Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
| Административный процесс как юридическая категория разными учеными-правоведами раскрывается по-разному. Административный процесс понимается и как процессуальная деятельность, приспособленная для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел <60>, и как определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений <61>. В некоторой учебной и научной литературе содержится более детальное его определение - "административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти" <62>. А.Е. Лунев административный процесс определяет как "деятельность, связанную с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах" <63>. -------------------------------- <60> Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "Управленческая концепция и ее значение для науки административного права" // Административное право и процесс. 2006. N 4. <61> Советское государство и право. 1963. N 1. С. 131. <62> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 392. <63> Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушение. М.: Госюриздат, 1961. С. 173. В связи с чем общепринято выделять две основные концепции административного процесса: управленческую концепцию административного процесса (совокупность производств и процедур, направленных на позитивное применение) и юрисдикционную концепцию административного процесса (совокупность производств, направленных исключительно на разрешение споров) <64>. При этом большой вклад в понимание административного процесса внес выдающийся российский ученый-правовед, профессор В.Д. Сорокин, являющийся основоположником управленческой концепции административного процесса <65>. Ученый утверждал, что в административном праве процесс должен рассматриваться как общее, а производство - как особенное, часть процесса <66>. -------------------------------- <64> Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "Управленческая концепция и ее значение для науки административного права" // Административное право и процесс. 2006. N 4. <65> С точки зрения указанной концепции административный процесс: имеет ярко выраженную управленческо-правовую природу; является юридической формой осуществления исполнительной ветви государственной власти; осуществляется главным образом органами исполнительной власти; считается юридической деятельностью, так как обеспечивает реализацию материальных норм российского права; включает в свою систему специальные административно-процессуальные нормы; создает административно-процессуальные отношения, возникающие в ходе осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению многочисленных индивидуально-конкретных дел в сфере публичного управления. См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 24 - 38. <66> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968. Соответственно, структура административного процесса предопределяется положенной в ее основу концепцией административного процесса. Так, например, В.С. Тадевосян (приверженец юрисдикционной концепции) из структуры административного процесса исключал позитивную процедурную деятельность управляющих структур <67>. -------------------------------- <67> Советское государство и право. 1963. N 1. С. 131. Развивая широкий подход к определению административного процесса, Д.Н. Бахрах (приверженец управленческой концепции административного процесса) в структуре административного процесса выделяет административно-правотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс <68>. Вместе с тем сам В.Д. Сорокин критиковал дробление административного процесса на несколько процессов <69>. -------------------------------- <68> Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. N 3. <69> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 37 - 38. Известно, что административный процесс состоит из множества административных производств, классифицированных учеными по самым разным основаниям. В связи с чем, например, М.М. Звягин дает следующее определение административного процесса - "это совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам" <70>. -------------------------------- <70> Звягин М.М. К вопросу о понятии административного процесса в таможенной сфере // Административное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 62 - 65. В свою очередь, Д.Н. Бахрах административное производство определяет как часть определенного административного процесса - "особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм" <71>. В рамках трех выделенных им административных процессов, ученый выделяет соответствующие административные производства. -------------------------------- <71> Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. N 3. С.Н. Махина включает в административный процесс следующие виды производств: основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство; специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое производство (служебное, производство по делам о поощрениях и др.); особое производство - производство по обращениям граждан <72>. -------------------------------- <72> Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 73 - 89. Различные точки зрения существуют и на институт административных процедур <73>. -------------------------------- <73> См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 54; Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10; Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 58; Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12; Минашкин А.В. Административные производства и процедуры в науке административно-процессуального права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 366; Новиков А.В. Административные процедуры в системе государственного управления // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 2004. С. 213 и др. Классическое понимание административной процедуры представлено в работах Ю.А. Тихомирова, с которым сложно не согласиться. Административные процедуры ученый раскрывает как "нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг" <74> и определяет следующие их элементы: "процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм; типичный "набор" юридических документов, принимаемых субъектами компетенции; стадии и виды деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь; временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность)" <75>. Аналогичные элементы административной процедуры выделяет и Л.К. Терещенко: "юридический факт, стадии, сроки исполнения, специально уполномоченных исполнителей (должностных лиц), возможность вариативности принимаемых решений и юридически фиксируемый результат, который может стать началом следующей административной процедуры" <76>. -------------------------------- <74> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008; Он же. Современное публичное право. М., 2009. <75> Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4. <76> Терещенко Л.К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. Вместе с тем существуют научные воззрения, которые отождествляют категории "процесс" и "процедура" <77>. -------------------------------- <77> Лучин О.В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 25 - 26. Некоторые ученые-правоведы вкладывают в понятие "процедура" более широкое значение, чем в "процесс" <78>. -------------------------------- <78> Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 12 - 13; Протасов В.Н. О насущной потребности в новой учебной дисциплине // Государство и право. 2003. N 12. С. 56. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственной функции (предоставления государственных услуг), утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, административные процедуры определяет как логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющие конечный результат и выделяемые в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Ученые-правоведы по-разному классифицируют административные процедуры. Так, Ю.А. Тихомиров говорит о позитивных и коллизионных административных процедурах, указывая при этом на необходимость наличия позитивных административных процедур <79>. В рамках указанных процедур они классифицируются более детально: организационные; принятие решений; использование информации; решение функциональных задач; делегирование полномочий; совершение юридических действий; проведение координации; осуществление контроля; деятельность в рамках целевых программ; рассмотрение обращений граждан; рассмотрение предложений общественных объединений; разрешение разногласий; действия в экстремальных ситуациях; порядок реорганизации и управления организацией; международные и смешанные процедуры <80>. -------------------------------- <79> Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. <80> Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3. В.Н. Конин по масштабам сферы осуществления выделяет внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные процедуры; по функциональной принадлежности и внутреннему содержанию - процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные процедуры в миграционной сфере и т.д. <81>. -------------------------------- <81> Конин В.Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. N 6. С.И. Агафонов, Т.И. Воробьева, М.Г. Сальников, Е.В. Трегубова выделяют следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности: организационные процедуры; нормотворческие процедуры; информационные процедуры; административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий; административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с осуществлением юридически значимых действий; контрольно-надзорные процедуры; административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры; административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; административные процедуры координации и взаимодействия; административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др. <82>. -------------------------------- <82> Агафонов С.И., Воробьева Т.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты как средство обеспечения законности и правопорядка в сфере внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2010. N 1. С. 47 - 56. Как видим, основания классификации административных процедур различны, их достаточно много. Обусловленные существенным различием административных процедур, административные производства также характеризуются большим численным составом. Таким образом, административный процесс состоит из множества административных производств, включающих в себя совокупность определенных административных процедур. В свою очередь, административные процедуры образуют совокупность в определенной последовательности административных действий. Тем самым административное действие есть элементарная частица всего административного процесса. Разнообразие проявления административного процесса в конкретных условиях реализации функций государственного управления обусловливает выделение в структуре административного процесса различного рода самостоятельных административных производств. В свою очередь, предметная специфика рассматриваемых индивидуальных административных дел обусловливает существование разных по своим правилам и принципам административных процедур. В соответствии с этим административный процесс проявляется в значительном разнообразии административных производств и характеризуется множественностью административных процедур. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в рамках правотворческих, правоприменительных (правонаделительных) и юрисдикционных административных процессов выделяются соответствующие административные производства. При этом содержание и структура административного надзора раскрываются учеными-правоведами, как правило, через содержание и структуру административно-надзорного производства и контрольно-надзорных процедур, рассматриваемых в рамках правоприменительного процесса. Так, Д.Н. Бахрах в рамках административно-правонаделительного процесса выделяет производство по осуществлению административного надзора <83>. Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина в качестве самостоятельного вида административной процедуры выделяют контрольно-надзорные процедуры <84>. По мнению А.В. Мартынова, в административно-надзорную процедуру наряду с наблюдением и проверкой включаются сопутствующие административные действия. -------------------------------- <83> Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. N 3. <84> Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3 - 13. Особого внимания заслуживает содержание административно-надзорного производства. В своем диссертационном исследовании С.М. Зырянов административно-надзорное производство определяет как "комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах" <85> |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |