Глава 2. ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ФРАНЦИИ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Понятие "Французское право" в доктринальном смысле появилось в XVII в. Его утверждение связано с введением Сэн-Жэрменским эдиктом 1679 г. обязательного изучения французского права и учреждением "профессоров французского права" на факультетах королевских университетов. Понятие французского права означало тогда, что это не каноническое, не римское право, а право, содержащее королевские ордонансы, обычаи и судебную практику парламентов (судов). После Великой Французской революции понятие французского права утрачивает свой материальный характер в пользу двойного критерия: географического и идеологического. С географической точки зрения французское право являлось правом, применяемым в принципе на территории Франции, а также в колониях наряду с туземными порядками. С идеологической точки зрения французское право является кодифицированным и предписывающим правом, которое противопоставляется обычному и римскому праву и характеризует германское право, особенно под влиянием Ф. Савиньи.
Современное понятие французского права сохраняет материальную и идеологическую составляющие. С материальной точки зрения в строгом смысле французское право означает совокупность норм права, применяемых французскими публичными органами. В широком смысле оно означает совокупность норм позитивного права, применяемых во Франции. С идеологической точки зрения французское право означает юридическую систему, основанную на писаной и кодифицированной структуре, которая противопоставляется всем иным европейским правовым системам, находящимся под влиянием романо-германского права, и системам общего права. Начиная с XX в. французское право соответствует системе позитивного права.
§ 1. История французского права
Основополагающим актом французского права, несомненно, является решение короля Франциска I о выборе французского языка в качестве языка права и администрации ордонансом Вийер-Коттере 1539 г. В эпоху Возрождения осмысливаются понятия суверенитета (Бодэн, Макиавелли). Латинский язык в действительности остается языком, употребляемым в философских трактатах, до знаменитых рассуждений о методе Декарта (1639 г.). С этим было покончено только в 1679 г. Сэн-Жэрменским эдиктом, которым официально предписано употребление французского языка при преподавании права. Это не помешало королевской власти начать промульгацию кодексов (Торговый кодекс 1673 г., знаменитый Черный кодекс, закреплявший рабство в колониях).
Одновременно большая часть права остается в форме канонического и обычного права, отчего Франция входит в век Просвещения с юридической системой, не приспособленной к эволюции идей, рожденных этим веком. Творчество Монтескье, в частности "Персидские письма" и "О духе законов", свидетельствует о разрыве между изменением духовных представлений и положением элиты, пропитанной своими привилегиями. И это явилось одной из причин Французской революции. Ж.-Ж. Руссо разработана теория естественных прав. Один из вождей революции Э.Ж. Сиейс размышляет о правах третьего сословия ("Что такое третье сословие"), вводит понятие социологии и рассуждает о понятиях гражданства. Он предложил орган по проверке конституционности законов с конституционным жюри во время дискуссий по Конституции 1791 г.
Революция повлекла важные изменения в частном праве в короткий период, известный под названием переходного права. После событий Террора потребность в обновлении выражается в трех проектах Гражданского кодекса Камбасере. Государственный переворот 18 брюмера, совершенный Э.Ж. Сиейсом и Бонапартом, позволил этому проекту вступить в действие между 1800 и 1804 гг. Он стал Французским гражданским кодексом, также называемым кодексом Наполеона, несмотря на то, что в действительности он почти полностью написан Камбасере. Последовательно Наполеоном были промульгированы еще несколько кодексов. В настоящее время их число достигло почти 80.
Французское право традиционно делится на две крупные ветви: публичное право и частное право. "Несмотря на то что Франция считается страной, где деление права наиболее детально разрабатывалось долгие годы, единого взгляда на содержание как публичного, так и частного права не существует по сей день", - утверждает доктор права Университета Париж Х-Нантер Х.А. Газье. В чем согласны все авторы, так это в безусловном отнесении конституционного и административного права к публичному праву, а гражданского и коммерческого - к частному. В стране применяется также право Европейского союза, поскольку Франция является одним из государств - его основателей.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
§ 2. Отрасли публичного права
Конституционное право. Становление конституционного права во Франции связано с принятием первых конституционных актов. Конституционная история Франции чрезвычайно богата. Невозможно, пожалуй, найти другую такую страну со столь интенсивным и плодовитым конституционным творчеством. Новая и новейшая история Франции принесла ей 16 конституций, около 20 полуконституционных режимов и режимов де-факто. В этом контексте определение Франции как "лаборатории конституций", а французов как "великих потребителей конституций" не только удачная метафора.
Ее конституционный опыт оказывал и оказывает существенное влияние на конституционное развитие многих государств мира. Знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. не только положила начало конституционной истории Франции, но во многом определила развитие и современное состояние института прав человека в мире.
Значительную эволюцию претерпело во французской государственно-правовой доктрине и само понятие "конституция". Первоначальное отношение к конституции как юридическому акту, закрепляющему организацию государственной власти, трансформировалось в более широкое и многозначное понимание и восприятие этого документа. Теория проф. М. Ориу о существовании в обществе двух конституций - политической и социальной, доминировавшая во Франции в период между двумя мировыми войнами, сменилась идеями, интегрирующими в конституции политическое и социальное начало. Противопоставление проф. М. Ориу политической конституции, определяющей организацию и порядок деятельности государства, и конституции социальной как свода прав и свобод граждан лишало Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. качества юридического документа, превращая ее в простой перечень политических, идеологических и философских принципов, по традиции торжественно подтверждаемых почти каждой писаной конституцией, но не обладающих никакой юридической силой.
В этом контексте ныне действующая во Франции Конституция 1958 г., следуя терминологии М. Ориу, скорее политическая конституция. Обретением ей качества конституции социальной она обязана деятельности Конституционного совета, своими решениями интегрировавшего в число конституционных источников права Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и положения преамбулы Конституции 1946 г., фиксирующей значительное число прав и свобод граждан.
Действительно, Конституция V Республики не содержит специального раздела, посвященного правовому положению личности. Формально это объяснялось ее авторами тем, "что составление Декларации прав правительством (проект Конституции подготовлен правительственной комиссией) не соответствует французской политической и юридической традиции". Тем не менее подчеркивалось, что "подтверждение великих принципов необходимо". Эта точка зрения нашла отражение в преамбуле Конституции 1958 г.: "Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека... которые были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года". В самом тексте Конституции зафиксированы только равенство перед законом (ст. 2), свобода образования политических партий (ст. 4), свобода личности (ст. 66). Таким образом, большинство прав и свобод оказались за пределами непосредственно конституционного текста. Заслуга Конституционного совета состоит в том, что своими решениями он интегрировал в конституционное право права и свободы, зафиксированные в Декларации 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.
Ныне действующая Конституция 1958 г. установила политический режим, получивший название V Республики <1>. Конституция V Республики - сравнительно небольшой по объему документ, состоящий из преамбулы, 17 разделов (из них два отменены) и 89 статей. Одна из статей включена в преамбулу, что расценивается французскими комментаторами Конституции как один из аргументов юридической силы преамбулы.
--------------------------------
<1> I Республика - 1793 - 1802 гг.; II Республика - 1848 - 1852 гг.; III Республика - 1875 - 1940 гг.; IV Республика - 1946 - 1958 гг.
Последовательность, в которой Конституция излагает структуру высших государственных органов страны, довольно точно отражает их место в конституционном механизме V Республики.
Конституция V Республики принималась на сложном политическом и социальном фоне. Политическая нестабильность, обострение социальной обстановки, вызванное войной в Алжире, обусловили в конечном счете падение IV Республики и принятие новой Конституции. Ее вдохновитель и идеолог генерал де Голль не скрывал своего отрицательного отношения к парламентаризму, усматривая в верховенстве парламента первопричину политической нестабильности IV Республики. Конституция 1958 г. покончила с парламентарной формой правления, введя в стране политический режим, сочетающий элементы президентской и парламентарной республик.
Президент Республики стал ключевой фигурой в государственно-политическом механизме страны. Достаточно взглянуть на перечень его конституционных полномочий, чтобы убедиться в этом. Конституционная реформа 1962 г. введением прямых всеобщих выборов Президента еще более усилила его роль в политической жизни государства. Сила Президента Франции определяется отнюдь не его полномочиями как главы государства, которые в рамках парламентарной республики низводят роль президента до представительских функций. Президент V Республики, получив право председательствовать в Совете Министров (ст. 9), стал фактическим главой исполнительной власти. Тем самым Конституция 1958 г. изменила структуру самой исполнительной власти.
Фигура президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, к примеру в США. Право роспуска нижней палаты парламента - Национального собрания (ст. 12), возможность дистанцироваться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на премьер-министра, чрезвычайные полномочия Президента (ст. 16) дают основания для характеристики современного политического режима во Франции как "республиканской монархии".
Однако в V Республике сохранены существенные элементы парламентского правления. В частности, исполнительная власть может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании. В этой ситуации Президент Республики вынужден формировать Правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Возможность прихода в парламент оппозиционного Президенту большинства, допускавшаяся на протяжении многих лет гипотетически, становится фактом политической жизни Франции в 1986 - 1988 гг. и 1993 - 1995 гг. Дважды во время президентства социалиста Ф. Миттерана победа правых партий обеспечила им большинство в Национальном собрании и позволила сформировать свое правительство.
Сложившаяся ситуация выдвинула ряд вопросов, до этого лишь дискутировавшихся в конституционной доктрине. Речь идет о том, является правом или обязанностью Президента подписание им актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Национальным собранием, а также созыв внеочередной сессии парламента. Президент Ф. Миттеран дал ответы на эти вопросы. Летом 1986 г., вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные ордонансы. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание и те были приняты парламентом в форме закона. Своеобразие ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись подписать ордонансы, обязан в конечном счете подписать законы, принятые парламентом. Во-первых, отказом Президента подписывать упомянутые ордонансы разрешился давний доктринальный спор по поводу ст. 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые в Совете Министров. Президент Ф. Миттеран высказался по этому поводу вполне определенно. Во-вторых, принятие правительственного акта в форме закона, а не ордонанса позволяло оппозиции обратиться в Конституционный совет на предмет конституционности тех или иных его положений, что и было сделано в двух последних случаях. И наконец, Президент подчеркнул и подтвердил свое место в системе высших органов власти в стране при новом соотношении политических сил.
Аналогичная ситуация сложилась с созывом внеочередных сессий парламента. Две статьи Конституции, касающиеся данного вопроса, достаточно лаконичны. Статья 29 устанавливает, что парламент созывается по требованию премьер-министра или большинства членов Национального собрания с определенной повесткой дня. А в соответствии со ст. 39 сессии открываются и закрываются декретом Президента Республики. На попытку Правительства созвать в конце 1986 г. внеочередную сессию Национального собрания Президент Ф. Миттеран недвусмысленно заявил, что Правительство не вправе ни решать вопрос о созыве внеочередной сессии, ни устанавливать ее повестку. Эти полномочия принадлежат только Президенту.
В целом же можно констатировать, что именно в рамках действующей Конституции Президент и Правительство смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволило избежать кризиса власти в стране. Тем не менее это не снимает вопрос об эффективности подобной структуры исполнительной власти в аналогичных ситуациях в будущем.
Правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В самом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирована в ст. 20 Конституции: "Правительство определяет и проводит политику нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами".
Формирование Правительства и руководство его деятельностью осуществляется Президентом без вмешательства и контроля парламента. Однако фактически для нормального функционирования Правительство нуждается в доверии Национального собрания. Согласно Конституции (ст. 49) решение об отставке Правительства должно быть связано с выражением резолюции порицания Национального собрания по инициативе депутатов либо с отклонением Собранием программы или общеполитической декларации Правительства.
При характеристике центральной исполнительной власти в Конституции V Республики используются понятия "Правительство" и "Совет Министров", институциональное содержание которых совпадает. Совет Министров является основным коллегиальным органом Правительства. В его состав входят государственные министры, министры, министры-делегаты и государственные секретари во главе с премьер-министром. Заседания Совета Министров проходят под председательством Президента Республики. В исключительных случаях Президент может делегировать свои председательские полномочия премьер-министру. Однако такое делегирование должно, во-первых, иметь официальный характер и, во-вторых, распространяться на конкретное заседание с заранее определенной повесткой дня (ст. 21).
К полномочиям Совета Министров относятся: объявление осадного и чрезвычайного положений; принятие декретов (акты Президента и премьер-министра); обсуждение правительственных законопроектов; законодательная деятельность путем принятия ордонансов (реализация полномочий, делегированных Правительству парламентом в силу ст. 38 Конституции).
К собственным полномочиям премьер-министра относятся: право издания регламентарных актов (ст. 37); руководство деятельностью Правительства (ст. 21); право присутствия и выступления на заседаниях палат парламента (ст. 31); право требовать созыва внеочередной сессии Национального собрания; право обращения в Конституционный совет по поводу конституционности закона или международного договора, которые, на его взгляд, противоречат Конституции (с. 61); право законодательной инициативы (ст. 39).
Парламент. Очевидное усиление исполнительной власти сопровождалось изменением роли парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым парламент может принимать законы (ст. 34), Конституция тем самым покончила с основным принципом парламентаризма - верховенство парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Роль гаранта нового баланса законодательной и исполнительной властей в стране отведена Конституционному совету - нововведению V Республики. Однако следует отметить, что конституционный механизм защиты сфер законодательной и исполнительной властей от взаимных нарушений далеко не равноценен. Если Правительство в силу ст. 37 вправе обратиться в Конституционный совет, считая, что парламент вторгся в сферу его полномочий, то в противном случае парламент такого права не имеет, поскольку контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституционного совета.
Конституция 1958 г. сохранила двухпалатную систему французского парламента. Нижняя палата - Национальное собрание, состоящее из 577 депутатов, формируется всеобщими выборами по мажоритарной одномандатной системе. Мажоритарная система выборов Национального собрания была введена в стране ордонансом от 13 октября 1958 г., вскоре после принятия Конституции до прихода к власти социалистов в результате победы на президентских и парламентских выборах в 1981 г. Именно 80-е гг. ознаменованы интенсивными избирательными реформами в стране.
В этих реформах отразились идеологические и политические установки двух основных политических сил Франции: левых, объединившихся вокруг Социалистической партии, и блока правоцентристских партий. С приходом к власти в 1981 г. левых партий во главе с социалистами связан переход от мажоритарной системы выборов в Национальное собрание. Победив на парламентских выборах в 1986 г., правоцентристские партии возвращаются к мажоритарной системе. Примечательно, что, одержав вновь победу на досрочных выборах в 1988 г., социалисты сохранили ныне действующую мажоритарную систему. И, по-видимому, неслучайно: именно мажоритарная система обеспечила им дважды успех на парламентских выборах.
Члены верхней палаты - Сената - избираются косвенными многостепенными выборами на девять лет. Каждые три года Сенат обновляется на одну треть. Роль Сената в V Республике мало чем отличается от положения верхней палаты IV Республики - Совета Республики. Сохранение двухпалатной системы скорее дань исторической традиции, чем конституционная необходимость. Единственный существенный аргумент в пользу существования верхней палаты состоит в совершенствовании законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых парламентом законов. С этой точки зрения Сенат выступает в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенно это подтверждается попыткой Президента де Голля реформировать этот орган, когда Сенат явно не справлялся с функциями, возлагаемыми на него исполнительной властью. Речь идет о многолетнем конфликте между Президентом Республики и Сенатом, приобретшем личностную окраску из-за почти враждебных отношений де Голля и Председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к Президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполнительной власти. В 1969 г. Президент де Голль решил провести референдум по проекту конституционной реформы Сената, реорганизовав его таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат по существу в консультативный орган. Но избиратели отрицательно отреагировали на инициативу Президента, и генерал де Голль был вынужден уйти в отставку, справедливо расценив результаты референдума как выражение недоверия к его политике со стороны нации.
Конституционный совет. Особая роль в конституционном механизме V Республики отводится Конституционному совету, который состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения на должность. Бывшие Президенты Республики пожизненно входят в состав Совета по праву. Президент Республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают в Совет по три члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики, и его голос считается решающим в случае разделения голосов поровну. С точки зрения возбуждения процедуры конституционного контроля полномочия Совета могут быть разделены на обязательные и факультативные. В обязательном порядке Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики и проведения референдума. Конституционный совет объявляет результаты референдума. Обязательно представляются на рассмотрение Совета органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента, который выносит решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет также решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, результаты выборов которых оспариваются. Процедура проверки конституционности законов до их промульгации может быть возбуждена Президентом Республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, 60 депутатами или 60 сенаторами. Таким образом, Конституционный совет не вправе осуществлять контроль законодательной деятельности парламента по собственной инициативе. При оценке деятельности Конституционного совета французскими комментаторами конституционной практики V Республики справедливо подчеркивается его позитивная роль в конституционализации публичных свобод, в придании Конституции характера непосредственно действующего документа.
Судебная власть. Довольно лапидарен конституционный текст в части регулирования судебной власти в стране. Конституция устанавливает, что Президент является гарантом независимости судебной власти (ст. 64). Конституция провозглашает принцип несменяемости судей. В качестве принципа закреплен запрет произвольного лишения свободы. На судебную власть как на хранительницу личной свободы возложено обеспечение уважения этого принципа. Конституция учреждает Высший совет магистратуры, который призван оказывать помощь Президенту Республики как гаранту судебной власти. В этом качестве Высший совет выступает с предложениями относительно назначения судей Кассационного суда и первого председателя апелляционного суда, он дает заключения на предложения министра юстиции о назначении других судей.
Отдельный раздел Конституции посвящен Высокой палате правосудия, которая является судебной инстанцией по обвинению Президента Республики. В результате пересмотра в 1993 г. Конституцией V Республики учрежден новый орган - Палата правосудия Республики, которая рассматривает дела по обвинению членов Правительства.
Территориальная организация. Франция - страна с давней традицией сильной центральной власти, которая в V Республике успешно сочетается с деконцентрацией и децентрализацией, то есть перенесением части бремени государственного управления на периферийные государственные органы и расширением прав местного самоуправления. Раздел Конституции, касающийся организации местного самоуправления, краток. В качестве единиц - "местных коллективов" Конституция рассматривает коммуны, департаменты, заморские территории. Метрополия страны разделена на 22 региона, 96 департаментов (в том числе территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун.
В состав Франции входит пять заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные и антарктические территории).
Административно-территориальные единицы наделены статусом местных коллективов с системой выборных органов самоуправления: региональных, генеральных и муниципальных советов.
Перечень местных коллективов не является закрытым. Статья 72 Конституции допускает создание иных территориальных коллективов на основании закона. Процесс регионализации Франции, начатый еще в 1960-е гг., получил свое юридическое завершение в результате реформы местного управления и самоуправления, проведенной в 1980-е гг., когда Законом от 2 марта 1982 г. "О правах и свободах коммун, департаментов и регионов" регион получил статус территориального коллектива. Очевидно, что с точки зрения логики конституционного регулирования такая административно-территориальная единица, как регион, требует конституционного закрепления. Попытка пересмотра Конституции в этой части предпринималась Президентом де Голлем в 1969 г., который вынес этот вопрос на референдум одновременно с вопросом о реорганизации Сената. После неудачи на этом референдуме попытки повторного рассмотрения этой проблемы не предпринимались.
Конституция допускает изменение законодательного режима и административной организации заморских департаментов, учитывая их особенности. За заморскими территориями признается право на особую организацию с учетом их собственных интересов в сочетании с интересами Республики.
Конституция V Республики относится к категории жестких и достаточно стабильных конституций. Это проявляется в порядке ее пересмотра, а он прежде всего направлен на ограничение чрезмерного конституционного нормотворчества, обеспечивая тем самым стабильность принципиальных ее положений. Однако это не значит, что Конституция - застывший, неприкосновенный документ. С момента ее вступления в действие был принят ряд поправок. Наибольшей активностью в этом плане отмечены 1990-е гг.: 4 раза (1992, 1993 (дважды), 1995 гг.) Конституция подвергалась пересмотру. В результате ее текст пополнился новыми разделами - "О Европейских сообществах и Европейском союзе" и "Об уголовной ответственности членов Правительства". И наоборот, исключен раздел, касающийся Французского сообщества (при конституционном засвидетельствовании нежизнеспособности этого образования), а также раздел о переходных положениях, имевших временный характер. Расширен круг вопросов, по которым граждане могут высказаться посредством референдума; внесены изменения, относящиеся к деятельности парламента (две ежегодные сессии заменены одной, несколько изменен режим парламентской неприкосновенности). Предметом пересмотра стали вопросы привлечения к уголовной ответственности членов Правительства, полномочий Высшего суда магистратуры. Конституционно закреплен статус французского языка как "языка Республики". Следует отметить, что ряд реформ в последние годы был проведен в стране без изменения Конституции. В их числе уже упоминавшаяся реформа местного управления и самоуправления, закрепление особого статуса Корсики и т.д.
Конституционные реформы 2000-х годов <1>. Довольно интенсивным конституционным правотворчеством отмечены и 2000-е гг. Начиная с 2000 г. было принято 10 конституционных законов <2>. Только последним Конституционным законом от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики были изменены 39 статей Конституции, введены девять новых статей, отменены три статьи предыдущих конституционных законов. Впрочем, все это едва ли дает основание говорить о принципиальном пересмотре действующей Конституции, об изменении ее базовых положений.
--------------------------------
<1> Вообще современных французов трудно заподозрить в особо трепетном отношении к действующей Конституции. Во всяком случае то, что она для них не "священная корова", можно судить по следующим цифрам. Из 92 статей Конституции 1958 г. только 32 не поверглись изменениям, 15 статей были отменены, 62 подверглись изменениям большей или меньшей степени важности, иногда неоднократно, в Конституцию была введена 31 новая статья, она увеличилась с 92 до 108 статей. Французские специалисты скрупулезно подсчитали, что Конституция серьезно "пополнела": от 6661 (а если не считать переходных положений - 6216 слов) до 11 125 слов, или от 35 738 до 60 859 знаков.
<2> Конституционные законы: от 2 октября 2000 г. N 2000-64 - о продолжительности мандата Президента Республики; от 25 марта 2003 г. N 2003-267 - о европейском мандате на арест; от 28 марта 2003 г. N 2003-276 - о децентрализованной организации Республики; от 1 марта 2005 г. N 2005-204 - об изменении разд. XV Конституции; от 1 марта 2005 г. N 2005-205 - относительно Хартии окружающей среды; от 23 февраля 2007 г. N 2007-237 - о дополнении ст. 77 Конституции; от 23 февраля 2007 г. N 2007-238 - об изменении разд. XI Конституции; от 23 февраля 2007 г. N 2007-239 - относительно запрета смертной казни; от 4 февраля 2008 г. N 2008-103 - об изменении разд. XV Конституции; от 23 июля 2008 г. N 2008-724 - о модернизации институтов V Республики.
В рамках предлагаемой статьи рассматриваются конституционные поправки, затрагивающие в основном политические институты, конституирующие Французское государство: Президент, парламент, Правительство, территориальная организация государства, правовой статус личности, что не исчерпывает новеллы, внесенные в Конституцию в рассматриваемый период (конституционный запрет смертной казни, признание европейского ордера на арест, конституционное оформление Хартии окружающей среды).
Хронологически конституционное правотворчество 2000-х гг. начинается с сокращения срока президентских полномочий. Поправка к Конституции, принятая в 2000 г., сократила срок президентского мандата с семи до пяти лет и тем самым лишила российских сторонников увеличения срока президентских полномочий традиционной ссылки на французский конституционный опыт в той части. Явно, что французские авторы поправки к Конституции пользовались отнюдь не логикой достаточности того или иного срока президентских полномочий для полноценного руководства государством. В отличие от России, где элементы парламентского правления имеют чисто декоративный характер, во Франции сохранены существенные элементы парламентской республики. Речь идет прежде всего о практически парламентском способе формирования Правительства, которое может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.
Возможность прихода в Собрание большинства, оппозиционного Президенту, допускавшаяся на протяжении многих лет лишь гипотетически, трижды становилась фактом политической жизни страны. В 1986 г. с победой правых партий Президент-социалист Ф. Миттеран на более чем двухлетний срок был вынужден сосуществовать с правительством правого большинства в Национальном собрании. Аналогичная ситуация сложилась в 1993 г., когда с победой правоцентристской коалиции на парламентских выборах Президент Ф. Миттеран вновь был "обречен" на двухлетнее сосуществование с оппозиционным парламентом и Правительством. В 2000 г. "повезло" Президенту-правоцентристу Ж. Шираку, которому пришлось разделять свою власть с Правительством социалистов, победивших на парламентских выборах.
В целом, оценивая эти периоды, можно констатировать, что в рамках действующей Конституции президенты и правительства смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволяло избежать кризиса власти в стране. Президенты сосредоточивали свое внимание в основном на вопросах обороны и внешней политики, бесспорно, закрепленных за ними Конституцией, сохраняя при этом роль "арбитра нации", правительства - на вопросах внутренней политики. Однако несмотря на то, что некоторые авторы пытались вписать подобные ситуации в логику системы "сдержек и противовесов", едва ли можно отнести подобные периоды сосуществования к безболезненным и полезным с точки зрения управления страной.
Кроме проблем чисто практического свойства в подобных ситуациях, которые решались в рамках действующей Конституции, обозначились проблемы конституционно-доктринального характера. Теория легитимности президентского мандата, с которой выступил в 1985 г. один из правоцентристских лидеров, Р. Барр, заставляет французскую конституционную доктрину вновь обратиться к проблеме источников президентской и представительной власти. Согласно этой теории Президент своим избранием заключает договор о доверии с французским народом, что является основой легитимности его власти. Этот договор считается расторгнутым, если французы дезавуируют главу государства референдумом или парламентскими выборами, то есть отказом в поддержке его инициативы на референдуме, либо предпочтением ему его политических оппонентов в Национальном собрании. Согласно логике этой теории Президент должен расценить подобные ситуации как выражение недоверия ему со стороны французского народа со всеми вытекающими из этого последствиями.
Таким образом, равный срок президентских полномочий и депутатского мандата (пять лет) практически исключает вышеописанные ситуации "нежелательного сожительства". Внимательный наблюдатель должен был заметить, что вслед за президентскими выборами 2007 г., где победил Н. Саркози, вскоре последовали парламентские выборы, в которых одержали победу его сторонники, тем самым, по логике Р. Барра, еще раз подтвердив легитимность президентского мандата. Да и трудно представить иную ситуацию. В противном случае пришлось бы усомниться в политическом здравомыслии французов, ясность ума которых как одно из достоинств нации отмечал еще Декарт.
Новый этап децентрализации. Начало 2000-х гг. может быть охарактеризовано как новый этап реформы территориальных коллективов во Франции. Их основой стал Конституционный закон от 28 марта 2003 г. N 2003-276 о децентрализованной организации Республики, которым на конституционном уровне подтверждены место территориальных коллективов в институциональной организации страны, гарантии осуществления их полномочий. Данным Законом конституционно зафиксировано оформление региона в новый территориальный коллектив.
Франция являет собой яркий пример административной децентрализации. Бывший премьер-министр Правительства социалистов начала 80-х гг. прошлого века П. Моруа, один из вдохновителей реформы местного самоуправления, сравнивал местное управление с корсетом, который был необходим, чтобы конституировать Францию, однако в настоящее время грозит удушить ее <1>. Корсетом, пользуясь сравнением П. Моруа, являлась административно-территориальная организация страны, основными элементами которой в течение более полутора веков были департамент и коммуна. В послевоенные годы со всей очевидностью обнаружилось, что существующая административно-территориальная структура стала тесной с точки зрения как экономической, так и управленческой.
--------------------------------
<1> См.: Mauroy P. C'est ici le chemin. P., 1982. P. 98.
Необходимость создания более крупной административно-территориальной единицы - региона - диктовалась в конечном счете потребностями современного экономического развития страны, когда экономическая концентрация неизбежно влечет концентрацию политическую и административную. В этом плане история создания региона во Франции показательна. Региональное строительство развивалось от создания региональных округов экономической деятельности до превращения региона в административно-территориальную единицу. В этом смысле Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов можно назвать законом о регионализации, поскольку им, по существу, завершена административно-территориальная модернизация страны. С получением статуса территориального коллектива оформление региона в административно-территориальную единицу практически завершилось.
Следует отметить, что во Франции периодически поднимается вопрос о придании некоторой законодательной автономии регионам, что всегда сопровождается ожесточенными спорами. Высказываются также идеи упразднения генеральных советов департаментов или их включения в региональные советы при сохранении департаментов как административных подразделений регионов. Все это свидетельствует о том, что процесс регионализации в стране далек от завершения.
Развитие местной демократии. Конституционный закон N 2003-276 от 28 марта 2003 г. расширяет право граждан на принятие решений по вопросам местной жизни. В развитие новых конституционных положений приняты три органических закона.
Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-705 о местном референдуме конкретизирует условия и процедуры его проведения. Если ранее право на референдум признавалось только за коммунами, то теперь - за всеми территориальными коллективами (регионами, департаментами и коммунами). Закон предусматривает проведение консультаций с населением в связи с созданием территориальных коллективов с особым статусом, изменением территориальных границ территориальных коллективов. Результаты консультации имеют ценность заключения. Статус заморских территорий не может быть изменен без согласия их населения.
Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-704 об эксперименте, проводимом территориальными коллективам, наделяет последние правом на экспериментирование в пределах их компетенции на основании закона, которым дается разрешение на проведение эксперимента, его цель и срок (не более пяти лет).
Органический закон от 29 июля 2004 г. N 2004-758, принятый в применение статьи 72-2 Конституции о финансовой автономии территориальных коллективов, уточняет собственные финансовые источники территориальных коллективов, их исчисление и долю в совокупности всех их финансовых ресурсов. Закон устанавливает свободу расходов, право введения новых налогов и сборов в пределах, установленных законом, обязательность передачи соответствующих ресурсов при передаче государством полномочий местным коллективам.
Закон от 13 августа 2004 г. N 2004-809 о местных свободах и ответственности конкретизирует сферы, объекты деятельности, а также полномочия, передаваемые государством соответствующим территориальным коллективам: регионам, департаментам, коммунам.
Принятое законодательство рассматривается Правительством как юридическая основа "конкретной фазы II акта децентрализации". Новый этап реформы территориального управления был заявлен в выступлении французского Президента в Тулоне 25 сентября 2008 г., посвященном финансовому кризису. Президент высказался о своем намерении начать реформу местных управленческих структур с 1 января 2009 г., дабы сократить административные уровни и сэкономить финансовые средства в связи с упразднением профессионального налога. Таким образом, экономическая составляющая реформы была четко очерчена наряду с ее административными критериями <1>. Организация по проведению реформы была возложена на созданный правительственным декретом от 22 октября 2008 г. Комитет по реформе местных коллективов под руководством бывшего премьер-министра Э. Балладюра. Комитетом был подготовлен доклад под заглавием "Пора решать", проведены многочисленные слушания с участием политических партий, представленных в национальных и европейских выборных учреждениях, председателей палат парламента, представителей крупных объединений, деловых кругов, профессиональных организаций и профсоюзов и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Le Monde du. 27 sept. 2008.
Практическим результатом этой деятельности стали подготовка и внесение Правительством в парламент трех законопроектов: о реформе территориальных коллективов, об избрании территориальных советников и усилении местной демократии, об избрании территориальных советников в марте 2014 г. и проект органического закона технического характера. Эволюция территориальной организации подчинена трем императивам: сохранить достижения децентрализации, усилить местные свободы и высвободить энергию коллективов. При этом подчеркивается, что сохранение современного состояния вещей невозможно в силу трех причин.
1. Структурные нагромождения: коммуны, межкоммунальные сообщества с собственными фискальными возможностями, межкоммунальные синдики целевого и многоцелевого характера, смешанные синдики (открытые или закрытые), области (pays), регионы, департаменты, государство, Европейский союз. В течение более чем 30 лет все это наслаивалось, но не структурировалось. И как следствие - запутанность, конкуренция между институтами. "Кто может понять, за что отвечает департамент и за что - регион? Кто знает, к кому обращаться: к генеральному или региональному советнику для решения конкретной проблемы?" - вопрошает правительственный сайт страны. Вопросы далеко не риторического характера.
2. Все эти наложения имеют слишком высокую цену, что и определяет необходимость упорядочения местных публичных расходов. Отмечается, что за последние 25 лет расходы местных коллективов увеличивались в 2 раза быстрее, чем национальное богатство.
3. Необходимость вовлечения территориальных коллективов в процесс модернизации. Начиная с 1982 г. территориальная организация государства слабо эволюционировала. Увеличение деконцентрированных служб государства реально не связывалось с последствиями передачи полномочий территориальным коллективам. Многочисленные реформы, направленные на рационализацию территориальной организации государства, недостаточно сочетались с взаимодействием государственных и местных служб. Их реализация сдерживалась фактически тем, что они не затрагивали структурных элементов. И потому Правительство приступило к "исторической реформе территориальной организации государства в местном плане". Межминистерская перегруппировка деконцентрированных служб, взаимосогласованность всех ключевых функций отныне объявляются приоритетными, отвечая двойной цели - экономии и эффективности.
Политическая модернизация страны. Особенно объемной является конституционная реформа, проводимая на основании Конституционного закона от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики. Выполняя свои предвыборные обещания, Президент Н. Саркози Декретом от 18 июля 2007 г. N 2007-1108 учредил комитет по разработке конституционного закона под председательством премьер-министра Э. Балладюра. Проведение реформы политических институтов страны предполагалась по трем направлениям:
1) усиление контроля исполнительной власти;
2) усиление роли парламента;
3) утверждение новых прав.
Все эти направления получили в большей или меньшей степени отражение в Конституционном законе о модернизации политических институтов V Республики, принятом конгрессом обеих палат парламента 23 июля 2008 г.
Основные конституционные новеллы по первому направлению:
- ограничение президентского мандата двумя сроками подряд (ст. 6);
- назначение Президентом ряда чиновников на основе заключения специальных комиссий обеих палат парламента, состав которых определяется органическим законом (ст. 13);
- в части чрезвычайных полномочий Президента (ст. 16). Обращение к парламенту по истечении 30 дней осуществления чрезвычайных полномочий;
- право Президента обращения с устным посланием к парламенту (к конгрессу обеих палат либо к каждой палате) (ст. 18);
- уточнение полномочий Правительства в области обороны и Президента как верховного главнокомандующего (ст. 5, 20, 21);
- осуществление права помилования Президентом только после заключения специальной комиссии, состав которой определяется законом (ст. 17).
В своем обращении к комитету по подготовке конституционного закона Президент Республики высказался о необходимости обеспечения стабильности Правительства. Речь в данном случае шла об "ужесточении" структуры Правительства как в количественном определении его состава, так и в соотношении министров, министров-делегатов, государственных секретарей по примеру других стран, с четко зафиксированной законом (т.е. парламентом) структурой Правительства. Тем не менее комитет, по существу, отказал Президенту в этой инициативе, сочтя преждевременным установление органическим законом структуры Правительства, что, по мнению комитета, может быть сдерживающим началом на этапе модернизации государства.
Усиление парламента выражается:
- в ведении ст. 34-1, наделяющей парламент по примеру подавляющего большинства иностранных парламентов правом принятия резолюций, не имеющих юридической силы. Однако закон может придать им нормативный характер;
- увеличении числа постоянных комиссий, формируемых палатами, с шести до восьми (ст. 43);
- новой редакции ст. 42, устанавливающей, что требование срочности рассмотрения правительственного законопроекта может сопровождаться рассмотрением альтернативного проекта, исходящего от парламента;
- усилении самостоятельности палаты при установлении повестки дня (ранее правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке, т.е. правительство, по существу, устанавливало повестку дня). Отныне по меньшей мере одно заседание в неделю (в том числе и в период внеочередных сессий) посвящено обсуждению вопросов к членам парламента и Правительства.
Кроме того, за палатами парламента признано право обращения в Государственный совет о предоставлении заключения на предлагаемый ими проект закона, в чем им было отказано с 1875 г.
Расширение прав оппозиции. В новой редакции ст. 49 Конституции по одной неделе предоставляется на рассмотрение правительственных законопроектов и проектов закона, исходящих от парламента, и одно заседание отведено на обсуждение законопроектов оппозиции.
Последнее, именуемое "хартией" прав оппозиции, нашло отражение в регламентах палат. Конкретное выражение этих прав проявилось:
- в троекратном увеличении числа заседаний, проводимых по инициативе оппозиционных групп;
- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, воспротивиться применению "запланированного законодательного времени" ("temps legislatif programme") в случае обращения Правительства о введении ускоренной процедуры, если шестинедельный срок между внесением и рассмотрением законодательного текста не соблюден;
- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, добиваться "продленного запланированного времени" и "исключительного планируемого времени";
- введении в регламент Национального собрания принципа, предусматривающего право оппозиции на председательство в комиссии по финансам;
- расширении состава бюро комиссий, комиссий по расследованию и контролю, дабы гарантировать в них представительство всех групп.
В части контрольной функции палаты предусматривается:
- создание комитета по оценке и контролю, состав которого должен отражать политический состав палаты и одним из двух вице-председателей должен быть депутат от оппозиции;
- предоставление равного времени большинству и оппозиции при реализации такой формы контроля, как вопросы Правительству и министрам;
- право оппозиции на первый устный вопрос Правительству;
- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит к оппозиции, по докладам комиссий по применению закона;
- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит оппозиции, в качестве докладчиков от комитета по оценке и контролю;
- признание права ("droit de tirage") оппозиционных групп добиваться создания комиссий по расследованию;
- признание права ("droit de tirage"), позволяющего каждой группе добиваться проведения аналитических исследований комитетом по оценке и контролю.
Причины усиления роли парламента и, в частности, расширения прав оппозиции следует искать, по-видимому, не только в стремлении правящего блока партий расширить социальную базу проводимой им политики. Конституционными реформами начала 2000-х гг. было сделано практически все (снижение срока президентского мандата, синхронизация по времени президентских и парламентских выборов), чтобы не допустить явно не предусмотренного авторами конституции ситуаций "институционального сожительства" оппозиционных друг другу партийных блоков, когда президент - социалист, а большинство в Национальном собрании и формируемое им правительство - правоцентристы или наоборот.
Помимо явных осложнений, создаваемых подобным сосуществованием во власти двух блоков, совместное управление страной двумя оппозиционными силами объективно требовало учета позиций друг друга и, как следствие, принятия сбалансированных решений, отвечающих интересам более широких слоев общества. В этом контексте совместное правление имело, очевидно, позитивный эффект.
Полностью отказаться от данного опыта означало, по существу, пренебречь мнением и возможностями оппозиции влиять на принимаемые правящими партиями решения, что в конечном счете едва ли отвечало интересам как правящего, так и оппозиционного блоков.
В части прав и свобод личности предусматривается учреждение должности Защитника прав граждан. Конституция пополнилась ст. 71-1, согласно которой:
"Защитник прав следит за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы, или органом, наделенным органическим законом, ее полномочиями.
Он может принять к рассмотрению жалобу, поданную на условиях, предусмотренных органическим законом, любым лицом, считающим себя ущемленным деятельностью публичной службы или органа, указанного в первой части.
Органический закон определяет полномочия и способы вмешательства Защитника прав. Он определяет условия, на которых ему может оказывать помощь коллегия при осуществлении его некоторых полномочий.
Защитник прав назначается Президентом Республики на шесть лет без права возобновления мандата после применения процедуры, предусмотренной последним абзацем статьи 13. Его функции несовместимы с функциями члена Правительства и члена парламента. Иные случаи несовместимости устанавливаются органическим законом.
Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Президентом и парламентом".
Органический закон и закон о Защитнике прав (в настоящее время находятся на рассмотрении парламента) должны соответственно детализировать статус Защитника и наделить необходимыми полномочиями в реализации его задач. Учреждение данной должности ставит ряд вопросов институционального характера. Речь идет в первую очередь о соотношении Защитника с другими органами, на которые возложена защита прав человека. К ним относятся: Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по информатике и свободам, комиссия по доступу к административным документам, Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы и др.
В отличие от указанных органов Защитнику прав придан конституционный статус, а его компетенция во многом поглощает их полномочия, что неизбежно ставит вопрос либо о пересмотре их функций, либо об упразднении некоторых из них. Во всяком случае закон о Защитнике прав предусматривает, по существу, упразднение должностей Медиатора Республики, Защитника прав ребенка, Национальной комиссии по деонтологии безопасности.
Другой новеллой конституционной реформы 2008 г. является расширение субъектов, которые вправе инициировать процедуру конституционного контроля в ходе применения закона. Конституция V Республики, вводя институт конституционного контроля, исчерпывающим образом определив круг его субъектов (Президент, премьер-министр, председатели палат парламента, позже 60 депутатов и 60 сенаторов), признавала только предварительный и абстрактный контроль. Вследствие этого проект закона или его положение, не оспоренное до его подписания Президентом, после подписания и промульгации закона считаются соответствующими Конституции и не могут быть оспорены в Конституционном совете.
Новая ст. 61-1 позволяет Государственному совету (как высшему органу административной юстиции) и Кассационному суду (высшая судебная инстанция общей юстиции) обратиться в Конституционный совет в случае констатации судом при рассмотрении конкретного дела нарушения тем или иным положением закона конституционных прав и свобод. А Конституционный совет обязан вынести решение в установленный срок.
Таким образом, не только расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный совет, но и вводится последующий контроль конституционности действующих законов. А это, по существу, является отступлением от действующей в стране доктрины и практики конституционного контроля.
Презумпция конституционности действующих законов явно поколеблена, что объективно требует пересмотра самого понятия законности в деятельности исполнительной власти, когда соблюдение ее закона автоматически подразумевало и соблюдение Конституции. Отказ от презумпции конституционности закона (а следовательно, допущение вероятности его неконституционности) расширяет границы законности, в рамках которой должна действовать администрация, распространяя ее и на соблюдение Конституции. И, как следствие, включение в сферу конституционного контроля нормативных актов Президента (известно, что ордонансы и декреты Правительства подписываются Президентом), а также нормативных актов Правительства.
Действовавший ранее механизм конституционного контроля практически обесценивал право президентского вето. Действительно, свои сомнения в конституционности тех или иных положений законопроекта Президент мог развеять, обратившись в Конституционный совет до его подписания. Возвращение законопроекта в парламент на повторное рассмотрение могло быть вызвано причинами политического характера, что явно или косвенно свидетельствовало о его конфликте с парламентом и Правительством и едва ли отвечало конституционному статусу французского Президента как "арбитра нации". Будучи интегрированным в исполнительную власть и фактически ее главой, Президент должен будет разделить с Правительством и парламентом ответственность за положения закона, признанные неконституционными Конституционным советом по инициативе судебной власти.
Таким образом, расширение круга субъектов и введение последующего конституционного контроля принципиально меняет всю систему контроля, последствия изменений которой авторы конституционной реформы, возможно, не вполне оценили.
В рамках последней конституционной реформы внесены изменения, касающиеся формирования и деятельности Экономического и социального совета. Изменилось не только его название: Экономический, социальный и экологический совет. Речь идет не только о расширении предметной сферы деятельности Совета, но и о включении в нее вопросов, связанных с окружающей средой. В конечном счете эта конституционная новелла направлена на усиление его роли как инструмента обратной связи между государством и гражданским обществом.
Изменения, вносимые Органическим законом об Экономическом и социальном совете (Ордонанс от 29 декабря 1958 г. N 58-1360), касаются в первую очередь состава этого органа. Две меры в этой части - омоложение состава и усиление представительства женщин - призваны придать новый импульс в работе Совета. Предлагается снижение возраста для назначения в Совет с 25 до 18 лет. Кроме того, вводятся изменения в формирование состава Совета. Их цель - наиболее полное отражение этим конституционным органом позиций и интересов участников экономической, ассоциативной жизни общества, усиление социальных и территориальных связей, представительство организаций и фондов, действующих в сфере охраны окружающей среды.
Мы остановились на ключевых вопросах, затронутых конституционными реформами, проводимыми в стране с начала 2000-х гг. Во многом о результатах этих реформ, особенно последней, можно судить по мере их реализации. Тем не менее их интенсивность свидетельствует о стремлении Французского государства модернизировать свои институты, в наибольшей мере отвечающие современным условиям и потребностям.
Нельзя не отметить, что политическая модернизация во Франции сочетается с экономической модернизацией. Основополагающим нормативным актом в сфере экономических отношений стал Закон от 4 августа 2008 г. N 2008-776 о модернизации экономики, мобилизующий характер которого отражен в названии его титулов и глав: мобилизовать предпринимателей, мобилизовать конкуренцию как рычаг роста, мобилизовать финансы, поощрять развитие малых и средних предприятий и т.д. Данный Закон имеет не только мобилизационный характер, связанный с выходом и преодолением последствий финансового и экономического кризиса, но и, по существу, определяет приоритеты государственной политики в сфере экономики на перспективу. В этом контексте экономическая и политическая модернизация выступают как основа и условие дальнейшего развития Французского государства и общества страны.
|
