Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
| Стоит отметить, что одной из проблем законодательного регулирования отношений в сфере осуществления технологического надзора является проблема толкования понятийного аппарата, приобретающая как теоретическую, так и практическую окраску. Речь идет прежде всего о соотношении понятий "контроль" и "надзор". Так, в статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <54> государственный контроль (надзор) раскрывается как "деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями". -------------------------------- <54> Российская газета. N 266. 30.12.2008. Предыдущий Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <55> давал иное определение: "государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (далее также - обязательные требования)". -------------------------------- <55> Российская газета. N 155 - 156. 11.08.2001. Как видим, новый Закон значительно расширил понятие государственного контроля (надзора), которое включает в себя осуществление уполномоченными органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля следующих видов деятельности: - деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений; - деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Таким образом, контроль (надзор) состоит из трех составляющих: - проведения проверки; - принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений; - мониторинга (наблюдения, анализа, прогнозирования). Однако понять, где заканчивается контроль и начинается надзор и наоборот, невозможно. И только сравнительно-правовой анализ статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а именно анализ понятий "государственный контроль (надзор)", "федеральный государственный контроль (надзор)", "региональный государственный контроль (надзор)", "муниципальный контроль" позволяет прийти к следующим выводам. По смыслу анализируемого Федерального закона понятие "контроль" приобретает более узкое значение по отношению к понятию "надзор". Так, если обратиться к пункту 4 статьи 2, раскрывающей понятие "муниципальный контроль", мы увидим, что это "деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок...". Из трех составляющих контроля (надзора), которые мы выделили выше, муниципальный контроль включает в себя только организацию и проведение проверки. По смыслу Закона органы местного самоуправления не могут проводить надзор, а следовательно, не могут принимать меры по пресечению и устранению выявленных нарушений, а также не могут осуществлять деятельность по наблюдению, анализу и мониторингу. Именно поэтому в отношении указанной категории субъектов законодатель использует формулировку "муниципальный контроль". Как мы выяснили, в пункте 1 статьи 2 понятие "государственный контроль (надзор)" раскрывается шире. Поэтому есть смысл предположить, что все остальное, что не относится к организации и проведению проверки, а именно: принятие мер по пресечению и устранению выявленных нарушений, наблюдение, анализ, прогнозирование - относится к понятию "надзор". Кроме того, о том, что контроль заключается только в организации и проведении проверок, свидетельствует анализ пунктов 5 и 6 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, раскрывающих понятия "мероприятие по контролю" и "проверка". Из изложенного следует, что "контроль" по Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ сводится лишь к проведению и организации проверки. Здесь мы сталкиваемся с некоторыми неопределенностями и противоречиями. С одной стороны, законодатель приемлет подход о необходимости разграничения контрольных и надзорных полномочий, определенный в ранее действовавшей Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р <56>. -------------------------------- <56> Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. N 46. Ст. 4720. Согласно указанной Концепции "действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса. При этом отмечается, что система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия соединены с надзорными полномочиями". В связи с чем при проведении реформы предполагалось выделение из действующей системы надзорных органов органов контроля, что привело бы в свою очередь к сокращению численности государственных служащих. С другой стороны, законодатель не соглашается с содержанием понятий контроля и надзора, изложенных в указанной Концепции. Согласно Концепции контрольные полномочия - это исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации, надзорные полномочия - проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности. Таким образом, направленный исключительно на регламентацию отношений по организации и проведению проверки законодатель в должной степени и мере не раскрывает ни суть, ни значение контроля и надзора. Соответственно, иным должно быть и название закона - Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при организации и проведении проверок". Однако если предыдущий Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ под государственным контролем подразумевал только проведение соответствующей проверки, тем самым существенно ограничивая его толкование, то исходя из смысла определений, представленных в новом законе, проведение проверки является всего лишь одной из проводимых мер при осуществлении надзорных полномочий. При этом, если в тексте предыдущего закона использовались такие формулировки, как "государственный контроль" и "мероприятие по контролю", то новый закон помимо вышеперечисленных использует также такую правовую категорию как "проверка" (плановая проверка - ст. 9, внеплановая проверка - ст. 10, документарная проверка - ст. 11, выездная проверка - ст. 12 и т.д.). При этом меняется смысл и назначение таких определений. Так, в предыдущем Законе под государственным контролем подразумевалась собственно проверка, а под мероприятием по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля, связанных с проведением проверки <57>, т.е. по сути государственный контроль сводился к проведению проверки. -------------------------------- <57> В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" "мероприятие по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю". Согласно статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ: - мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда; - проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, представляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. Таким образом, законодатель, раскрыв категорию "проверка", ввел самостоятельное определение, тем самым расширив понятие "государственный контроль" и сузив понятие "мероприятие по контролю". Следовательно, в своем смысловом значении более широкое понятие - "государственный контроль", включающий в себя в том числе и "проверку", а последняя, в свою очередь, заключается в совокупности мероприятий по контролю. Исходя из вышеприведенных определений, понятие "мероприятие по контролю" соотносится только с понятием "проверка", соответственно мероприятия по контролю проводятся именно при проведении проверки. Согласно Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ мероприятия по контролю могут включать в себя: - действия по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; - действия по обследованию используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов; - действия по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы; - действия по проведению их исследований, испытаний; - действия по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда. Как видим, мероприятия по контролю, а следовательно, и проверка не включают в себя меры по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, а значит, не включают в себя меры по привлечению виновных лиц к ответственности. Указанные меры законодатель рассматривает самостоятельно, и лишь в совокупности все указанные меры по контролю являются составляющими деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, т.е. составляющими государственного контроля (надзора). Если сравнивать тексты двух Законов, то увидим следующее. Предыдущий Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ закреплял требования по организации и проведению мероприятий по контролю, чаще используя формулировку "мероприятие по контролю", Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ в зависимости от видов проверки закрепляет требования по ее организации и проведению, используя формулировку "проверка". На основании вышеизложенного это совершенно обоснованно. Таким образом, несмотря на то что предметом регулирования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ являются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, что, собственно, следует из наименования Закона, в тексте Закона регламентируется исключительно порядок организации и проведения проверок. Это прослеживается по всему тексту Закона. Например, если соотносить часть 1 и часть 2 статьи 1 или название главы 2 "Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль" со статьями, содержащимися в ней и регулирующими лишь процедуру проведения проверки. Н.И. Глазунова по этому поводу пишет: "Не будет большой ошибкой, если подчеркнуть, что у нас нет правильной "теории контроля", отвечающей современному состоянию управленческих наук" <58>. -------------------------------- <58> Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. 560 с. (с. 454). Раскрытие содержания и структуры административного надзора через содержание и структуру административно-надзорных производств позволит не только исследовать сущность технологического надзора, но и понять весь механизм его осуществления. Итак, в целях определения структуры и содержания механизма осуществления технологического надзора представляется необходимым обратиться к рассмотрению сущности и содержания административного процесса, административного производства и административных процедур. Последние, в свою очередь, не только характеризуют любую сферу государственного управления, но и упорядочивают деятельность исполнительных органов государственной власти. Следует признать, что проблемам административного процесса посвящено значительное число исследований. При этом вопросы определения и соотношения понятий "административный процесс", "административное производство", "административные процедуры" достаточно долго (с середины 20 века по сегодняшний день) обсуждаются в науке административного права <59>. -------------------------------- <59> См., например: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Сорокин В.Д. Административное процессуальное право. М., 1972; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.; Сорокин В.Д. О предмете российского административно-процессуального права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 102 - 111; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2004. 540 с.; Демин А.А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики / Труды ИГП РАН. М., 2009. N 1. С. 29 - 36 и др.; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Масленников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009; Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования РФ. СПб. С. 83 - 86 и др. |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |