Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
| . При этом ученый выделяет три основных вида административно-надзорных производств: ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ; экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ обстоятельств, в том числе при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; особое административно-надзорное производство, порядок осуществления которого устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами <86>. -------------------------------- <85> Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010. 55 с. <86> См.: Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 74 - 83; Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010. 55 с. Интересную позицию на структуру и содержание административно-надзорного производства излагает А.В. Мартынов, определяя его уже не как комплекс процессуальных действий, а как "совокупность взаимосвязанных административно-процессуальных норм, регулирующих порядок совершения административно-надзорных действий (например, наблюдение, проверка, применение мер административного принуждения), в результате которых реализуются государственно-управленческие функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод граждан, безопасности различных субъектов публичного управления" <87>. Структуру административно-надзорного производства он представляет следующим образом: нормативные правовые источники, цели и задачи административно-надзорного производства; принципы; субъекты (участники); стадии административно-надзорного производства; административно-процессуальные действия, осуществляемые в процессе административно-надзорного производства (административно-надзорные процедуры) <88>. -------------------------------- <87> Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Воронеж, 2010. 56 с. <88> Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Воронеж, 2010. 56 с. Таким образом, С.М. Зырянов и А.В. Мартынов в своих диссертационных исследованиях административный надзор рассматривают только через такую его форму, как административно-надзорное производство. Вместе с тем надзорная деятельность в том понимании, которое представлено законодателем, не сводится только к осуществлению проверок. Поэтому было бы ошибочным исследовать административный надзор, включая иные его виды, в рамках осуществления административно-надзорного производства, а надзорное производство представлять исключительно процедурами по организации и проведению проверок. Напомним, что определение "государственный контроль (надзор)" согласно Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ складывается из двух составляющих: 1) деятельности уполномоченных лиц, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; 2) деятельности уполномоченных лиц по систематическому наблюдению, анализу и прогнозированию. Беглое прочтение указанного определения уже на первый взгляд позволяет говорить о том, что в рамках осуществления надзора можно выделить производство по организации и проведению проверки, производство по делу об административном правонарушении, производство по принятию иных мер пресечения и т.д. И как следствие, в поле исследования попадает не только правоприменительный процесс, но и юрисдикционный. Указанный подход к определению государственного контроля и надзора положен также в основу раскрытия отдельных его видов, о чем свидетельствуют требования соответствующих федеральных законов. Так, например, согласно Федеральному закону от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности. Более широкое понимание функции контроля (надзора) (по сравнению с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ) представлено в Указе Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому функции по контролю и надзору включают в себя осуществление следующих административных действий: - действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; - регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Между тем технологический надзор не исчерпывается рамками осуществления указанных видов деятельности. Характеристика технологического надзора, обусловленная особой сферой деятельности, предполагает более широкий подход к раскрытию как содержания, так и форм технологического надзора. Поэтому он далеко не ограничивается административно-надзорным производством. В процессе осуществления технологического надзора реализуется не только деятельность в рамках административно-надзорного производства, но и деятельность в рамках иных видов правоприменительных производств (разрешительных, лицензионных, регистрационных и т.д.), а также правотворческих и юрисдикционных производств. Осуществление в рамках технологического надзора контрольно-надзорной деятельности по пяти основным направлениям (горный надзор; надзор в сфере промышленной безопасности; энергетический надзор; строительный надзор и надзор в сфере безопасности гидротехнических сооружений), характеризующимся своими индивидуальными особенностями, обусловливает необходимость выделения в рамках административно-надзорного производства (производства по осуществлению технологического надзора) следующих видов административных производств: - производство по осуществлению горного надзора; - производство по осуществлению надзора в сфере промышленной безопасности; - производство по осуществлению энергетического надзора; - производство по осуществлению строительного надзора; - производство по осуществлению надзора в сфере безопасности гидротехнических сооружений. В настоящее время ведомство, осуществляющее основные функции в сфере технологического надзора (Ростехнадзор), уполномочено осуществлять и функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере технологического надзора <89>. Тем самым при осуществлении технологического надзора реализуется и правотворческий процесс. -------------------------------- <89> Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401. Механизм осуществления технологического надзора предполагает реализацию административных производств в рамках так называемой разрешительной системы, которую составляют регистрационные, лицензионные, аттестационные и т.д. Осуществление в рамках технологического надзора функций по контролю и надзору, функций по принятию нормативных правовых актов, а также полномочий по лицензированию, выдаче разрешений, установлению нормативов, регистрации, согласованию, выдаче заключений, утверждению деклараций обусловливает необходимость выделения следующих видов административных производств: 1) правотворческое производство: - производство по внесению законодательных инициатив; - производство по внесению в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; - производство по принятию нормативных правовых актов; - производство по принятию актов, не нуждающихся в государственной регистрации; 2) правоприменительное производство: а) производство по организации и проведению проверок (надзорное производство): - производство по организации и проведению проверок при осуществлении горного надзора; - производство по организации и проведению проверок при осуществлении надзора в сфере промышленной безопасности; - производство по организации и проведению проверок при осуществлении энергетического надзора; - производство по организации и проведению проверок при осуществлении строительного надзора; - производство по организации и проведению проверок при осуществлении надзора в сфере безопасности гидротехнических сооружений; б) лицензионное производство: - производство по лицензированию эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов; - производство по лицензированию эксплуатации химически опасных производственных объектов; - производство по лицензированию производства маркшейдерских работ; - производство по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности; в) разрешительное производство: - производство по выдаче разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; - производство по выдаче разрешения на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений; - производство по выдаче разрешений на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами; г) регистрационное производство: - производство по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра таких объектов; д) производство по выдаче заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; е) производство по утверждению деклараций безопасности поднадзорных гидротехнических сооружений, составляемых на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации и др.; 3) юрисдикционное производство: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) исполнительное производство; в) производство по применению мер административного принуждения; г) производство по жалобам: - производство по жалобам на решения и действия органов государственного надзора (их должностных лиц); - производство по заявлениям о признании нормативного правового акта недействительным; - производство по заявлениям о признании ненормативного правового акта противоречащим действующему законодательству и др. Каждое производство стадийно, на каждой стадии осуществляется определенное сочетание административных процедур и административных действий, формирование которых связано с особенностями регулируемых режимов общественных отношений. Так, например, производство по организации и проведению проверок - достаточно сложное по своей структуре административное производство, включающее в себя совокупность последовательно взаимосвязанных административных процедур и административных действий. Административные производства по организации и проведению проверок можно классифицировать по разным основаниям: - по сферам осуществления контрольно-надзорной деятельности (например, производство по организации и проведению проверок в сфере осуществления надзора в области промышленной безопасности; производство по организации и проведению проверок в сфере осуществления энергетического надзора и т.д.); - по видам проводимых проверок (например, производство по организации и проведению плановых проверок, производство по организации и проведению внеплановых проверок; производство по организации и проведению документарных проверок, производство по организации и проведению выездных проверок). В рамках указанного производства можно выделить четыре стадии: 1) стадию организации проверки или стадию подготовки к контрольно-надзорной деятельности; 2) стадию проведения проверки; 3) стадию оценки и оформления результатов проверки; 4) стадию пересмотра решений. Административных процедур и административных действий, осуществляемых на каждой стадии, гораздо больше. Между тем действующие административные регламенты по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора стадий не выделяют, устанавливая только административные процедуры. Обращает на себя внимание тот факт, что одни и те же административные процедуры в каждом административном регламенте именуются по-разному; в одних регламентах процедуры выделяются в качестве самостоятельных, в других - рассматриваются в составе иных административных процедур, несмотря при этом на отсутствие особенностей проведения проводимых проверок, что для правоприменителя не совсем понятно. Так, согласно Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, утв. Приказом Ростехнадзора от 02.11.2011 N 624, исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры: - принятие решения о проведении проверки; - подготовку к проведению проверки; - проведение проверки (плановой и внеплановой, выездной и документарной); - составление акта проверки и ознакомление субъекта с его содержанием; - принятие по результатам проверки мер, предусмотренных действующим законодательством, в случае выявления нарушений. В другом Административном регламенте, утвержденном этим же органом <90> в рамках осуществления энергетического надзора, определяются другие административные процедуры: |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |