Проблемы правоприменения монография
Скачать 3.97 Mb.
|
Для осуществления проектирования и эксплуатации опасных производственных объектов в режиме опытно-промышленного производства, при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ законопроектом предусматривается возможность установления федеральными нормами и правилами промышленной безопасности случаев, при которых возможно опытное применение технических устройств на опасном производственном объекте без проведения экспертизы промышленной безопасности при условии соблюдения параметров технологического процесса, отклонения от которых могут привести к аварии на опасном производственном объекте. Законопроект предусматривает приведение в соответствие с требованиями статьи 11 Конвенции о предотвращении крупных промышленных аварий (Конвенции N 174) оснований для внесения изменений в декларации промышленной безопасности. В большинстве случаев декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта должна будет формироваться один раз в пять лет, подводить итог по всем изменениям, произошедшим со времени предоставления предшествующей декларации, и комплексно фиксировать новое состояние объекта. Уточняется правовая основа обеспечения промышленной безопасности на континентальном шельфе Российской Федерации. В целях приведения в соответствие с проектируемыми положениями Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" законопроектом предусмотрено внесение изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте", от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Предусмотрено поэтапное введение в силу отдельных положений законопроекта, учитывающее необходимость перерегистрации действующих опасных производственных объектов в государственном реестре, а также плановые сроки подготовки нормативных актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В целом принятие законопроекта позволит: 1) качественно повысить эффективность государственного регулирования в области промышленной безопасности; 2) создать действенные стимулы для модернизации национальной экономики и одновременно надежного управления технологическими рисками производственной деятельности; 3) устранить избыточные административные барьеры при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности в отраслях промышленного производства; 4) существенно снизить неоправданные издержки организаций, эксплуатирующих или предполагающих эксплуатацию опасных производственных объектов, на выполнение формальных требований и административных процедур. Реформирование государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности должно сопровождаться не только теми изменениями, которые последуют в Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Инвентаризации должен подлежать целый ряд нормативной и технической документации, который не соответствует не только планируемым изменениям, но и ныне действующему российскому законодательству не только в части определения требований поднадзорных объектов, но и в части осуществления государственного контроля (надзора). Необходимо учитывать, что ряд действующих на сегодняшний день нормативов были приняты в начале 90-х годов 20 столетия, некоторые из них - во времена СССР. Изменения должны коснуться не только законодательства в области промышленной безопасности, но и иных сфер законодательства, регулирующих иные надзорные деятельности в области технологического надзора, а также иных отраслей российского законодательства и отдельных нормативных правовых актов разной юридической силы, так или иначе участвующих в регулировании отношений в сфере технологического надзора. Речь идет о градостроительном законодательстве, о законодательстве в области обеспечения энергетической эффективности и электроэнергетике, о законодательстве в области безопасности гидротехнических сооружений, о законодательстве, регламентирующем порядок осуществления государственного контроля и надзора, и др. При этом предстоящие изменения не должны ориентироваться исключительно на систему, структуру и полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Выводя объект из поднадзорной деятельности Ростехнадзора, необходимо обеспечить безопасность дальнейшей эксплуатации указанных категорий объектов, определив конкретные требования, запреты и ограничения по его эксплуатации, а также органы или организации, осуществляющих функции по его контролю, механизм и порядок осуществления подобных мероприятий по контролю. В противном случае в борьбе с административными издержками и барьерами незащищенными останутся постоянные пользователи указанных объектов, а это - значительная часть населения России. Необходимо определиться с видом контроля и иными методами государственного регулирования. Либерализация рынка и фактическое устранение государственного регулирования экспертной деятельности могут привести к фактически безнадзорной деятельности экспертных организаций, подходящих к выполнению своих функций формально, что недопустимо, особенно в условиях российского менталитета. В каждой из стран - участниц Европейского союза существует некий закон или свод правил, определяющий требования к обеспечению безопасности при установке, обслуживании, эксплуатации опасного промышленного оборудования, проведении инспекций и т.д. Например, в Германии данную роль играют постановление о промышленной безопасности и закон об охране труда. В данных нормативных документах, в частности, приведены требования к обеспечению безопасности со стороны работодателя. Работодатель, в частности, обязан проводить периодические инспекции опасного производственного оборудования, результаты которых предоставляются при необходимости внешним надзорным органам. Другой вид обязательной инспекции - периодическая инспекция, проводимая внешним органом по оценке соответствия. Практически во всех случаях, согласно общеевропейским требованиям, это организация - участник рынка экспертных услуг, прошедшая аккредитацию и являющаяся членом одного или нескольких профессиональных объединений <144>. -------------------------------- <144> По материалам доклада, сделанного на семинаре, который проходил в Ростехнадзоре 24 - 25 августа 2010 г. Информация о семинаре опубликована в журнале "Безопасность труда в промышленности". 2010. N 9. С. 60 - 61. К сожалению, институт саморегулируемых организаций достаточно новый в России, не успел получить должной правовой регламентации, такой, как, например, в ряде стран Европейского союза. Вместе с тем ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного госрегулирования входят в основные задачи административной реформы: уменьшить число лицензируемых видов деятельности, постепенно замещая их саморегулированием; ввести техническое регулирование; создать широкую сеть технических экспертов и т.д. Курс на развитие системы саморегулирования теперь взят и в области промышленной безопасности. В настоящее время в России крайне важным представляется включение в обязательные требования к членам саморегулируемых экспертных организаций наличия обязательного подтверждения компетентности (аккредитации) в области экспертизы промышленной безопасности и аттестации работников в области промышленной безопасности. 4.2. Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих технологический надзор (видение автора) Стоит обратить внимание еще на один момент в рамках осуществления технологического надзора. Несмотря на то, что в рамках технологического надзора государственный экологический надзор не осуществляется, в виду передачи Федеральной службе по надзору в сфере природопользования функций Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2008 году - по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления) <145>, в 2010 году - в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы <146>, вместе с тем в полном наименовании уполномоченного федерального органа на осуществление технологического надзора продолжает оставаться формулировка "экологический надзор". Ростехнадзор согласно Положению продолжает осуществлять отдельные полномочия в сфере охраны окружающей среды: контроль и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами; выдает разрешения на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду; устанавливает нормативы предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативы допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты. Вместе с тем они ничтожны малы. -------------------------------- <145> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. N 100. 13.05.2008. <146> См.: Указ Президента РФ от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору". Как выяснили выше, по общему правилу не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме как государственного строительного надзора. Таким образом, органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется среди прочих видов надзорной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, и государственный экологический надзор. Однако в должной степени и мере в рамках строительного надзора экологический надзор не реализуется. Так, реализуя возложенные на органы государственного строительного надзора задачи по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства о градостроительной деятельности, уполномоченный орган исполнительной власти помимо организации и проведения проверок, принимает предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, среди которых наиболее эффективными и действенными значатся меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно ограничивает органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, в реализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и рассмотрению соответствующих дел об административных правонарушениях. Так, на основании статей 23.56 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов государственного строительного надзора уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных: - статьей 9.4 КоАП РФ - нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий); - статьей 9.5 КоАП РФ - нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию; - частью 3 статьи 9.16 КоАП РФ - несоблюдение при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований энергетической эффективности, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов; - статьей 14.44 КоАП РФ - недостоверное декларирование соответствия продукции; - статьей 17.7 КоАП РФ - невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении; - статьей 17.9 КоАП РФ - заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод; - статьей 17.16 КоАП РФ - клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава; - частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль (надзор); - статьей 19.4.1 КоАП РФ - воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора); - частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ - невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации; - статьей 19.6 КоАП РФ - непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; - статьей 19.7 КоАП РФ - непредставление сведений (информации); - статьей 19.26 КоАП РФ - заведомо ложное заключение эксперта; - статьей 19.33 КоАП РФ - невыполнение требований о представлении образцов продукции, документов или сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования; - частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ - уклонение от исполнения административного наказания. Как видим, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не уполномочивает должностных лиц органов государственного строительного надзора на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных главой 8 КоАП РФ, - административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования. Здесь не совсем понятна логика законодателя. С одной стороны, законодатель наделяет органы государственного строительного надзора полномочием на осуществление проверки исполнения требований в разных сферах жизнедеятельности и областях общественных отношений, в том числе в сфере охраны окружающей среды, предполагая при этом профессиональную подготовленность и уровень знаний инспекторского состава в соответствующих сферах деятельности. С другой стороны, законодатель ограничивает органы государственного строительного надзора и их должностных лиц в возможностях применения соответствующих мер воздействия на нарушителей напрямую, создавая определенные административные и процедурные сложности, так называемые барьеры для чиновников. Так, для того, чтобы привлечь виновное лицо к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов по статье 8.1 КоАП РФ или за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами по статье 8.2 КоАП РФ, которые могут быть выявлены в ходе проверки в рамках государственного строительного надзора, уполномоченные должностные лица органов государственного строительного надзора направляют соответствующие материалы дела (акт по результатам проверки, предписание и т.д.) в орган государственного контроля (надзора), должностные лица которого уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях указанной категории. Для последних поступившие материалы, содержащие данные, указывающие на событие административного правонарушения, становятся поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Окончательные решения, принятые должностными лицами иных органов государственного контроля (надзора) по результатам рассмотрения таких материалов дела об административном правонарушении, одновременно являясь результатом проверки при осуществлении государственного строительного надзора, должны учитываться и фиксироваться в соответствующих материалах и делах органа государственного строительного надзора. Однако действующие нормативные правовые акты и административные регламенты, определяющие последовательность исполнения функций по осуществлению государственного строительного надзора, подобной административной процедуры не предусматривают. Кроме того, отсутствуют и соответствующие административные регламенты взаимодействия органов государственного контроля (надзора). |
Похожие:
 | С12 Проблемы получения и утраты информации в ходе расследования преступлений: монография / В. А. Савельев. – Краснодар: Кубгау, 2015.... |  | Краснодарская региональная просветительская общественная организация «Общество «Знание» |
| Монография представляет собой одну из первых работ, в которой обобщены актуальные проблемы исследования и использования компьютерной... | | Монография предназначена в первую очередь для научных работников, аспирантов, а также для тех, кто интересуется развитием современной... |
| Ярославской области Ярославской областной Думой, органами местного самоуправления Ярославской области осуществлялся мониторинг правоприменения... | | О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту |
| Актуальные проблемы труда и капитала: коллективная монография / под ред. М. Р. Богатыревой. – Прага: Vedecko vydavatelske centrum... | | Гришина, Е. П. Сведущие лица в российском уголовном судопроизводстве: теоретические проблемы доказывания и правоприменительная практика... |
| «О мониторинге правоприменения в Ярославской области», распоряжением Губернатора области от 03. 10. 2014 №465-р «Об утверждении Плана... | | Вологодской области в соответствии с планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год, утвержденным распоряжением... |