Западной Европы" (том 2) (под ред. В. И. Лафитского) ("
Скачать 10.9 Mb.
|
| Административное право. Административное право занимает особое место в правовой системе Франции, поскольку своим зарождением и развитием в огромной степени обязано судебной практике. Действительно, его основополагающие принципы заложены великими решениями Государственного совета как единственной судебной инстанцией в сфере управления. В немалой степени административное право обязано Трибуналу по конфликтам. Трибунал, разрешая спорные вопросы гражданско-правовой и административной юрисдикции, по существу, определяет предметную область административного права. Определенный вклад в признание административно-правовой сферы внес кассационный суд, который в 1956 г. своим решением "Публичное казначейство против доктора Жери" признает административную юрисдикцию, основанную на фундаментальном принципе: законодатель не может противоречить публичному порядку. Суд также подтвердил существование вопросов, которые входят в компетенцию административной юрисдикции, регулируемой административным правом. Со временем административное право наполняется законодательными актами, число которых постоянно увеличивается. Административное право становится в меньшей степени административным, т.е. продуктом судебной практики, а в большей - законодательным и регламентарным, т.е. регулируемым законами и актами исполнительной власти. Количество нормативных актов все более и более увеличивается, акты законодательной власти занимают все больший удельный вес среди них. Чаще всего они воспроизводят принципы, выработанные судебной практикой. Иногда законодатель принимает акты, которые противоречат судебной практике. Однако творчество законодателя расширяет судебную практику, а судебное толкование может привести к признанию недействительности законодательного акта, тем самым усиливая судебную составляющую административного права. Все это обусловливает оригинальную особенность французского административного права. Французское административное право появилось как право публичной власти в ее постоянных отношениях с частными лицами. Администрация находится под контролем Правительства, некоторые ее органы подчинены одновременно гражданскому и административному праву. Президент следит за устройством органов административного характера, назначает высших чиновников, вправе принимать декреты, касающиеся администрации. Существуют определенные вопросы, касающиеся публичных свобод, регулирование которых конституцией возложено на законодателя. Все это ведет к расширению нормативной базы деятельности администрации. Ежегодно во Франции принимается более 1200 декретов, издаваемых премьер-министром, а иногда и Президентом. К этому следует добавить министерские, межминистерские, префекторальные, муниципальные постановления и около 3000 циркуляров, которые разъясняют законы и декреты. Подсчитано, что принятие закона во Франции требует принятия от одного до 60 декретов (т.е. в среднем 12 декретов) по его исполнению. Государственный совет с 1987 г. обращает внимание Правительства на чрезмерное регламентарное нормотворчество. Современное французское административное право регулирует деятельность публичной администрации, которая включает в себя правительственную административную, децентрализованную функциональную администрацию, администрацию органов местного самоуправления, определяет статус публичной службы, порядок разрешения конфликтов в сфере управления, т.е. организацию административной юстиции. Правительственная администрация, аппарат и службы премьер-министра. Аппарат премьер-министра состоит из собственно Кабинета премьер-министра, генерального секретариата Правительства и генерального секретариата, национальной обороны. Кабинет выполняет многообразные и сложные задачи в сфере государственного управления. В него входят: директор, заместитель директора, чиновники по особым поручениям при премьер-министре, советники по социальным проблемам, технические советники, советники по особым поручениям и т.д. Основной задачей генерального секретариата является организация межминистерских встреч. Генеральный секретариат национальной обороны был создан в 1862 г. и заменил генеральный штаб национальной обороны. К компетенции этого секретариата относится координация деятельности министерств по проблемам обороны. Ответственность членов Правительства. В соответствии со ст. 68 Конституции "члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты". Обвинение членам Правительства, а также их соучастникам в случае заговора против безопасности государства может быть предъявлено только обеими палатами парламента, принявшими открытым голосованием решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит их Высокая палата правосудия на основании уголовного законодательства, действующего на момент совершения указанных деяний. Министерства. Нормативные акты. Во Франции исполнительная власть независима от законодательной в создании, реорганизации и управлении министерств, установлении объема их компетенции. Тенденция к снижению и сужению законодательной базы деятельности министерств, проявившаяся в период IV Республики, получила свое логическое завершение в V Республике. Если во времена III Республики министерства создавались и упразднялись на основании закона, то уже в IV Республике полномочия министров Правительства определялись декретами исполнительной власти. А одним из первых декретов Правительства V Республики явился Декрет от 22 января 1959 г., которым закреплялось право премьер-министра устанавливать полномочия министров по собственному усмотрению. Несмотря на то что в системе законодательства нет кодифицирующего акта общего действия, содержание статутов отдельных министерств отличается единообразием. Достигается это тем, что в силу сложившихся административных традиций декреты Правительства, определяющие организацию и круг полномочий министерств, на протяжении десятилетий оперируют одними и теми же моделями организационных структур и унифицированной терминологией для обозначения структурных подразделений центрального аппарата министерств. Поэтому представить себе систему законодательства, регламентирующего деятельность министерств, можно на примере одного министерства, в частности Министерства внутренних дел (МВД). Основным актом, определяющим полномочия министра внутренних дел и организационную структуру центрального аппарата министерства, является Декрет об организации центральной администрации министерства внутренних дел от 19 апреля 1974 г. Декрет устанавливает основные структурные подразделения министерства, компетенцию глав этих структурных подразделений и закрепляет за министром право определять внутреннюю структуру подразделений, предусмотренных Декретом, и распределять между ними функции. В развитие Декрета и на его основе министр внутренних дел издал Постановление от 13 мая 1974 г., в котором установлена детальная структура каждого из трех главных управлений и распределены между ними функции и обязанности. Декрет и Постановление в совокупности составляют (хотя формально они в единый акт не сведены) кодификацию основных норм, регламентирующих деятельность МВД. Помимо основных актов в систему законодательства, регламентирующего деятельность МВД, входят акты, посвященные отдельным сторонам этой деятельности. Такими актами являются: Закон "О полномочиях министров Временного правительства Республики и об организации министерств" от 24 ноября 1945 г., согласно которому полномочия министров и организация министерств определяются декретами и иными подзаконными актами; Ордонанс от 6 января 1945 г., посвященный финансовым вопросам, в ст. 3 которого содержится положение о том, что учреждение новых ведомств государственного управления допускается только после открытия соответствующих кредитов; Декрет от 26 июня 1974 г., который также распространяет свое действие на всю систему министерств, но затрагивает частный вопрос: определяет круг лиц, которым министры могут делегировать свои полномочия. Виды министерств. В юридической литературе приводятся различные основания для классификации министерств. Если в основу классификации положить направления деятельности министерств, то их можно разделить на три крупные категории: 1) министерства военно-политического характера. К ним относятся Министерство национальной обороны; Министерство внешних сношений; Министерство внутренних дел; Министерство юстиции; 2) социально-экономические министерства. Это Министерства экономики, финансов и бюджета; промышленности; сельского хозяйства, торговли и т.д.; 3) министерства культурно-просветительского характера, такие, как Министерство образования, культуры, спорта и досуга и др. Основанием классификации министерств может служить также характер и объем возлагаемых на них полномочий. Базируясь на этих критериях, можно констатировать определенную иерархичность министерств с точки зрения их политической значимости. Компетенция министерств. Место или роль конкретного министерства в системе государственного управления определяется его компетенцией, компетенция министерства складывается из правомочий, которые можно разделить на следующие группы: 1) организация внутренней структуры министерства и руководство его персоналом; 2) руководство нижестоящими органами (речь идет о периферийных органах министерств); 3) координация деятельности со смежными министерствами и ведомствами по отдельным проблемам; 4) предписание определенных действий гражданам. Объем указанных правомочий у каждого конкретного министерства различен. Следует отметить, что с точки зрения личности последняя группа правомочий имеет особое значение, поскольку при реализации именно этих правомочий непосредственно затрагиваются права и интересы граждан. С юридической точки зрения в данном случае речь идет о праве министерства на нормотворческую деятельность, месте принимаемых им актов в системе действующего законодательства. Но это тема специального исследования. В рамках же данной работы ограничимся лишь констатацией, что объем правомочий последней группы у различных министерств далеко не одинаков. Структура министерств. Руководство министерством осуществляет министр. Министр назначается Президентом Республики по предложению премьер-министра. Министр выступает в двух качествах: во-первых, как член Правительства и, во-вторых, как руководитель вверенной ему сферы управления. Как глава министерства министр достаточно самостоятелен в организации его внутренней структуры. Во всяком случае любой проект, касающийся внутренней организации министерства, подготавливается самим министерством, и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку организация работы министерства возложена на министра и рассматривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер. Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организацию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспекции, периферийные службы. Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполномоченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с одной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регламентировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других советников или чиновников по особым поручениям. Кабинет - учреждение весьма своеобразное. Он не является обычным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками проявляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и привилегиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофициальных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых определяют как "тайных", поскольку их обязанности не определены. В некоторых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек. Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемещению отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, какими являются департаменты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитража, оказывается кабинет министра. Все министерства имеют иерархическое строение органов управления. Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций министерства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции - директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декретами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Конституции 1958 г., указывающей, что "директора центральных ведомств назначаются Советом Министров". Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать частые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра. Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц - заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, являющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степени ограничивающими свободу министров и направленными на усиление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих категорий государственных служащих "производится совместным постановлением премьер-министра и заинтересованного министра, ответственного за публичную службу". Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. Таковы, как правило, дирекции общего управления, персонала и бюджета; служба исследований и предложений; отдел международных отношений. Стремление усилить воздействие государства на различные аспекты социальной и экономической жизни общества приводило к расширению функций отдельных дирекций и, как следствие этого, их разделению. Возрастание числа дирекций, естественно, вызывает желание упростить систему. Один из таких способов - слияние министерств, имеющих близкие функции, в так называемые большие министерства, в рамках которых появилась возможность слияния дирекций, занимающихся общими вопросами управления. Обычно в министерстве бывает не больше 6 - 10 дирекций. Но лишь в немногих министерствах, например в министерстве юстиции, директора собираются вместе под руководством министра, образуя руководящий орган министерства. |
Похожие:
 | Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Восточной Европы | | Учебная дисциплина «Проблемы истории Малых стран Западной Европы в Новое и новейшее время» предусмотрена компетентностно-ориентированным... |
| Порядок транспортировки грузов железнодорожным транспортом в страны Западной Европы. 11 |  | См. Гражданское право: Учебник. Том I (под ред доктора юридических наук, профессора О. Н. Садикова). "Контракт": "инфра-м", 2006... |
| Характеристика систем ипотечного кредитования в некоторых странах Западной Европы | | Трудовое обучение», рекомендованные Министерством образования Российской Федерации, 5-е издание издательства «Просвещение» г. Москва... |
| Программа предназначена для студентов второго курса заочного отделения исторического факультета кгу и призвана познакомить их с особой... | | Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной,... |
| Прогрессивные педагоги России и Западной Европы, начали внедрять экскурсии в учебный процесс, с целью разнообразить формы обучения.... | | Геополитика и экономическая динамика Евразии: история, современность, перспективы: материалы II евразийского научного форума (1-3... |