Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
Второй вариант предполагает определенный диалог с юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем - когда имеющихся в распоряжении контролирующего органа документов становится недостаточно для проведения документарной проверки. Так, если достоверность сведений вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение требований, то контролирующий орган направляет мотивированный запрос о предоставлении иных необходимых документов. При этом ответ на запрос направляется в контролирующий орган в течение 10 рабочих дней. В случае если в ходе документарной проверки выявляются ошибки и противоречия в представленных документах, то контролирующий орган направляет соответствующую информацию с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме. Таким образом, только переписка о предоставлении необходимых документов между контролирующим органом и хозяйствующим субъектом может проводиться 20 дней. Тогда как же быть с проведением собственно проверки? К сожалению, законодатель не предусмотрел возможность приостановки течения срока проведения проверки, что в последующем может вызвать определенные сложности для контролирующих органов, поскольку превышение установленных сроков проведения проверки может явиться основанием для признания результатов проверки недействительными. Анализ Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ приводит к выводам о том, что большинство из регламентируемых законодателем сроков направлены исключительно на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом во многих случаях должностные лица органов государственного контроля (надзора) остаются не защищенными со стороны закона. Однако при организации и проведении проверки сложности могут возникнуть не только в части реализации установленных законом сроков. Согласно требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, заверенные копии которых вручаются под роспись должностными лицами, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю (часть 1, часть 3 статьи 14). Однако пункт 4 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ содержит несколько иные требования - обязанность предъявления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вменяется должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля только при проведении выездной проверки. В том, что и документарная проверка должна проводиться при обязательном наличии соответствующего распоряжения или приказа о проведении проверки, сомнений не возникает. Вместе с тем возникает вопрос о механизме ознакомления с копией соответствующего распоряжения или приказа при проведении документарной проверки, которая может быть плановой и внеплановой. Итак, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ закрепляет обязанность уведомления юридического лица и индивидуального предпринимателя о начале проведения плановой проверки (которая может быть выездной и документарной) посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 12 статьи 9). И как бы в стороне от указанного требования остается положение части 4 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, согласно которому "в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки". По смыслу этой нормы получается, что с копией распоряжения или приказа о проведении документарной проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель ознакамливается только в случае направления запроса о необходимости представления дополнительных документов. Учитывая, что согласно пункту 4 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ проведение проверки без распоряжения или приказа относится к грубым нарушениям требований закона, влекущим недействительность результатов проверки, оформлять приказ или распоряжение о проведении проверки необходимо во всех случаях. Предварительно уведомлять о проведении документарной проверки посредством направления копии соответствующего распоряжения или приказа также считаем необходимым во всех случаях - как при проведении плановой документарной проверки, так и при проведении внеплановой документарной проверки. Однако требования Закона в части вручения копии распоряжения или приказа о проведении проверки под роспись применительно к документарной проверке считаем невыполнимыми ввиду их нецелесообразности. В правоприменительной деятельности все чаще возникает вопрос о механизме проведения проверки одним ведомством, осуществляющим разные виды государственного контроля (надзора). Как в таких случаях планировать проведение проверки, если особенности организации и проведения проверки по каждому виду государственного контроля (надзора) устанавливаются разными федеральными законами, требования которых зачастую не совпадают друг с другом? Для сравнения приведем пример, когда строительный надзор, надзор в сфере промышленной безопасности, энергетический надзор проводится в лице одной службы - Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Действующее законодательство достаточно подробно определяет процедуру организации и проведения проверок при осуществлении энергетического надзора, государственного строительного надзора и надзора в сфере промышленной безопасности. Каждая из указанных проверок обусловлена особенностями правового регулирования. Вместе с тем нельзя сбрасывать со счетов и общих принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, закрепленных в ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в большей степени действующих в отношении всех видов государственного контроля и надзора. В связи с чем возникает вопрос: как соотносится принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами в части проводимых одним ведомством - Ростехнадзором нескольких видов государственного надзора - государственного строительного надзора, надзора в сфере промышленной безопасности и энергетического надзора? Действующее законодательство, а также отдельные письма Ростехнадзора разъясняют только механизм осуществления должностными лицами Ростехнадзора государственного строительного надзора. Так, согласно п. 22 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений осуществляется в комплексе с проверками и инспекциями, предусмотренными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере обеспечения безопасности указанных объектов. На сайте Ростехнадзора "Об организации и осуществлении государственного строительного надзора Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору" дано следующее разъяснение: "При осуществлении надзорной деятельности в области промышленной безопасности, горного, энергетического надзора соответствующие должностные лица обязаны осуществлять государственный строительный надзор и применительно к опасным производственным объектам, гидротехническим сооружениям, объектам энергетики и иным объектам капитального строительства, относящимся к их надзорным полномочиям, в случаях осуществления на таких объектах строительства, реконструкции, капитального ремонта с участием должностных лиц отдела государственного строительного надзора. Отделы государственного строительного надзора в лице соответствующих должностных лиц обязаны осуществлять государственный строительный надзор применительно к тем объектам капитального строительства, которые не подпадают под реализацию надзорных полномочий должностными лицами, осуществляющими отраслевой надзор". Таким образом, должностные лица Ростехнадзора, осуществляющие отраслевой надзор, обязаны осуществлять и государственный строительный надзор безотносительно к привязанности к соответствующему отделу. Привязанность к соответствующему отделу возникает в части градации подконтрольных объектов. Считаем необходимым применение этого подхода и в отношении иных видов надзора, осуществляемых Ростехнадзором. Структура службы (ее территориальных органов), предполагающая организационное деление на соответствующие надзорные отделы, должна преследовать цель прежде всего распределения поднадзорных объектов по видам надзора, а не распределения полномочий между должностными лицами контролирующего органа. Это позволит избежать определенных проблем в ходе планирования контрольных мероприятий, подготовки к их проведению и оформлению результатов проверки. Указанное, с одной стороны, возложит на должностных лиц Ростехнадзора обязанность знать требования российского законодательства в части осуществления государственных функций по контролю и надзору в пределах компетенции Ростехнадзора безотносительно к определенному виду контроля, с другой стороны, в некоторых случаях упростит порядок проведения отдельных видов государственного надзора. Данные изменения необходимо отразить в действующих Административных регламентах осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Более того, считаем необходимым принятие Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору приказа об утверждении Административного регламента взаимодействия отделов при осуществлении Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного энергетического надзора, государственного строительного надзора и надзора в сфере промышленной безопасности. Сравнительно-правовой анализ действующего и действовавшего законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения проверки, подкрепленный теоретико-правовым исследованием структуры и содержания производства по организации и проведению проверок, позволил не только определить особенности исследуемой процедуры, но и выявить определенные проблемы ее реализации. 3.3. Проблемы юрисдикционного производства в сфере технологического надзора Одной из основных проблем юрисдикционного производства в сфере технологического надзора является проблема квалификации административных правонарушений. Правовая квалификация, представляющая собой юридическую оценку всей совокупности фактических обстоятельств дела путем отнесения данного случая к определенным правовым нормам, является важным моментом применения правовых норм <120>. -------------------------------- <120> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 105. Квалифицировать (от латинского gualis - качество) - значит относить некоторое явление по его качественным признакам, свойствам и какому-либо разряду, виду, категории <121>. -------------------------------- <121> Кудрявцев В.И. Общая квалификация преступлений. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 4. Характеристика юридической квалификации обычно дается посредством раскрытия понятия, сущности, значения, стадий, основания, видов юридической квалификации, выявления ошибок квалификации. Процесс юридической квалификации представляет собой конкретно-применительную, мыслительно-познавательную деятельность, осуществляемую в правоприменительной практике. Однако, несмотря на это, квалификация преступлений включена в спецкурс уголовно-правовой направленности. В связи с чем данная проблема освещалась в основном специалистами уголовного права <122>. -------------------------------- <122> Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Фонд содействия правоохранит. органам "Закон и право". М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. 128 с.; Кудрявцев В.Н. Теоретические основы квалификации преступлений. М., 1963; Он же. Общая теория квалификации преступлений. М., 1972; Он же. Общая теория квалификации преступлений. 2-е изд., перераб. и дополн. М.: Юристъ, 2004. 304 с.; Герцензон А.А. Квалификация преступления. М., 1947; Левицкий Г. Квалификация преступления (общие вопросы) // Правоведение. 1962. N 1 и др. Тем не менее процесс квалификации и его проблемы возникают и приобретают особую значимость и в административной практике. Так, А.А. Толкаченко <123> и В.Н. Кудрявцев <124> под квалификацией преступления понимают установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой. -------------------------------- <123> Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Фонд содействия правоохранит. органам "Закон и право". М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 13. <124> Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. 2-е изд., перераб. и дополн. М.: Юристъ, 2004. С. 5. Аналогичный термин можно применить и к определению квалификации административного правонарушения, представив его следующим образом: квалификация административного правонарушения - это установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения, предусмотренного нормами законодательства об административных правонарушениях. Несмотря на то, что и А.А. Толкаченко, и В.Н. Кудрявцев дают одинаковое определение квалификации преступления, вместе с тем их правовые позиции в сущности и этапах квалификации расходятся. Так, по А.А. Толкаченко, сущность квалификации состоит в определении содержания социально значимого поведения определенного субъекта, а значит, существовании самого факта совершения преступления и его уголовно-правовой оценке <125>. -------------------------------- <125> Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Фонд содействия правоохранит. органам "Закон и право". М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 14. В.Н. Кудрявцев сущность квалификации видит в принятии решения о том, какая именно уголовно-правовая норма предусматривает совершенное преступлении, и в закреплении этого решения в уголовно-процессуальном акте <126>. Соответственно этому понятие квалификации имеет два значения: процесса и результата. Определяя место квалификации в процессе применения норм права, В.Н. Кудрявцев одновременно выделяет его этапы. Раскрывая квалификацию только как одну из возможных форм применения правовой нормы, В.Н. Кудрявцев подчеркивает, что квалификация преступления охватывает только ту часть процесса применения нормы права, которая заключается в выборе уголовно-правовой нормы, предусматривающей данное общественно опасное деяние, и в закреплении этого выбора в юридическом акте (приговоре, определении, постановлении) <127> |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |