгольмская декларация 1972 г. и Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г., содержит положения, именуемые принципами. При этом к категории основополагающих принципов проект Пакта относит:
1) "уважение по отношению ко всем формам жизни" (ст. 2);
2) "общую заботу человечества" (ст. 3);
3) "взаимозависимые ценности" (ст. 4);
4) "равенство прав поколений" (ст. 5);
5) "предотвращение" (ст. 6);
6) "предосторожность" (ст. 7);
7) "выбор наименее экологически вредной модели поведения" (ст. 8);
8) "учет ограниченных возможностей природных систем выдерживать экологические нагрузки и стресс" (ст. 9);
9) "право на развитие" (ст. 10);
10) "искоренение бедности" (ст. 11);
11) "общую, но дифференцированную ответственность" (ст. 12).
Уже из названия перечисленных принципов следует, что они сформулированы не как нормы права. Это принципы-идеи. Поэтому в комментарии к проекту Пакта говорится о том, что это "декларативное выражение правовых норм и основа для всех обязательств, содержащихся в проекте Пакта". В них находят свое воплощение требования, вытекающие из биосферного мышления, отвергающего антропоцентрическую модель взаимодействия человека и окружающей среды.
Если в Стокгольмской декларации и Декларации Рио не проводится различие между принципами-нормами и принципами-идеями, равно как и не устанавливается соотношение между ними, то в проекте Пакта принципы-идеи отделены от принципов-норм и обозначены как "основополагающие принципы". На этих "основополагающих принципах" строятся принципы-нормы, предусмотренные в последующих частях и сформулированные как "общие обязательства".
Принятие единого универсального кодифицирующего международно-правового акта применительно к международному экологическому праву призвано решить двуединую задачу: во-первых, ответить на вопрос о количестве и содержании специальных отраслевых принципов международного экологического права, во-вторых, завершить процесс оформления международного экологического права в самостоятельную отрасль современного международного права.
Как известно, группа правовых норм и принципов может претендовать на образование самостоятельной отрасли права в том случае, когда государства договариваются о формулировании широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений. Более того, до появления подобного акта можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу - о появлении новой отрасли <1>.
--------------------------------
<1> См.: Колосов Ю.М. Массовая информация и международное право. М., 1974. С. 152.
В результате кодификации международного экологического права в рамках универсального международно-правового акта объединяются на качественно лучшей регулятивной основе нормы данной отрасли международного права в соответствии с уровнем правосознания на данный период, а сами такие нормы более точно формулируются. Достижение такой большей упорядоченности, ясности и лучшего качества правил должного поведения само по себе оказывает позитивное влияние на весь процесс исполнения норм международного экологического права, на действенность международного экологического права в целом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вылегжанин А.Н., Каламкарян Р.А. К учету международно-правового опыта в работе по кодификации морского законодательства России // Государство и право. 2005. N 3. С. 49 - 50.
Таким образом, учитывая большой вклад КМП ООН <1> и МСОП <2> в кодификацию и прогрессивное развитие международного экологического права, рациональным видится следующее. КМП ООН на основании проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию может разработать Экологическую конституцию Земли, которая в дальнейшем, согласно сложившейся практике, может быть принята либо Генеральной Ассамблеей ООН, либо на международной конференции ad hoc.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Солнцев А.М. К юбилею Комиссии международного права ООН. Вклад в кодификацию и прогрессивное развитие норм международного экологического права // Российский ежегодник международного права. 2008. СПб., 2009. С. 137 - 152.
<2> См. подробнее: Копылов М.Н. Вклад Международного союза охраны природы и природных ресурсов в кодификацию и прогрессивное развитие международного экологического права // Московский журнал международного права. 2003. N 2(50). С. 228 - 245.
О необходимости разработки и принятия Всемирной экологической конституции говорил, в частности, Президент Украины на сентябрьском 2009 г. саммите по проблеме изменения климата. Не случайно поэтому в декабре того же года во Львове была проведена международная научно-практическая конференция "Глобальные изменения климата: угрозы человечеству и механизмы предотвращения" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Екологiчна Конституцiя Землi Методологiчнi засади / За ред. акад. НАН Украiни, д.е.н., проф. Ю.Ю. Туницi. Львiв, 2011.
По мнению экспертного сообщества, в Экологической конституции Земли должны найти свое закрепление прежде всего экологические права человека, и в первую очередь право на безопасную (благоприятную) окружающую среду. На обеспечение этих прав должна быть направлена экологическая политика государств и мирового сообщества в целом.
В этой связи от КМП ООН и от других заинтересованных сторон потребуется проделать немалый объем работ по приведению ст. 14 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. от 22 сентября 2010 г.) в соответствие с понятийно-терминологическим аппаратом, который в настоящее время пользуется поддержкой большинства государств мира. Это касается прежде всего закрепленного в ст. 14 права каждого "на окружающую среду, благоприятную для его здоровья, процветания и достоинства". Такая формулировка во многом схожа с Принципом 1 Стокгольмской декларации, который еще в 1972 г. явился не совсем удачным компромиссом.
В остальных своих частях ст. 14 проекта Пакта уже сегодня содержит перечень широко признаваемых экологических прав человека: право на доступ к экологической информации, право на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, право на доступ к экологическому правосудию, право на участие коренного населения малочисленных народов в принятии экологозначимых решений.
Поскольку обеспечение соблюдения экологических прав человека возлагается на специальные (отраслевые) принципы международного экологического права, которые реализуются прежде всего в процессе международного экологического сотрудничества государств и соответствующих международных организаций, Экологическая конституция Земли должна стимулировать такое сотрудничество, стать фактором повышения его эффективности. Следовательно, в ней целесообразно закрепить формы и методы международного экологического сотрудничества применительно к конкретным его видам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шемшученко Ю.С. Плюс экологизация всей Земли (проблемы кодификации международного экологического права) // Экологическое право. 2009. N 2/3. С. 82 - 84; Шемшученко Ю.С. Экологическая конституция Земли: концептуальные подходы // Государство и право. 2008. N 6. С. 23 - 26.
Во избежание декларативности Экологическая конституция Земли должна предусмотреть надежный организационный механизм обеспечения ее реализации в форме специализированной международной организации, наделенной широкой компетенцией по обеспечению безопасной (благоприятной) окружающей среды, по координации международного природоохранного сотрудничества, а также по контролю над выполнением Конституции.
Таким образом, предлагаемая концепция Экологической конституции Земли может решить ряд важных на сегодня для мирового сообщества и каждого его члена общих проблем: сформировать систему экологических прав человека и закрепить его право на безопасную окружающую среду; определить направления мировой экологической политики, а также экологического сотрудничества государств и международных организаций; устранить пробелы в международно-правовом регулировании экологических отношений и сделать более системной отрасль международного экологического права; создать дополнительные международные организационно-правовые и судебные гарантии обеспечения экологического правопорядка в мире; способствовать согласованному развитию национальных систем экологического законодательства.
|
