Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
-------------------------------- <90> Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами, в уставных капиталах которых доля (вклад) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования составляет более чем 50 процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, государственными компаниями, государственными корпорациями, а также юридическими лицами, имущество которых либо более чем 50 процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежит государственным корпорациям, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, утв. Приказом Ростехнадзора от 02.02.2012 N 72. - организация и подготовка исполнения государственной функции; - проведение и оформление результатов проверок; - контроль за исполнением ранее выданных предписаний; - ведение документации, связанной с исполнением государственной функции. Согласно Административному регламенту исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), утв. Приказом Ростехнадзора от 15.12.2009 N 413, исполнение государственной функции включает в себя следующие административные действия: - разработка ежегодного плана проведения плановых проверок; - проведение плановых проверок; - проведение внеплановых проверок; - оформление результатов проверок; - утверждение (отказ в утверждении) декларации безопасности; - выдача (отказ в выдаче) разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации ГТС либо на его восстановление или консервацию. Иные административные процедуры можно обнаружить также в Административном регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утв. Приказом Ростехнадзора от 14.01.2011 N 6: - организация исполнения государственной функции; - подготовка и проведение мероприятий по контролю; - оформление результатов мероприятий по контролю; - контроль за исполнением выданного предписания; - организация учета документации при исполнении государственной функции; - направление в органы государственной власти в соответствии с их компетенцией материалов и заявлений по признакам правонарушений, преступлений, связанных с нарушением установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований промышленной безопасности при ведении работ, связанных с пользованием недрами. Между тем стадии различаются между собой основаниями возникновения, своими целями, задачами, кругом участников, спектром процессуальных действий (определенным сочетанием административных процедур и административных действий), сроками осуществления и правовым результатом. На каждой стадии, как правило, осуществляются последовательно взаимосвязанные между собой административные процедуры и административные действия. Каждой административной процедуре свойственны конкретные юридические факты - основания для начала ее исполнения и конечный результат. Так, например, основаниями для начала исполнения административной процедуры по организации и подготовке внеплановой проверки являются: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Результатом организации и подготовки такой внеплановой проверки является изданное распоряжение (приказ) о проведении проверки. Юридическим фактом - основанием для начала исполнения административной процедуры к проведению проверок является распоряжение (приказ) о проведении проверки. Результатами указанной административной процедуры являются: 1) составление акта проведенной проверки; 2) выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; 3) выдача протокола об административном правонарушении; 4) выдача постановления о назначении административного наказания; 5) возбуждение дела об административном правонарушении. Некоторые стадии могут иметь многоступенчатый характер. Так, например, стадия организации плановой проверки предусматривает процедуру утверждения ежегодного плана проведения плановых проверок, которая может растянуться более чем на четыре месяца. Допускается вероятность незапланированного возбуждения в рамках одной из стадий производства по организации и проведению проверок другого административного производства. Например, когда на второй стадии - стадии проведения проверки обнаруживаются признаки административного правонарушения, вследствие чего возбуждается производство по делу об административном правонарушении. Подтверждается это требованиями части 1 статьи 28.5 КоАП РФ, в соответствии с которыми уполномоченное должностное лицо органа контроля (надзора) после выявления нарушения незамедлительно составляет протокол об административном правонарушении. Вопросы, касающиеся стадий (оснований возникновения, видов, целей, задач, круга участников, спектра процессуальных действий, правового результата стадий), а также вопросы, касающиеся административных процедур (оснований возникновения, видов, возможного и допустимого сочетания административных процедур и административных действий, правовой результат стадий), должны находить свою регламентацию в соответствующих административных регламентах. Вместе с тем на сегодняшний день действующие административные регламенты не только не раскрывают многих нерешенных в законодательстве вопросов, но и зачастую противоречат друг другу. Указанная тенденция обнаруживается не только в системе административных регламентов, утверждаемых разными ведомствами, но и в системе административных регламентов, утверждаемых одним ведомством. Между тем согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, описание каждого административного действия должно содержать такие обязательные элементы, как: юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия; содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах. При исследовании механизма осуществления технологического надзора следует принимать во внимание то, что технологический надзор как отдельный и самостоятельный вид административного надзора не раскрывается ни одним нормативным правовым актом. Между тем характер осуществления отдельных функций, принадлежащих на сегодняшний день одному ведомству, позволил автору выйти за пределы общепризнанного подхода к пониманию административного надзора (ограничивающегося административно-надзорным производством и контрольно-надзорными полномочиями), охватив при этом не только другие виды правоприменительной деятельности (разрешительную, регистрационную и т.д.), но и правотворческую деятельность. В свою очередь, характер сферы деятельности технологического надзора диктует не только необходимость определения технологического надзора в широком смысле слова, но и необходимость реализации деятельности в рамках технологического надзора - за пределами административно-надзорного производства. Именно поэтому механизм осуществления технологического надзора будет охватывать все сферы и виды административного процесса: правотворческий, правоприменительный и юрисдикционный, а технологический надзор будет осуществляться не только в рамках административно-надзорного производства, а в рамках всех существующих административных процедур по всем видам административного процесса, осуществляя при этом различную комбинацию административных процедур. Проведенное исследование позволяет технологический надзор рассматривать в двух аспектах. Во-первых, технологический надзор можно раскрыть через понятие государственного надзора, определение которого содержится в статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". С этих позиций технологический надзор предлагается рассматривать как особый вид надзорной деятельности, включающий в себя пять основных направлений контрольно-надзорной деятельности: федеральный государственный надзор в сфере промышленной безопасности; федеральный государственный надзор в сфере безопасности гидротехнических сооружений; федеральный государственный энергетический надзор; федеральный государственный строительный надзор; государственный горный надзор. Это узкий подход к раскрытию содержания технологического надзора, поскольку в этом случае оно будет определяться через: - деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также - деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований. Во-вторых, технологический надзор можно раскрыть через функции, в рамках которых осуществляются полномочия. Это более широкий подход к определению содержания технологического надзора, который прежде всего основывается на положениях Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". С этих позиций технологический надзор будет включать в себя функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию; функции по контролю и надзору (административные действия по контролю и надзору, выдаче разрешений, регистрации актов, документов, прав, объектов, а также изданию индивидуальных правовых актов), а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Указанные функции предлагается рассматривать через соответствующие полномочия (полномочия по принятию нормативных правовых актов; полномочия по контролю и надзору; полномочия по лицензированию; полномочия по выдаче разрешений; полномочия по регистрации; полномочия по согласованию; полномочия по выдаче заключений; полномочия по утверждению деклараций и т.д.), перечень которых представлен в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401. Сама же сфера технологического надзора также будет ограничиваться пятью вышеназванными направлениями контрольно-надзорной деятельности. Таким образом, технологический надзор - это комплексный вид надзора, характеризующийся не только разными направлениями контрольно-надзорной деятельности, но и сочетанием в себе различных производств и административных процедур, осуществляемых в рамках правотворческого, правоприменительного и юрисдикционного процессов. По направлениям контрольно-надзорной деятельности технологический надзор охватывает: федеральный государственный надзор в сфере промышленной безопасности; федеральный государственный надзор в сфере безопасности гидротехнических сооружений; федеральный государственный энергетический надзор; федеральный государственный строительный надзор; государственный горный надзор. По видам осуществляемых функций технологический надзор включает: функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию; функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. На основании проведенного исследования можно предложить следующее определение механизма осуществления технологического надзора - урегулированный правовыми нормами процесс (порядок) реализации специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти в установленной сфере деятельности функций по контролю и надзору, функций по принятию нормативных правовых актов, а также иных функций и полномочий в рамках правотворческого, правоприменительного и юрисдикционного производств, характеризующийся многообразным сочетанием административных процедур и действий. 1.3. Особенности правового регулирования технологического надзора В юриспруденции в целом, в науке административного права в частности, существуют разные точки зрения на предмет правового регулирования административного надзора. С.М. Зырянов характеризует административный надзор как самостоятельный административно-правовой институт - "массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора" <91>. -------------------------------- <91> Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010. 55 с. По мнению А.В. Мартынова, в систему источников административного надзора "входят нормативные правовые акты, регулирующие или устанавливающие: - общие требования к осуществлению административного надзора; - предметные сферы административного надзора; - административно-правовой статус органов административного надзора; - статус должностных лиц, реализующих полномочия административного надзора; - процессуальные вопросы осуществления административно-надзорного производства; - порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор; - порядок применения мер административного принуждения по результатам административного надзора; ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор" <92>. -------------------------------- <92> Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Воронеж, 2010. 56 с. Принимая во внимание предложенную нами структуру технологического надзора, систему нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих отношения в сфере технологического надзора, можно представить следующим образом: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере правотворческого производства: - по внесению законодательных инициатив; - по внесению в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; - по принятию нормативных правовых актов; - по принятию актов, не нуждающихся в государственной регистрации; 2) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере правоприменительного производства: а) по организации и проведению проверок (в сфере надзорного производства): - по организации и проведению проверок при осуществлении надзора в сфере промышленной безопасности; - по организации и проведению проверок при осуществлении надзора в сфере безопасности гидротехнических сооружений; - по организации и проведению проверок при осуществлении энергетического надзора; - по организации и проведению проверок при осуществлении строительного надзора; - по организации и проведению проверок при осуществлении надзора в сфере использования атомной энергии; - по организации и проведению проверок при осуществлении горного надзора; б) в сфере лицензионного производства: - по лицензированию эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов; - по лицензированию эксплуатации химически опасных производственных объектов; - по лицензированию производства маркшейдерских работ; - по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности; в) в сфере разрешительного производства: - по выдаче разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; - по выдаче разрешения на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений; - по выдаче разрешений на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами; г) в сфере регистрационного производства: - по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра таких объектов; д) в сфере выдачи заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; е) в сфере утверждения деклараций безопасности поднадзорных гидротехнических сооружений, составляемых на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации и др.; 3) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере юрисдикционного производства: а) в сфере производства по делам об административных правонарушениях; б) в сфере исполнительного производства; в) в сфере производства по применению мер административного принуждения; г) в сфере производства по жалобам: - по жалобам на решения и действия органов государственного надзора (их должностных лиц); - по заявлениям о признании нормативного правового акта недействительным; - по заявлениям о признании ненормативного правового акта противоречащим действующему законодательству и др. Таким образом, законодательство в сфере технологического надзора включает в себя три больших блока нормативных правовых актов: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере правотворческого производства; 2) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере правоприменительного производства; 3) нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения в сфере юрисдикционного производства. В зависимости от вида и предмета надзорной деятельности классификация таких нормативных правовых актов детализируется. При осуществлении технологического надзора стоит обращать внимание на особые условия реализации законодательства о техническом регулировании, в частности, на сферу регулируемых указанным законодательством отношений. В связи с чем необходимо учитывать три момента. Во-первых, согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <93> "настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации". -------------------------------- <93> Собрание законодательства РФ. 30.12.2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. По своему содержанию указанная правовая норма разбивается на две части. В первой части обозначается перечень отношений, на которые действие закона не распространяется. Во второй части правовой нормы после слов "за исключением" обозначается перечень отношений, которые федеральный закон регулирует. Итак, по общему правилу Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики. Вместе с тем обозначенный Федеральный закон регулирует отношения в случаях разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Во-вторых, при реализации указанных требований также необходимо обращать внимание на то, что пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в новой редакции претерпел существенные изменения в июле 2011 года (определился новый круг отношений, на которые действия Закона не распространяются, в нашем случае это отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики), а в последующем и в июле 2012 года (определился дополнительный круг отношений, на которые действия Закона не распространяются, - отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии). Таким образом, до вступления в силу Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании", а также Федерального закона от 28.07.2012 N 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" пункт 4 статьи 1 Федерального закона "О техническом регулировании" предусматривал более узкий перечень отношений, на которые действия этого Закона не распространялись. Отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, а также отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии соответственно до июля 2011 и до июля 2012 года подпадали под действие Федерального закона "О техническом регулировании". В этот период в целях реализации требований указанного Федерального закона принимается ряд технических регламентов в рассматриваемой области общественных отношений <94>. -------------------------------- <94> Постановление Правительства РФ от 15.09.2009 N 753 "Об утверждении Технического регламента о безопасности машин и оборудования" // Собрание законодательства РФ. 21.09.2009. N 38. Ст. 4505; Постановление Правительства РФ от 24.02.2010 N 86 "Об утверждении Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" // Собрание законодательства РФ, 01.03.2010. N 9. Ст. 975 и др. В-третьих, при реализации законодательства в сфере технического регулирования необходимо руководствоваться требованиями пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которому "если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации". В настоящее время в Российской Федерации действует ряд технических регламентов, которые можно разбить на две группы: 1) технические регламенты, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза; 2) технические регламенты, утвержденные постановлениями Правительства РФ и федеральными законами. В последнем случае, учитывая требования пункта 4 статьи 1 Федерального закона "О техническом регулировании", технические регламенты не будут входить в систему нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих отношения в сфере технологического надзора. Технические регламенты, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза, действуют на основании Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года. Указанное международное Соглашение имеет статус международного договора (было ратифицировано Федеральным законом от 27.06.2011 N 152-ФЗ) и действует с 01.01.2012. Если технические регламенты, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза, устанавливают требования к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах и т.д., то в этом случае они составляют сферу правового регулирования технологического надзора и подлежат исполнению соответствующими органами исполнительной власти. Особого внимания заслуживают нормативные правовые акты в сфере надзорного производства, которые предлагается классифицировать следующим образом: 1) нормативные правовые и иные акты, требования которых подлежат проверке; 2) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере осуществления контрольно-надзорных полномочий исполнительными органами государственной власти и определяющие полномочия должностных лиц соответствующих органов; 3) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Особенности нормативных правовых актов, требования которых подлежат проверке, обусловливаются видом и содержанием осуществляемого государственного контроля (надзора) и будут раскрыты в последующих главах настоящей работы. При этом особое внимание хотелось бы уделить требованиям в сфере организации и проведения проверок. В развитии отношений в сфере регулирования организации и осуществления контроля (надзора) в Российской Федерации можно выделить три периода: - первый период длился с 1993 г. по 2001 г. и характеризовался хаотичным регулированием данной сферы общественных отношений: от федеральных законов до подзаконных нормативных правовых актов; - второй период ознаменован принятием Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и также длился около восьми лет - с 2001 г. по май 2009 г.; - начало третьего периода приходится на май 2009 года - на день вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и продолжается по сегодняшний день. Безусловно, за обозначенные периоды данная сфера регулируемых отношений эволюционировала, однако и сегодня правоприменитель продолжает сталкиваться с многочисленными проблемами реализации правовых норм. Вопросы государственного контроля и надзора всегда были и остаются актуальными, так как, с одной стороны, без контрольно-надзорных полномочий невозможно реализовать функцию государственного управления - неотъемлемую составляющую государственной власти, с другой стороны, невозможно обеспечить и защитить права граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вот почему защита и охрана прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), так же как и своевременное устранение выявленных нарушений и применение соответствующих мер юридического воздействия в отношении нарушителей, напрямую зависят от эффективной реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий. Именно с защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей законодатель связывает название первого в истории российского законодательства федерального закона, определяющего, кроме того, общие положения проведения государственного контроля. Речь идет о Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - ФЗ от 08.08.2001 N 134-ФЗ). Целью ФЗ от 08.08.2001 N 134-ФЗ являлась защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), которая обеспечивалась посредством установления определенных прав, обязанностей, запретов и ограничений, а также посредством проведения необходимых процедур в порядке, установленном действующим законодательством. Надо отметить, что Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", принятый в Российской Федерации впервые, внес существенные коррективы в работу органов исполнительной власти при осуществлении ими государственно-властных полномочий. Впервые федеральный закон был направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении органами государственной власти государственного контроля. Впервые законодатель предпринял попытку кодификации основных требований по организации и проведению государственного контроля (надзора), закрепив на законодательном уровне основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора; основные требования и ограничения к организации и проведению мероприятий по контролю; ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении контрольных мероприятий. Небольшой по своему содержанию, состоящий только из 18 статей, на практике Закон стал реальным гарантом прав хозяйствующих субъектов. Однако спустя определенное время стало очевидным, что его норм недостаточно для полноценного и эффективного регулирования указанных отношений. Возникали вопросы и противоречия, создававшие противоречивую правоприменительную практику. Это послужило основанием для принятия нового Закона - Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ), который в основной своей части вступал в силу с 1 мая 2009 года. Немаловажную роль в принятии нового Закона сыграл Указ Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", которым Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих: усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля); проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ; преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий и др. В последующем во многом указанные положения составили содержание Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р, основными направлениями которой явились: общесистемные меры снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; оптимизация осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; отраслевые меры по совершенствованию разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. В Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" содержится много новелл. Законодатель в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ пересмотрел сферу применения Закона, включив в нее не только государственный, но и муниципальный контроль. В статье 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ законодатель обозначил три блока отношений: - отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которые регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ; - отношения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, на которые положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не распространяются; - отношения в области организации и проведения проверок, особенности которых устанавливаются другими федеральными законами (в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверки, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры). Он не только конкретизировал регулируемые им отношения, но и внес существенные коррективы в перечень мероприятий по контролю и в перечень видов государственного контроля (надзора), на которые положения Закона не распространяются. Федеральный закон впервые устанавливает виды государственного контроля (надзора), особенности организации и проведения проверок при осуществлении которых могут устанавливаться другими федеральными законами. Данная правовая норма имеет свои особенности: - она устанавливает исчерпывающий перечень видов государственного контроля (надзора); - другими федеральными законами устанавливается не порядок организации и проведения проверок в целом, а лишь некоторые особенности организации и проведения проверок по определенным в законе моментам: в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверки, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры; - особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться другими федеральными законами, а могут и не устанавливаться - в данном случае мы сталкиваемся с диспозитивной нормой, что не характерно для административного права. В последнем случае положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ действуют в полной мере. Так, например, в соответствии с пунктами 2, 13, 14, 15, 16, 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): лицензионного контроля; федерального государственного надзора в области использования атомной энергии; государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности; федерального государственного надзора в области промышленной безопасности; федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений; государственного строительного надзора. Среди новых принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ закрепляются следующие принципы: - принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; - принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; - принцип недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Раскроем каждый из названных принципов. По общему правилу юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Форма такого уведомления утверждена Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности". Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ определяет перечень тех видов деятельности, о начале осуществления которых юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны уведомлять. По состоянию на 21.11.2011 их насчитывается тридцать. Указанный перечень соответствующими федеральными законами дополнялся в 2009 и в 2011 годах. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 утвержден Перечень работ и услуг в составе отдельных видов деятельности, о начале осуществления которых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями представляется уведомление. Всего приведено шестьдесят восемь наименований видов работ и услуг. Наименования видов работ и услуг приведены в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) ОК 029-2007 и Общероссийским классификатором услуг населению (ОКУН) ОК 002-93. Указанным выше Постановлением Правительства РФ определяется также перечень уполномоченных федеральных органов, которым юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют уведомление. Он формируется в зависимости от перечня осуществляемых видов деятельности и действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. По состоянию на 30 апреля 2012 года к ним относятся: - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальный орган); - Федеральное медико-биологическое агентство (его территориальный орган); - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ее территориальный орган); - Федеральная служба по труду и занятости (ее территориальный орган); - Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (его территориальный орган); - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (его территориальный орган); - Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (ее территориальный орган); - уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственный жилищный надзор. Уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности предполагает исполнение следующих обязанностей: - во-первых, закрепленной законом обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей уведомлять о начале осуществления предпринимательской деятельности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти; - во-вторых, обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сообщать в письменной форме дополнительно в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти сведения о следующих изменениях: изменения места нахождения юридического лица и (или) места фактического осуществления деятельности; изменение места жительства индивидуального предпринимателя; реорганизация юридического лица. При этом Закон устанавливает конкретные сроки исполнения указанных обязанностей. Так, уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. Следует отметить, что обозначенный период может быть достаточно длительным. В свою очередь, подтверждением фактического выполнения работ или предоставления услуг могут являться соответствующие документы, подтверждающие факт выполнения и (или) оплаты работ. Сведения об изменениях представляются не позднее чем в течение 10 рабочих дней с даты внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. За неисполнение указанных выше обязанностей юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Реализация второго принципа предполагает исполнение, с одной стороны, установленной законом обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок, с другой стороны, обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок. Соответствующая запись в журнале учета проверок предотвратит возможность проведения проверки исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими контролирующими органами. Подобное положение несколько иного содержания содержалось также в предыдущем Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ - "в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года". Двоякое толкование формулировки "каждым органом государственного контроля (надзора)" на практике приводило к определенным правовым коллизиям. Так, с одной стороны, под "каждым органом государственного контроля" могло подразумеваться конкретное ведомство, образованное в соответствии со структурой органов исполнительной власти. С другой стороны, ведомство, осуществляющее контроль в соответствующей сфере деятельности. В последнем случае таких ведомств на федеральном уровне могло быть несколько, поскольку функции контроля в смежных областях они могли осуществлять одновременно согласно положению о конкретном федеральном органе исполнительной власти. В новом Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ норма предыдущего Закона содержательно была изменена и нашла свое дальнейшее отражение и конкретизацию в нескольких самостоятельных статьях Закона (п. 5 ст. 3 и п. 2 ст. 9 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ). Третий указанный выше принцип соотносится с первым и вытекает из самого существа уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Основной целью заложенного законодателем преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности является упрощение процедуры получения разрешительных документов посредством их сокращения и тем самым усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Указанный принцип соотносится с запрещающей нормой, установленной частью 3 статьи 8 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ, согласно которой не допускается предъявлять требования о получении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Новый Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ по-иному представляет субъектов регулируемых отношений, Так, помимо органов государственного контроля, их должностных лиц, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в Законе появляются новые субъекты - эксперты, экспертные организации, органы прокуратуры. Кроме того, определенные требования Закона касаются исключительно субъектов малого и среднего предпринимательства. В целом субъектов регулируемых Законом отношений можно классифицировать следующим образом. I. Хозяйствующие субъекты: - юридические лица; - руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица; - субъекты малого и среднего предпринимательства; - субъекты малого предпринимательства: малое предприятие и микропредприятие; - саморегулируемые организации; - индивидуальные предприниматели; - уполномоченный представитель индивидуального предпринимателя. II. Органы государственного контроля (надзора): - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор); - органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор); - должностные лица органов государственного контроля (надзора); - руководитель (заместитель руководителя) органа государственного контроля (надзора). III. Органы муниципального контроля: - органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль; - должностные лица органов муниципального контроля. IV. Органы прокуратуры: - прокурор или его заместитель; - Генеральная прокуратура РФ. V. Эксперты, экспертные организации. Особый статус в Законе приобретают субъекты малого и среднего предпринимательства. При этом определенные требования касаются исключительно малых предприятий и микропредприятий. В свою очередь, статус субъектов малого и среднего предпринимательства определяется Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", вступившим в силу с 1 января 2008 г. Указанный Закон категорию "субъект малого и среднего предпринимательства" раскрывает в статьях 3 - 4. Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" субъекты малого и среднего предпринимательства - хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями, установленными настоящим Федеральным законом, к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и средним предприятиям. Критерии отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к субъектам малого и среднего предпринимательства определяются Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 N 556 "О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства" определены критерии отнесения фирм к субъектам малого и среднего бизнеса посредством установления предельных значений выручки от реализации товаров: - микропредприятия - 60 млн. рублей; - малые предприятия - 400 млн. рублей; - средние предприятия - 1000 млн. рублей. К сожалению, следует признать, что на сегодняшний день отсутствует Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем Федеральная служба государственной статистики (находящаяся в ведении Министерства экономического развития РФ) на основании Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 79 "О Порядке проведения выборочных статистических наблюдений за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства" определяет перечень субъектов малого и среднего предпринимательства, подлежащих выборочному статистическому наблюдению. Кроме того, необходимая информация о выручке от продажи товаров содержится в соответствующих формах статистической отчетности. Внесенные коррективы в сроки проведения проверки в отношении субъектов малого предпринимательства позволяют говорить о том, что в пятьдесят часов и соответственно в пятнадцать часов должны уложиться все органы государственного и муниципального контроля, на которые действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ распространяется и которые проводят проверку одного и то же малого предприятия или микропредприятия. Впервые Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрел в качестве субъектов регулируемых отношений экспертов и экспертных организаций. Предыдущий Закон не предусматривал такую категорию субъектов. Согласно ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ: - эксперты - граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю; - экспертные организации - организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю. Следует обратить внимание на то, что аккредитация в соответствии с п. 2 Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 N 689, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными на проведение соответствующего государственного контроля (надзора), муниципального контроля с целью признания компетентности граждан и организаций в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности для участия в проведении мероприятий по контролю. И эксперты, и экспертные организации могут привлекаться контролирующими органами к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них. В таком случае контролирующие органы обязаны: - указывать в соответствующем распоряжении или приказе о проведении проверки фамилии, имена, отчества, должности привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; - при проведении выездной проверки ознакомлять руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя в том числе с составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке. Изменениями в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ были внесены определенные ограничения в отношении экспертов и экспертных организаций. Так, в соответствии с п. 6 ст. 12 указанного Закона "органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц". Кроме того, в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми на должностных лиц контролирующих органов возложены обязанности по представлению по требованию подлежащих проверке лиц информации об экспертах и экспертных организациях. Проведенное исследование позволило выделить следующую специфику правового регулирования технологического надзора: - разнообразие сфер регулируемых общественных отношений; - дифференцированный подход нормативных правовых актов в зависимости от вида административного процесса (правотворческого, правоприменительного и юрисдикционного), направлений контрольно-надзорной деятельности, видов административных производств, административных процедур и административных действий; - наличие огромного количества подзаконных нормативных правовых актов, среди которых СНиПы, ГОСТы, Правила безопасности, иные технические нормы и правила; - наличие в системе нормативных правовых актов значительного числа актов уже несуществующего государства - Союза ССР; актов реорганизованных и упраздненных органов исполнительной власти; актов, не нуждающихся в государственной регистрации; - дифференциация нормативных правовых актов на общие и специальные; - специфика субъектного состава и предмета регулируемых общественных отношений; - особые условия реализации законодательства в сфере технического регулирования. |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |