5 Рейтинги федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по показателю удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг 5.1 Результаты анализа лучших практик построения рейтингов органов власти, отражающих уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
Как отмечается в Разделе 1 настоящего Отчета, в зарубежной практике, как правило, не проводится централизованное рейтингование органов государственной власти (органов местного самоуправления) по уровню удовлетворенности качеством оказания государственных услуг. Исключение составляет Канада, где с периодичностью раз в несколько лет проводится обследование «Граждане прежде всего» (Citizens First), в рамках которого осуществляется оценка удовлетворенности качеством государственных и муниципальных услуг, а также услуг частного сектора [17].
При расчете результаты ответов на вопрос об уровне удовлетворенности качеством оказываемых услуг пересчитываются по шкале от 0 (полностью не удовлетворен) до 100 (полностью удовлетворен). Такое нормирование ответов позволяет учитывать не только долю полностью удовлетворенных качеством услуг граждан, но и долю граждан, скорее удовлетворенных, скорее неудовлетворенных, затрудняющихся с ответом. После проведения первого такого исследования в 1998 году наиболее высокий рейтинг получила противопожарная служба (78 баллов из 100). Авторы исследования отмечают, что при таком подходе маловероятно повышение балльной оценки качества выше уровня 85 баллов, так как воспользоваться теми или иными государственными (муниципальными) услугами часто по закону могут не все граждане, а отдельные категории граждан; соответственно, даже при идеально организованной работе по качеству предоставления государственных (муниципальных) услуг, всегда будет определенная доля заявителей, которым в оказании услуги отказано, что не может не влиять на субъективные оценки удовлетворенности граждан качеством государственных услуг.
По сравнению с рейтингованием более широкое использование в практике зарубежных стран получил механизм бенчмаркинга, благодаря которому органы государственной власти (органы местного самоуправления, организации) могут сопоставить результаты собственного социологического опроса о качестве оказываемых услуг с результатами аналогичных опросов, проведенных организациями, оказывающими сходные по содержанию услуги в других регионах либо в других странах. Условием проведения бенчмаркинга является использование единой методики опроса и включение в состав инструментов опроса вопросов, идентичных уже использованным в зарубежной практике. Например, в рамках единого инструмента измерения, разработанного Институтом услуг для граждан (Канада)35, оценка общей удовлетворенности рассчитывается как среднее арифметическое следующих показателей:
- общая удовлетворенность;
- своевременность оказания услуги;
- доступность услуги.
Каждый показатель оценивается по пятибалльной шкале.
Организации, заключившие лицензионное соглашение с Институтом услуг для граждан об использовании единого инструмента измерения, могут проводить опросы с включением соответствующих вопросов и направлять результаты в Институт, который осуществляет необходимые расчеты для проведения сопоставлений [4].
На практике встречаются случаи адаптации единого инструмента измерения к условиям конкретной страны (например, в Новой Зеландии в стандартный перечень вопросов об удовлетворенности населения качеством государственных услуг был добавлен вопрос о том, является ли деятельность по оказанию данных услуг примером эффективного использования средств налогоплательщиков) [5].
В Российской Федерации рейтингование органов государственной власти по уровню удовлетворенности граждан и организаций качеством оказываемых услуг осуществлялось в рамках отдельных исследований, нацеленных на проведение мониторинга реализации административной реформы.
В частности в рамках анализа качества осуществления государственных функций и предоставления ряда государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инновационной деятельности, проведенного РАНХиГС по заказу Минэкономразвития России в 2010 году [6], проводилась оценка доступности и комфортности предоставления государственных (муниципальных) услуг. В рамках оценки рассматривались следующие показатели:
доступность информации о порядке предоставления услуги;
полнота и понятность предоставленной информации;
вежливость сотрудников, предоставляющих услугу;
территориальная доступность учреждения (удалённость учреждения от остановки общественного транспорта, наличие автомобильной парковки, наличие досмотра при входе в здание и др.);
информационная доступность (информация о графике работы и порядке приема посетителей, информационные таблички с указанием ФИО и др.);
условия ведения приема посетителей (условия для заполнения посетителями документов, наличие гардероба, туалета и др.);
удобство графика работы;
точность и правильность заполнения документов сотрудниками органов власти;
соблюдение сроков оказания услуги;
получение информации о стадии рассмотрения обращения.
Каждый из показателей оценивался по 5-балльной шкале (1 – очень плохо, 5 – очень хорошо). Итоговая оценка рассчитывалась как средний балл оценок по каждому показателю.
По итогам оценки был составлен рейтинг качества оказания услуг, который может интерпретироваться и как рейтинг органов государственной власти, оказывающих данные государственные услуги. Определенным ограничением данного рейтинга является заранее заданная выборка государственных услуг (30), а также ориентация рейтинга на вопросы оказания государственных услуг в интересах (по заявлению) организаций, а не физических лиц.
По итогам Всероссийского мониторинга административных регламентов, проводившегося ГУ-ВШЭ по заказу Минэкономразвития России в 2008 – 2010 годах [2], также был составлен рейтинг государственных услуг по уровню удовлетворенности качеством их оказания (в состав исследования была включена 47 государственных услуг). Для целей рейтингования оценивалась удовлетворенность качеством услуг в целом по 10-балльной шкале.
В целом, анализ наиболее успешного опыта рейтингования органов государственной власти и местного самоуправления, субъектов Российской Федерации по уровню удовлетворенности качеством государственных услуг позволяет сделать следующие выводы.
1. В большинстве исследований из более 600 государственных услуг, внесенных в реестр государственных услуг и контрольно-надзорных функций36, рассматривается не более 50-60 государственных услуг. Таким образом, органы государственной власти, оказывающих не самые массовые (либо не самые проблемные) государственные услуги, как правило, не включаются в рейтинги по уровню удовлетворенности качеством оказания государственных услуг. В этом отношении подход, использованный в рамках настоящего исследования (и предполагающий оценку деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, услугами которых воспользовалось достаточное количество респондентов для проведения оценки37), является более предпочтительным.
2. При расчете рейтингов используются два основных подхода:
оценка удовлетворенности в целом (то есть субъективная оценка респондентов) либо
комплексная оценка, включающая как объективные характеристики (например, фактические сроки оказания услуг, количество обращений), так и субъективные характеристики (например, удовлетворенность качеством, транспортной доступностью и т.д.).
Второй подход, с одной стороны, представляется более комплексным, однако он приводит к определенному смещению результатов рейтингования. Фактически в рамках единой величины учитываются как следствия влияния объективных факторов (то есть собственно субъективные оценки), так и отдельные причины таких оценок (то есть объективные факторы). Опасность заключается в том, что если в составе объективных факторов учтены не все основные составляющие, определяющие удовлетворенность качеством услуг (например, включены параметры сроков и стоимости, но не включены факторы транспортной доступности, компетентности и вежливости персонала и т.д.), то фактически относительно низкий уровень оценки удовлетворенности может быть компенсирован высокими значениями по отдельным объективным факторам.
В этой связи представляется более целесообразным учитывать результаты рейтингования на основе субъективных оценок и объективных факторов отдельно и использовать полученные результаты при проведении анализа причин, обуславливающих тот или иной уровень удовлетворенности населения качеством государственных услуг.
3. Целесообразным представляется подход выделения отдельных выборочных совокупностей для оценки государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых гражданам и для оценки государственных (муниципальных) услуг, оказываемых в интересах субъектов предпринимательской деятельности.
Во-первых, факторы, влияющие на удовлетворенность качеством государственных услуг, у граждан и организаций могут существенно различаться. Как показывают результаты проведенного в рамках настоящего исследования опроса, для организаций большее значение имеют такие факторы как соблюдение сроков оказания услуг, упрощение процедур заполнения документов, сокращение очередей. В свою очередь для граждан более важным, чем для организаций, фактором является территориальная доступность органов государственной власти (местного самоуправления), оказывающих услуги.
Во-вторых, доля респондентов, получивших государственные услуги в качестве организаций, в общей выборке невелика (11,2%), что ограничивает возможности по включению в рейтинг органов государственной власти, оказывающих преимущественно услуги юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
В-третьих, результаты отдельной оценки удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг хозяйствующим субъектам (в том числе в региональном разрезе) могут быть использованы для оценки качества делового климата, в том числе в российских регионах.
4. В ряде исследований используются интегральные многофакторные оценки качества государственных услуг. В частности, в рамках исследования, проведенного РАНХиГС в 2010 году, был предложен интегрированный показатель качества предоставления услуги, рассчитываемый на основе сопоставления ожиданий и фактических издержек получателей государственных (муниципальных) услуг по трем параметрам: стоимости государственных услуг, срокам их оказания и количеству обращений. Данный показатель не может быть применен в настоящем исследовании, так как показатель разработан для использования при оценке удовлетворенности организаций, а не граждан, при этом факторы, определяющие удовлетворенность качеством предоставления услуг граждан и организаций различны. В частности, в рамках данного показателя не учитывается фактор ожидания в очереди, факторы, связанные с субъективными оценками вежливости и компетентности служащих, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, а также факторы, связанные с инфраструктурой оказания услуг.
|
