Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
По общему правилу акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения. В случае если для составления акта проверки необходимо получить заключение по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю. Возникают вопросы: с какого момента проверку необходимо считать завершенной и когда составляется акт проверки: непосредственно в день фактического завершения всех необходимых мероприятий по контролю или в день окончания проверки, указанный в распоряжении (приказе) о ее проведении? В связи с чем возникают дополнительные вопросы: можно ли сократить установленные в конкретном распоряжении (приказе) сроки проведения проверки, составив акт проверки раньше, чем в срок окончания проверки, обозначенный в распоряжении (приказе), и можно ли начать проверку позже даты начала проведения проверки, обозначенной в распоряжении (приказе)? И как соотносится срок проведения проверки со сроком составления акта? Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ по этому поводу не содержит достаточно четких требований, определяя лишь максимальный срок проведения проверки (статья 13), требования о недопустимости превышения установленных сроков проведения проверки (пункт 6 статьи 16), требования о необходимости указания в распоряжении (приказе) срока проведения проверки, даты начала и окончания проверки (часть 2 статьи 14). В свою очередь, Закон не определяет ограничений, касающихся сокращения установленных сроков проведения проверки. В то же время Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ обязывает должностных лиц органов государственного контроля (надзора) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия. Таким образом, устанавливая конкретный срок проведения проверки, законодатель не определяет дату составления акта проверки, что для правоприменителя создает определенные сложности. Собственно законодатель не раскрывает и содержание самой юридической конструкции "срок проведения проверки". В административных регламентах Ростехнадзора (например, Приказ от 02.02.2012 N 72, Приказ от 12.12.2011 N 697) обозначается, что срок проведения проверки - это срок с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки. Так, например, в соответствии с Приказом Ростехнадзора от 02.02.2012 N 72 "срок проведения проверки (с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки) не может превышать 20 рабочих дней". Однако ни в Законе, ни в других нормативных правовых актах нет указания на то, какая дата является датой начала проверки и какой датой должен составляться акт проверки. Если дата начала проверки и дата окончания проверки привязываются исключительно к соответствующим датам, указанным в приказе (распоряжении), то начинать проверку и заканчивать ее нужно исключительно в дни, обозначенные в акте. Будет ли являться нарушением, если, например, выездная проверка фактически начинается несколько позже, чем срок, обозначенный в акте? Здесь необходимо разграничивать категории "нарушение" и "грубые нарушения". Такое разграничение имеет принципиальное значение, поскольку не может являться доказательствами и подлежат отмене те результаты проверки, которые проведены с грубым нарушением. Применительно к рассматриваемой ситуации к грубым нарушениям согласно п. 2 ст. 20 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ относятся нарушения требований в части превышения установленных сроков проведения проверки. Нарушение требований, предусмотренных ч. 2 ст. 13 (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства). В соответствии с ч. 2 ст. 13 "в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год". Нарушение требований, предусмотренных пунктом 6 статьи 15 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверок). Таким образом, грубым нарушением, которое влечет за собой отмену результатов проверки, является превышение сроков проверки. Если же сроки не превышены, т.е. не превышают сроков, установленных в приказе (распоряжении), и соответствуют законным требованиям, а должностные лица в рамках указанных сроков начинают проверку чуть позже и заканчивают раньше, то такие действия должностных лиц контролирующих органов признаваться грубыми нарушениями не могут. Указанные действия Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ не квалифицирует как нарушение и не определяет последствий их совершения. Сказанное в полной мере позволяет говорить о том, что данные вопросы будут оставаться предметом споров и оживленных дискуссий до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ. В связи с чем предлагаем пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" изложить в следующей редакции: "4. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в день окончания срока проведения проверки, указанного в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля. По завершении мероприятий по контролю до истечения срока проведения проверки, указанного в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, - в день фактического завершения мероприятий по контролю. Акт проверки оформляется в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случаях отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля". Другой вопрос, возникающий в правоприменительной практике, - можно ли составлять протокол и выдавать предписание об устранении нарушений до составления акта проверки? Статья 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ посвящена мерам, принимаемым должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. Так, в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: - выдать предписание об устранении нарушений; - принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений; - принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Кроме того, законодатель определяет случаи, когда орган государственного контроля (надзора), муниципального контроля обязаны незамедлительно принимать меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала. Обращает на себя внимание используемая законодателем формулировка "при проведении проверки". Для сравнения отметим, что статья 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, регламентируя порядок оформления результатов проверки, использует несколько иную формулировку - "по результатам проверки". Пункт 1 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ обязывает должностных лиц "своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами". Таким образом, законодатель не просто предоставляет возможность составления протокола и предписания до составления акта проверки, а обязывает должностных лиц реагировать незамедлительно и своевременно. Вместе с тем, если обратиться к подзаконным нормативным правовым актам - к административным регламентам исполнения функций по контролю (надзору), мы увидим совершенно противоположную позицию. Согласно блок-схеме исполнения Ростехнадзором государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за проведением обязательного энергетического обследования в установленный срок, утв. Приказом Ростехнадзора от 22.11.2011 N 653, до составления акта может быть возбуждено только административное производство. Акт и предписание составляются одновременно. Представителям юридического лица и индивидуальному предпринимателю вручается оригинал акта и предписания и копии приложений. В то же время согласно п. 47 Приказа Ростехнадзора от 02.02.2012 N 72 результатами административной процедуры является: - составление акта проведенной проверки; - выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; - выдача протокола; - выдача постановления. Объединять результаты административных процедур должна не дата составления перечисленных выше документов, а факт оформления в порядке, установленном законодательством РФ, соответствующего документа. Так, зачастую не совпадают не только моменты составления протокола об административном правонарушении и постановления о назначении административного наказания, но и момент составления протокола об административном правонарушении и акта по результатам проверки. То же относится и к предписаниям. Предписание согласно Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ может быть выдано при проведении проверки. Таким образом, считаем, что подзаконные нормативные правовые акты, ограничивая возможности контролирующих органов в части сроков (момента) составления даты и предписания, тем самым противоречат нормам федерального законодательства. В некоторых случаях возникают вопросы о механизме реализации определенных в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ сроков. Например, законодатель большое значение уделяет срокам уведомления о проведении проверки, однако не предусмотрел механизма реализации указанных требований. Так, согласно части 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение 3-х рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа о начале проведения проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Очевидно, что вероятность получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем направленного заказным почтовым отправлением предварительного уведомления в течение трех рабочих дней невелика. Практика показывает, что существуют возможные препятствия со стороны хозяйствующих субъектов в получении такого уведомления, направленного иным способом. Например, если телефонограмму или факсограмму принимает лицо, не состоящее в трудовых отношениях с проверяемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, данные о котором проверить невозможно без выезда в место нахождения юридического лица, либо уполномоченным представителем юридического лица или индивидуального предпринимателя предоставляются неверные сведения о телефонах. Аналогичные проблемы могут возникнуть и в ходе уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Так, по общему правилу о проведении внеплановой выездной проверки юридические лица и индивидуальные предприниматели также уведомляются, однако в более сжатые сроки - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. И в первом, и во втором случае несоблюдение сроков предварительного уведомления будет являться безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными. Анализ действующих правовых норм, закрепленных в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ, позволяет прийти к следующим выводам. До начала проведения как плановой проверки, так и внеплановой выездной проверки важен сам факт направления предварительного уведомления до начала проведения проверки независимо от фактического получения юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем такого уведомления. С этих позиций нивелируется процедура предварительного уведомления о начале проведения проверки, теряется ее смысл и назначение. Избегая это, законодатель обязан предусмотреть действенный и эффективный механизм ее реализации. В связи с чем, во-первых, в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ должна закрепляться обязанность не в уведомлении о проведении проверки, а в ознакомлении ее проведения любым доступным способом. Во-вторых, считаем необходимыми и действенными не только в гражданско-правовых отношениях, а, прежде всего, в административных отношениях следующие изменения в Гражданский кодекс РФ: "Лицо, добросовестно полагающееся на данные из Единого государственного реестра юридических лиц, вправе исходить из того, что они соответствуют действительным обстоятельствам. Юридическое лицо не вправе в отношениях с лицами, полагавшими на данные Единого государственного реестра, ссылаться на данные, не внесенные в указанный реестр, а также на недостоверность данных, содержащихся в нем". Указанные изменения отражены в проекте Федерального закона "О внесении изменений в части 1, 2, 3 и 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовленном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и представленного Президенту РФ 31 января 2012 года после доработки. При организации и подготовке проведения внеплановой выездной проверки может возникнуть еще одна проблема. Так, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ определяет случаи, когда предварительное уведомление о проведении внеплановой выездной проверки не требуется: если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. В некоторых случаях возникновение проблемы выявления вреда в момент организации проведения проверки неизбежно. Например, вред окружающей среде может быть выявлен только по результатам проведения проверки. В связи с чем правомерность или противоправность ненаправления предварительного уведомления может быть установлена только по результатам проведения контрольных мероприятий. Вина должностных лиц контролирующих органов в этих случаях квалифицирующего значения иметь не будет. Определенные сложности могут возникнуть также при проведении документарной проверки. Так, общий срок проведения документарной проверки в отношении всех субъектов хозяйственной и иной деятельности не должен превышать 20 рабочих дней. Вместе с тем установленная законом процедура проведения документарной проверки не во всех случаях позволит уложиться в указанные сроки. Напомним, что законодатель предусмотрел два варианта развития ситуации при проведении документарной проверки. Первый вариант заключается в том, что рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, такие, как: уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности; акты предыдущих проверок; материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях; иные документы о результатах осуществляемых в отношении этих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В этом случае не уложиться в 20 рабочих дней просто невозможно. |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |