Административная юстиция. Создание и развитие административной юстиции во Франции связано с Государственным советом, учрежденным Наполеоном I в 1799 г., который был призван оказывать ему помощь в решении законодательных и административных задач. Помимо консультативной функции с 1806 г. на Государственный совет возложено разрешение споров между администрацией и гражданами. Аналогичными функциями на местном уровне наделяются советы префектур при префектах департаментов, в миниатюре копировавшие роль Государственного совета при главе государства.
За почти 200-летнюю историю административная юстиция претерпела существенную эволюцию. Современная система административной юстиции сформировалась сравнительно недавно, по существу, в послевоенный период. Ее важнейшими вехами стали реорганизация Государственной совета в 1945 г., реформа 1953 г., когда советы префектур были заменены административными трибуналами. И наконец, с созданием с 1 января 1989 г. административных апелляционных судов в стране сложилась ныне действующая трехступенчатая структура административной юстиции, иерархически состоящая из Государственного совета (его специальной секции), пяти административных апелляционных судов и 33 административных трибуналов.
Французское законодательство, регламентирующее организацию административной юстиции в стране, кодифицировано. Последняя редакция Кодекса административных трибуналов и административных апелляционных судов, принятая правительственным Декретом N 89-641 от 7 сентября 1989 г. <1>, включает в себя все нормативные акты, в какой-либо мере касающиеся административной юстиции.
--------------------------------
<1> См.: Dalloz. 1989. P. 305.
Понятие административной юстиции. Понятие "административная юстиция" скорее доктринальное, чем юридическое. В законодательстве и юридической практике используются понятия "juridiction administrative" - "административное судебное учреждение" и "contentieux administratif" - "судебное разбирательство административных споров". В самом широком смысле административная юстиция во Франции может быть определена как форма судебного контроля за деятельностью администрации, осуществляемого специальными органами - административными судами. Сам термин "административный суд" выступает как обобщающее понятие, охватывающее не только административные трибуналы, административные апелляционные суды, но и некоторые административные органы, наделенные судебными функциями (Высший совет социальной помощи, Центральная комиссия социальной помощи, Высший совет национального образования, Комиссия по делам беженцев, дисциплинарные органы (секции, палаты) ряда профессиональных объединений и некоторые другие).
Термин "административная юстиция" при некоторой двусмысленности довольно точно отражает происхождение и современное состояние этого института во Франции. Административная юстиция - порождение администрации и в настоящее время в значительной мере связана с нею.
Концептуальные основы административной юстиции заложены Законом от 16 - 24 августа 1790 г. о судебной организации. Неслучайно французские юристы рассматривают этот Закон как основополагающий в создании в стране судебной системы вообще и административной юстиции в частности. Принятие этого Закона было в известной степени реакцией против произвола королевской администрации и судов старого режима. По существу Закон стал важным элементом в реализации принципа разделения властей. Судебным органом запрещалось в какой-либо форме вмешиваться в сферу законодательной власти. Закон разграничивает судебные и административные функции. Однако разграничение судебных и административных функций проводится таким образом, что выводит администрацию из-под судебного контроля. Следствием подобной трактовки принципа разделения властей стало появление в рамках администрации органов, разрешающих конфликты как внутри нее самой, так и между последней и гражданами, чьи права и интересы затрагивались ее актами. С этой точки зрения данный Закон заложил основу дуализма в организации судебной системы страны. Именно в этом Законе - истоки института, получившего в дальнейшем название "административная юстиция". Исторически развитие административной юстиции во Франции в большей степени обусловлено эволюцией администрации, чем влиянием судебной власти.
Система органов административной юстиции. В систему органов административной юстиции входят:
а) специализированные органы - административные трибуналы, административные апелляционные суды, Государственный совет;
б) иные административные судебные органы. К ним относятся такие учреждения, как Счетная палата и региональные счетные палаты, Суд по вопросам бюджетной дисциплины и др., а также уже упоминавшиеся различные советы профессиональных объединений и т.д., решения которых могут быть обжалованы в Государственном совете.
Основным элементом системы органов административной юстиции во Франции является административный трибунал. Как уже указывалось, их в стране 33: 26 - в метрополии и 7 - в заморских территориях. Свое название административный трибунал получает по городу нахождения. Каждый трибунал возглавляется председателем. В 15 трибуналах существует одна палата, в остальных - от двух до пяти палат в зависимости от численности населения территории, находящейся под его юрисдикцией. Трибунал Парижа состоит из семи секций, каждая из которых включает в себя две палаты.
Создание в соответствии с Законом от 31 декабря 1987 г. о реформе административных судебных органов пяти административных апелляционных судов было вызвано в основном перегруженностью Государственного совета кассационными делами. Действительно, накануне реформы в 1987 г. около 24 тыс. дел ждало своего рассмотрения в Государственном совете, тогда как в год Совет способен рассмотреть не более 8 тыс. дел. С 1983 г. до 20% дел рассматривалось спустя более чем три года после подачи в Совет. Не менее удручающая картина царила и в административных трибуналах. Около 100 тыс. дел было зарегистрировано, а средний срок до вынесения решения по делу составлял два с половиной года. Новая судебная инстанция призвана разрешить эти проблемы.
Государственный совет как высший орган административной юстиции выступает в качестве первой и последней инстанций при рассмотрении некоторой категории дел, апелляционного либо кассационного суда при обжаловании решений нижестоящих судов. Совет состоит из 201 действительного члена: одного вице-председателя; шести руководителей секций; 79 государственных советников; 81 докладчика, в их число входит и генеральный секретарь Совета; 34 аудиторов 1-го и 2-го классов. К ним добавляются 12 внештатных государственных советников, назначаемых на четыре года. Все члены Совета назначаются декретом Президента Республики.
Несмотря на то что различие между консультационными и судебными функциями Совета проводится довольно четко, следует подчеркнуть, что все постоянные члены Государственного совета участвуют в работе секции по рассмотрению споров, которая и выступает в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.
Порядок формирования органов административной юстиции. Члены корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов набираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации. Помимо выпускников Национальной школы администрации органы административной юстиции комплектуются путем так называемого внешнего тура из чиновников гражданской, военной и местной администрации. Назначение на должность членов административных трибуналов и административных апелляционных судов проводится декретом Президента Республики.
По предложению Высшего совета административных судов и административных апелляционных трибуналов в органы административной юстиции могут быть командированы сроком до трех лет судьи общих судов и служащие государственной и местной администрации из числа бывших выпускников Национальной школы администрации.
Иерархия членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных трибуналов включает в себя следующие звания: председатель административного трибунала Парижа, заместитель председателя административного трибунала Парижа; председатель административного трибунала вне класса; председатель административного трибунала; советник вне класса административного трибунала; советник 1-го класса административного трибунала и советник 2-го класса административного трибунала.
Председатель вне класса может выполнять функции председателя либо одной из палат административного апелляционного суда, либо административного трибунала, перечень которых определен декретом Государственного совета. Председатели могут осуществлять функции либо председателя административных трибуналов помимо вышеуказанных, либо председателя палаты административных трибуналов, либо заместителя председателя секции административного трибунала Парижа, либо докладчика или правительственного комиссара в административных апелляционных судах.
Советники вне класса и советники 1-го класса выполняют функции докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах и в определенных случаях в административных апелляционных судах. Советники 2-го класса выступают в качестве докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах. Так же как и судьи общих судов, члены корпуса административной юстиции несменяемы. С согласия председателя суда судьи административной юстиции могут исполнять некоторые административные функции. Однако они не могут участвовать в деятельности других государственных служб, кроме национальной службы. Во время выполнения судебных функций судьи административных трибуналов и административных апелляционных судов не могут, кроме как со своего согласия, получать назначения на новую должность, даже если она связана с продвижением по службе.
За исключением председателя административного трибунала Парижа, продвижение по иерархии членов административных трибуналов и административных апелляционных судов осуществляется путем присвоения очередного звания соответственно рангу, после внесения в список на повышение по службе. Звание советника 2-го класса и советника включает в себя семь рангов, советника 1-го класса или советника вне класса - шесть рангов. Звание председателя и председателя вне класса - четыре ранга, заместителя председателя и председателя административного трибунала Парижа - один ранг. Определены сроки пребывания в каждом ранге. Продвижение в ранге проводится постановлением заместителя председателя Государственного совета.
Управление в сфере административной юстиции. Существенной новеллой реформы административной юстиции в конце 80-х годов является учреждение Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов и генерального секретаря административных трибуналов и административных апелляционных судов. На Высший совет возложено решение всего комплекса вопросов, связанных с кадровой политикой в области административной юстиции, т.е. набора судей в корпус административной юстиции, их карьеры, переподготовки, увольнения, наложения дисциплинарных взысканий и т.д. Председательствует в Совете заместитель председателя Государственного совета.
В состав Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов входят: 1) глава Инспекции по административным судебным органам; 2) генеральный директор государственной службы; 3) генеральный секретарь Государственного совета; 4) директор судебных служб министерства юстиции; 5) пять представителей членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов, избираемых по списку среди членов корпуса, сроком на три года; 6) три лица, не занимающие выборные должности, назначаемые соответственно Президентом Республики, председателем Национального собрания и председателем Сената сроком на три года без права повторного назначения.
Совет собирается председателем либо по его собственной инициативе, либо по инициативе министра юстиции, либо по письменному требованию трех из пяти представителей корпуса членов административной юстиции. В последнем случае Совет собирается в двухмесячный срок после внесения требования. По каждому делу председатель Высшего совета назначает докладчика, которым может быть генеральный секретарь административных трибуналов или один из членов Совета. При рассмотрении вопросов индивидуального характера, касающихся статуса членов административной юстиции, в Совете участвуют его члены в звании не ниже звания административного судьи, чье дело рассматривается Советом. Заключения и предложения Совета выносятся большинством участвующих в голосовании. По индивидуальным делам по требованию одного из членов Совета проводится тайное голосование бюллетенями. Это правило не применяется при рассмотрении вопросов, связанных с переменой служебного положения.
Генеральный секретарь административных трибуналов и административных апелляционных судов назначается декретом премьер-министра по предложению Высшего совета из членов административной юстиции сроком на пять лет. Генеральный секретарь несет ответственность: за обеспечение секретариата Высшего совета, управление и комплектование персонала канцелярий административных судов, координацию материального и технического обеспечения и ведения документации. С этой целью он готовит повестку дня заседания Совета и информирует Совет по вопросам, входящим в его компетенцию. При выполнении своих функций секретариату оказывают содействие службы секретариата Государственного совета, а также в случае необходимости - аналогичные службы министерства юстиции и министерства внутренних дел.
Юрисдикция органов административной юстиции.
Принцип территориальной подсудности распространяется на деятельность административных трибуналов и административных апелляционных судов. Территориальная подсудность административных трибуналов ограничена судебными округами, которые охватывают от двух до семи департаментов (департамент - административно-территориальная единица во Франции). Территориальная юрисдикция административных апелляционных судов зависит от числа административных трибуналов, жалобы на постановления которых они вправе рассматривать в качестве апелляционной инстанции.
Что касается предметной подсудности, то во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц независимо от характера акта. Обжалованы могут быть только акты исполнительной власти и притом обязательно изданные. Право обжалования действий органов управления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие одновременно интересы нескольких лиц. В нормативных актах нет общего определения или исчерпывающего перечня круга субъектов, имеющих право обжалования.
Административные трибуналы правомочны рассматривать все категории дел против органов управления, за исключением тех, которые отнесены к компетенции Государственного совета, выступающего в качестве первой и последней инстанций.
К компетенции административных апелляционных судов отнесено рассмотрение жалоб на решения административных трибуналов, за исключением обжалования в целях оценки законности, решений о муниципальных и кантональных выборах и обжалования превышения власти при принятии регламентарных актов. В последних случаях обжалование осуществляется в Государственном совете.
Государственный совет может выступать в качестве первой, апелляционной и кассационной инстанций. В качестве первой и последней инстанций Государственный совет выносит решения: по жалобам в целях отмены декретов премьер-министра или Президента Республики, а также нормативных актов, принятых министрами; по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента Республики; жалобам о законности административных актов, сфера применения которых шире компетенции одного административного суда; спорам, возникающим вне территорий, подпадающих под юрисдикцию административных судов (за границей или в открытом море). Реформа административной юстиции конца 80-х гг. в значительной степени "разгрузила" Государственный совет от апелляционной функции, оставив за ним лишь некоторые категории дел, не подпадающих под юрисдикцию административных апелляционных трибуналов.
В качестве кассационной инстанции Государственный совет рассматривает жалобы на постановления административных апелляционных судов и иных административных судебных органов, для которых Совет выступает в качестве высшей судебной инстанции. Вопрос о целесообразности принятия жалобы к рассмотрению решается Комиссией по принятию дел к производству в Государственном совете. Если постановление не подлежит обжалованию или если нет серьезных мотивов для обжалования, Государственный совет отказывает в приеме дела к производству. Исследовав материалы дела, Государственный совет может принять решение об аннулировании постановления нижестоящего органа и направлении дела на новое рассмотрение того же органа в новом составе или иного административного судебного органа того же порядка. Кроме того, Государственный совет вправе разрешить спор по существу, если того требуют интересы правосудия. При повторном обжаловании Государственный совет выносит окончательное решение, не подлежащее более обжалованию.
Административным трибуналам и административным апелляционным судам предоставлено право направлять материалы дела на заключение Государственного совета в том случае, когда при рассмотрении обстоятельств дела возникают сложные, вызывающие споры вопросы применения права, ранее не встречавшиеся в судебной практике. Материалы дела согласно специальному постановлению трибунала или суда, не подлежащему обжалованию, направляются в Государственный совет, который дает заключения в трехмесячный срок. На тот же период откладывается рассмотрение спора по существу.
Процедура рассмотрения дел органами административной юстиции. В зависимости от характера спора заявитель выбирает соответствующий вид обжалования. Наиболее распространенными видами жалоб являются обжалование в связи с превышением власти и полное обжалование. Обжалованием в связи с превышением власти любое заинтересованное лицо может добиться через административный суд отмены незаконного административного решения. При этом в задачу суда входит выяснение, нарушает ли данный акт статью закона, на которую ссылается заявитель. По выяснении этого суд может отклонить жалобу либо аннулировать (полностью или частично) обжалованный акт, который в последнем случае считается недействительным с момента принятия. Полное обжалование отличается от предыдущего как своим предметом, так и средствами, которые могут быть использованы для удовлетворения заявления об аннулировании. Посредством этого вида обжалования заявитель может, ссылаясь на ущемление своих прав, не только потребовать аннулировать незаконное решение, но и признать наличие неправомочных действий, а также определить размер ущерба, нанесенного заявителю в данном конкретном случае. Полномочия суда в этой ситуации шире, чем при аннулировании спорного решения: он может не только отменить оспариваемый акт, но и определить материальные права заявителя, обязав административный орган, ответственный за принятое решение, возместить причиненный ущерб либо снять с заявителя наложенное взыскание.
Жалобы на органы управления или должностных лиц подаются на гербовой бумаге (без уплаты государственной пошлины или гербового сбора). Никаких требований к форме жалобы, подаваемой в органы административной юстиции, не предъявляется. Однако в ней должны быть обязательно указаны анкетные данные жалобщика, обжалуемые действия и негативные последствия для жалующегося. Если обжалуется опубликованный акт, то следует указать место его опубликования; если же обжалуется неопубликованный акт, то должны быть приложены его копия или подлинник.
Жалобы подаются, как правило, по месту нахождения того органа, акты которого обжалуются. В тех случаях, когда спор касается недвижимости, - по месту ее нахождения.
Жалоба должна быть составлена и подписана адвокатом, представляющим интересы жалобщика. Жалобы, касающиеся нарушений прав пенсионеров, а также на конкретные действия должностных лиц жалующийся может составлять сам или пользоваться при этом бесплатной помощью адвоката.
Единственное формальное требование, ограничивающее права жалобщика, - это срок подачи жалобы. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых действий или издания обжалуемого акта. Течение срока исчисляется для общих регламентарных актов с момента их опубликования, а для индивидуальных актов - с момента вручения актов или извещения об их издании. Акт или извещение считаются врученными, даже если лица, которым они адресованы, отказываются их принять.
Судебный процесс в органах административной юстиции состоит из стадии судебного расследования и стадии вынесения судебного решения. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного совета по рассмотрению споров как в суд первой инстанции, сообщается премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются.
Подача жалобы не приостанавливает исполнение спорного акта. Но по специальному заявлению жалобщика судебный орган имеет право, когда это не затрагивает интересы публичного порядка и государственной безопасности, вынести постановление о приостановлении действия акта, если его исполнение повлечет вред, который впоследствии не может быть возмещен или исправлен. Практически органы управления, как правило, сами воздерживаются от исполнения обжалуемых актов, опасаясь возможного возмещения ущерба.
После получения жалобы орган административной юстиции, в компетенцию которого входит ее рассмотрение, приступает к сбору необходимых данных. Для этого он имеет право истребовать из государственных органов любые документы (в том числе и секретные), получать показания свидетелей (устные вопросы в этой стадии, как правило, не практикуются), проводить экспертизы.
Кроме того, сторонам назначается срок, в течение которого они обязаны представить материалы, необходимые для слушания дела. Нарушение этого срока жалобщиком рассматривается как отказ от жалобы. Если же материалы не представляются в срок органом, на который подана жалоба, то дело может быть назначено к рассмотрению.
Все материалы, собранные органами административной юстиции по собственной инициативе или переданные им сторонами, сообщаются последним. После этого стороны могут представить памятные записки.
По окончании этой процедуры председатель суда передает все материалы назначенному им докладчику и правительственному комиссару, каждый из которых готовит заключение.
Процесс в органах административной юстиции состязательный, публичный и письменный, со значительными элементами устного. Это означает, что все аргументы и контраргументы сторон, свидетельские показания и заключения экспертов представляются в период подготовки дела в письменном виде. Вместе с тем в заседании суда выступают докладчик и правительственный комиссар со своими заключениями; заслушиваются доводы сторон, выступления представителей государственных органов (не являющихся стороной в споре), заключения экспертов и даже (достаточно редко) показания свидетелей, при этом суд может удалить из зала суда стороны и их представителей.
В отличие от других административных судебных органов судопроизводство в Государственном совете осуществляется исключительно в письменной форме. Частные лица не имеют права участвовать в судебном заседании. Конфликтующие стороны в нем представляют только адвокаты, да и те довольно редко заслушиваются. Присутствуя на заседании, адвокаты ссылаются на представленную ими письменную аргументацию по материалам дела.
Решение по жалобе выносится коллегиально. Мнение правительственного комиссара играет большую роль (особенно если оно не совпадает с мнением докладчика), так как хотя он не представляет прокуратуру, но фактически осуществляет от имени государства функции общего надзора за соблюдением законности органами управления.
Решение должно быть мотивировано. В нем излагается позиция сторон, анализируются доказательства и юридические основания, дается решение спора по существу. Несмотря на то что судебные издержки, как правило, оплачиваются проигравшей стороной, суд обязан указать, взыскиваются ли они полностью (суд правомочен освободить проигравшую сторону от оплаты издержек полностью или частично).
Апелляционные и кассационные жалобы на решения судов первой инстанции в двухмесячный срок после их вынесения вносятся в административный апелляционный суд или в секцию Государственного совета по рассмотрению споров. Такие жалобы должны быть составлены и поданы при помощи адвоката, и за их рассмотрение взимается государственная пошлина (исключение составляют жалобы по спорам, касающимся нарушения прав избирателей и налогоплательщиков).
Несмотря на возможность обжалования, постановления органа административной юстиции подлежат немедленному исполнению. Подача жалобы не приостанавливает исполнения, если нет специального на то разрешения административного трибунала. Такое решение или отказ приостановить исполнение могут быть, в свою очередь, обжалованы в секцию Государственного совета по рассмотрению споров, которая правомочна принимать решения по таким жалобам.
Председатели административных трибуналов и административных апелляционных судов имеют право на вынесение единоличного решения по срочным делам. Их решение, подлежащее немедленному исполнению, может быть обжаловано в двухнедельный срок после уведомления о его вынесении.
Органы административной юстиции правомочны либо отклонить жалобу, либо признать обжалуемый акт недействительным полностью или частично. При этом они не могут принимать решение о возмещении ущерба и об исправлении нанесенного вреда или о наложении взыскания на виновных лиц. Объясняется это тем, что цель обжалования актов или действий органов управления заключается с точки зрения французской системы административного права не в наказании виновного, а в отмене неправильных актов и действий, которые с момента вынесения решения административного суда рассматриваются как несуществовавшие. Иски о возмещении ущерба или восстановлении прежнего состояния должны возбуждаться самостоятельно и обычно рассматриваются гражданскими судами, для которых решения органов административной юстиции имеют преюдициальное значение.
Наложение взыскания на виновных должностных лиц находится в зависимости от характера вины в компетенции соответствующих органов управления или судов.
Разграничение юрисдикции между административной и общей юстицией. Коллизии, связанные с разграничением юрисдикции административного суда и общего суда, призван разрешать специальный орган, созданный в 1848 г., - Трибунал по конфликтам. Трибунал по конфликтам - паритетный судебный орган, в котором судебная и административная власти обладают равным представительством. Формируется Трибунал из трех членов Кассационного суда, и трех государственных советников назначает Государственный совет. Эти шесть судей избирают еще двух судей (и по той же процедуре - двух заместителей постоянных судей). Председательствует в Трибунале министр юстиции. Процедура рассмотрения дела в связи с необходимостью разграничения юрисдикции в Трибунале по конфликтам может быть возбуждена представителями как администрации, так и судебной власти в зависимости от природы конфликта. В зависимости от стороны, ставящей вопрос о разрешении конфликта, различаются позитивные конфликты, инициируемые администрацией, и негативные конфликты, обусловленные заинтересованностью обеих сторон в разрешении спора между ними по поводу подсудности <1>. В первом случае вопрос о конфликте может быть поставлен только префектом департамента, поскольку в его основе лежит стремление администрации оградить себя от вторжения судебной власти в сферу ее полномочий. Во втором случае сторонами в возбуждении процедуры рассмотрения конфликта могут быть как административный, так и судебный орган или оба одновременно. Таким образом, допускается обращение общих и административных судов в Трибунал по конфликтам для урегулирования затруднений по вопросам подсудности.
--------------------------------
<1> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 119.
§ 3. Отрасли частного права |
