Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
В свою очередь, осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены были проводить соответствующие мероприятия по контролю, проверке (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. Как видим, за Ростехнадзором оставалась часть контрольных функций в области охраны окружающей среды, несмотря на то что осуществление государственного экологического контроля было возложено исключительно на Росприроднадзор. Однако реализация оставшихся за Ростехнадзором функций значительно затруднялась. Объясняется это следующими причинами. Являясь администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду и владея всей информацией о поступлении указанных платежей и о плательщиках, в то же время Ростехнадзор не уполномочен был в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях привлекать к административной ответственности по статье 8.41 - за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду. Поскольку в соответствии со статьями 23.29 и 28.3 КоАП РФ это отнесено к компетенции органов, осуществляющих государственный экологический контроль. Осуществляя государственный экологический контроль в рамках государственного строительного надзора, Ростехнадзор не уполномочен был в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях привлекать к ответственности за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренные главой 8 КоАП РФ. Кроме того, осуществляя нормирование в области охраны окружающей среды (выдачу и согласование соответствующих эколого-разрешительных документов), Ростехнадзор не уполномочен был осуществлять контрольные мероприятия за соблюдением выданных им же разрешений. Вместе с тем функции экологического контроля в полном объеме согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 <172>, возлагались на Росприроднадзор. -------------------------------- <172> СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347. Таким образом, Росприроднадзор должен был осуществлять государственный экологический контроль, а Ростехнадзор - функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, а также специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия. При этом осуществление Ростехнадзором специальных функций вызывало определенные вопросы и соответственно - сложности в реализации предоставленных полномочий. Ни Положение о Ростехнадзоре, ни иные нормативные правовые акты не раскрывали содержание специальных функций. И лишь комплексный анализ федерального законодательства позволял говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен был осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (позже - лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1 - 4 классов опасности); администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды; а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем оставались полномочия по проведению проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. Учитывая вышеизложенное, а также то, что экологический контроль до недавнего времени определялся лишь Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, совершенно справедливо можно было делать выводы о том, что Ростехнадзор продолжал осуществлять государственный экологический контроль. Однако под другим наименованием и со значительными ограничениями. 27 мая 2010 года под председательством Президента Российской Федерации Д.А. Медведева было проведено заседание Президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. На заседании обсуждался ряд важных экологических проблем, в числе которых - разграничение компетенции (распределение полномочий) и реформирование системы государственного управления в указанной сфере. По итогам заседания Президиума Государственного совета по экологии Минприроды России было поручено разработать основы экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года, работа над которыми ведется в настоящее время. Вскоре последовал Указ Президента России от 23 июня 2010 г. N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", в соответствии с которым, во-первых, Ростехнадзор уходит из подчинения Министерства природных ресурсов и экологии России, руководство деятельностью которого вновь стало осуществлять Правительство России, во-вторых, Росприроднадзору передаются функции Ростехнадзора в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы. Во исполнение данного Указа Президента России Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. N 717 <173> были внесены изменения в ряд постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии России, Ростехнадзора и Росприроднадзора. -------------------------------- <173> Постановление Правительства РФ от 13.09.2010 N 717 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору". Указанными нормативными правовыми актами Ростехнадзор лишается функций (полномочий) в сфере охраны окружающей среды в полном объеме. Проведенный сравнительно-правовой анализ действовавших и действующих нормативных правовых актов, устанавливающих систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, позволил выявить следующую динамику реформирования государственного управления в сфере охраны окружающей среды, в результате которого полномочия в области охраны окружающей среды неоднократно перераспределялись между разными органами исполнительной власти. В период с 1992 г. по 2010 г. с периодичностью в четыре года функции специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды осуществляли одновременно либо два органа (1996 г. - Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Госкомэкология; май 2004 г. - Росприроднадзор и Ростехнадзор), либо один (1992 г. - Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации; 2000 г. - Министерство природных ресурсов Российской Федерации; март 2004 г. - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования; 2008 г. - по настоящий день - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и находящийся в его ведении Росприроднадзор). На наш взгляд, логика перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти прослеживалась только в мае 2004 года, когда было создано два ведомства - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Так, была осуществлена попытка распределения полномочий исходя из сфер регулируемых общественных отношений. На Ростехнадзор возлагался комплекс полномочий в области охраны окружающей среды, на Росприроднадзор - в области природопользования. Именно в этот период идея разграничения законодательства об охране окружающей среды и законодательства в области природопользования была положена в основу государственного управления. Однако отсутствие четких критериев разграничения некоторых полномочий между федеральными органами исполнительной власти не позволило реализовать их должным образом. На основании вышеизложенного считаем целесообразным создание федерального органа исполнительной власти, сочетающего в себе функции контроля в области охраны окружающей среды и промышленной безопасности, руководство деятельностью которого осуществлял бы Президент Российской Федерации. В 2011 году в связи с реформированием государственного контроля и надзора некогда существовавший государственный экологический контроль стал государственным экологическим надзором. На сегодняшний день Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный экологический надзор <174>. Однако отдельные виды надзорной деятельности в рамках экологического надзора могут осуществлять и иные исполнительные органы государственной власти. -------------------------------- <174> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400. Следует обратить внимание на то, что по своей структуре государственный экологический надзор представляет собой комплексный вид надзорной деятельности, состоящей из нескольких видов надзора. Так, согласно части 2 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор включает в себя: - государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; - государственный земельный надзор; - государственный надзор в области обращения с отходами; - государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; - государственный надзор в области охраны водных объектов; - государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; - государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; - государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; - государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; - федеральный государственный лесной надзор; - федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; - федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; - федеральный государственный охотничий надзор; - государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Из перечисленных видов надзорной деятельности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор: - в области охраны, использования и воспроизводства животного мира, находящегося на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды его обитания; - в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; - за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; - за использованием и охраной водных объектов; - за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; - за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; - государственный земельный контроль в пределах своих полномочий; - за соблюдением требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами; - за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Кроме того, отдельные виды надзорной деятельности в рамках экологического надзора осуществляют другие федеральные органы исполнительной власти. Так, например, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности <175>, а Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - государственный земельный контроль <176>. -------------------------------- <175> См.: пункт 5.4.18 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736. <176> См.: пункт 5.1.14 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457. В таком виде государственный экологический надзор приобретает комплексный характер и не сосредоточивается в рамках одного ведомства. Исходя из изложенного, ни Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ни любой другой федеральный орган исполнительной власти не осуществляет экологический надзор в полном объеме, который определен Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Напротив, обозначенные выше федеральные органы исполнительной власти осуществляют конкретный вид контрольно-надзорной деятельности в составе государственного экологического надзора. Поэтому было бы ошибочным отождествлять государственный экологический надзор с конкретным ведомством. Вместе с тем это не было учтено ни в Постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года N 370", устанавливающем в пункте 2 то, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль)" <177>, ни в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющем в статье 23.29 полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль. -------------------------------- <177> Обращает на себя внимание тот факт, что по состоянию на 31 мая 2012 года Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года N 370" не было приведено в соответствие с Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Учитывая комплексный и собирательный характер государственного экологического надзора, не должно считаться дублированием полномочий, когда один и тот же вид надзора осуществляется разными ведомствами в пределах своей компетенции (например, когда государственный земельный надзор осуществляется и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии), а также когда разные виды надзорной деятельности в рамках государственного экологического надзора осуществляются разными ведомствами (например, когда надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда - Федеральным агентством лесного хозяйства). |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |