Профессионализация сферы закупок 1. История проблемы профессионализации сферы закупок в Российской Федерации
К сожалению, наука о закупках не может похвастаться длинной историей. По сути, для нашей страны она началась с упразднения зловещего Госснаба в 1991 году, когда альтернативой для сложившейся системы стали государственные закупки. Но, все же, начало новой системы принято отсчитывать от 1997 года, когда указом Президента Российской Федерации Бориса Ельцина было утверждено положение «Об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд». Этот документ представлял собой 60 статей, уместившихся на 21 странице, и не претендовал на образец по части подробности описания и регламентирования закупочных процедур. Тем не менее, уже в нем содержится интереснейший факт, относящийся к проблематике моего исследования, – требования к профессиональным знаниям государственного заказчика и членов закупочных комиссий в нем установлены не были. Для человека, которому в тот период исполнилось только шесть лет, мне трудно утверждать, с чем это было связано. Но я могу предположить, что система государственного заказа не расценивалась авторами в то время как постоянный механизм удовлетворения государственных нужд. Возможно, кто-то считал эту меру временной, возможно, авторам не хватило компетенции, чтобы предусмотреть саму эту необходимость. Хотя не могу не заметить, что одной из сложностей установления квалификационных требований к заказчику являлось отсутствие опыта работы в данной сфере. Тем не менее, имело смысл разработать некий профессиональный стандарт или минимум знаний и установить требование о необходимости прохождения обучения в соответствии с данными документами. Факт остается таким, что касательно вопроса профессионализации данной сферы уже на старте построения системы была допущена ошибка, которая затем так и будет преследовать нашу систему закупок, что и будет проиллюстрировано позднее.
Установление подобных требований в данном указе пагубно сложилось на системе не только потому, что по сути любой человек с улицы мог сесть в кресло и начать тратить бюджетные деньги. Проблема здесь кроется гораздо более глубокая и заключается в том, что «государственный закупщик» не был выделен в отдельную профессию, и это, опять же, до сих пор сохранилось и в настоящее время. Даже в моей практике при взаимодействии с участником мне зачастую приходится контактировать с людьми, чьи должности не вызывают уверенности в том, что человек проходил обучение в сфере закупок. «Менеджер по проектам», «специалист по развитию бизнеса», «начальник тендерного отдела» - просто первое, что удалось вспомнить. По сути же со стороны поставщика эту нишу стали занимать менеджеры. Со стороны заказчика все обстоит немного сложнее, так как необходимо соблюдать должный уровень законности при принятии решений, поэтому они комплектуются юристами в лучшем случае. В худшем случае появляются нужды у школы или больницы, и учитель либо доктор начинают на ходу изучать закон. А достаточно ли они компетентны для того, чтобы разместить заказ? С большой вероятностью можно сказать, что нет.
Следующим законом в истории закупок нашей страны стал Федеральный закон №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», принятый в 1999-ом году. Данный закон был в два раза короче предыдущего как по объему страниц (10 страниц), так и по количеству статей (28 статей). По содержанию он был еще менее подробным, чем Указ №305, а по части профессионализации не продвинулся ни на шаг вперед, что, конечно, уже не может не вызывать ряд вопросов к законодателю. Во-первых, опять же, почему-то не был установлен минимум знаний к специальности, во-вторых, уже имелась практика размещения заказов в нашей стране, а значит и наличие минимального опыта у государственных заказчиков.
Ситуация, казалось бы, должна была измениться в 2005 году с принятием Федерального закона №94-ФЗ. Думаю, что по содержанию и степени регламентации процедур этот закон не нуждается в представлении. Существует достаточно занимательный факт, связанный с «читаемостью» данного закона. С помощью такого инструмента, как индекс Флэша, можно условно оценить то, насколько удобно и понятно читать заданный текст, насколько понятным языком он написан. По инструкции, данный индекс принимает значения от 0 до 100, где значение от 90 до 100 равноценно детской книге на уровне 5-го класса, а значение от 0 до 30 характерно для сложной технической литературы. С помощью небольшого он-лайн инструмента1 я посчитал индекс Флэша для нескольких статей 94-ФЗ по отдельности (ввиду ограничения в 2000 символов на обработку). Самым поразительным результатом может похвастаться и без того известная часть 2 статьи 27, индекс Флэша для которой составил -92,5! И всю эту выкладку я представил для того, чтобы проиллюстрировать насколько критично в данной ситуации было установление требований к квалификации в законе, про которые, к несчастью, законодатели снова забыли. Вероятность того, что закупщик сам сможет разобраться в настолько сложном законе представляется мне крайне малой. Возникает вопрос о квалификации и компетенции тех людей, которые были вынуждены по нему работать. Но нужно признать, что требования к минимуму содержания программы по «Управлению государственными и муниципальными заказами» все же были установлены в 2006 году, и эти требования будут проанализированы мной далее в работе. Проблема заключается в том, что наличие таких требований все равно не обязывало проходить обучение государственных заказчиков, что, очевидно, оказывало не самое лучшее воздействие на нашу систему закупок.
Небольшой перелом в этом вопросе появился в 2009 году, когда в результате очередных правок в Федеральный закон №94-ФЗ было добавлено требование о том, что «с 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков»2.
Нужно признать, что требование для нашей на то время 12-и летней системы закупок было достаточно новаторским, но, на мой взгляд, не таким уж и действенным. По сути, главной задаче Закупочной комиссии является оценка заявок, поэтому в ее состав должны включаться по большей степени специалисты той предметной области (строительства, лекарственных средств, организационной техники и т.д.), по которой проводится закупка. Знания здесь нужны разве что для принятия решения о допуске/отклонении заявки. Вместе с тем, члены Закупочной комиссии не занимаются разработкой документации. Разработкой технических требований, публикацией документов на Официальном сайте. На мой взгляд, наличие квалифицированных сотрудников в предметных областях должны представляться более приоритетными, так как именно от них по большей части зависит эффективность размещения заказа.
Следующим витком эволюции в вопросе профессионализации сферы закупок в нашей стране стал проект закона о Федеральной Контрактной Системе, в котором требования к компетенции, наконец-то, не только были прописаны, но и вообще, профессионализм был провозглашен в качестве основополагающего принципа новой системы. Самих требований было два.
Первое из них относилось к комиссии: «Заказчик, уполномоченный орган, специализированный орган включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки»3. Принципиальных моментов здесь, опять же, два. Во-первых, формулировка «преимущественно» означает необязательность того, чтобы любая комиссия была обучена. Данное требование представляется мне разумным, так как издержки на обучение пяти человек (а комиссия в соответствии с данным проектом должна была состоять из пяти членов) гораздо выше, так как издержки на их обучение гораздо выше, а эффективности в принятии решений это абсолютно не прибавит, потому что решения принимаются большинством голосов, и обученные члены комиссии при необходимости смогут заблокировать принятие неправомерного решения. В то же самое время заказчик может комбинировать комиссию на свое усмотрение, добавляя на оставшиеся два места специалистов предметной области, что скорее пойдет на пользу принимаемому решению. Во-вторых, нужно обратить внимание на формулировку «переподготовка или повышение квалификации в сфере закупок». То есть, имеется в виду любая программа по данной специальности. Здесь возникает интересный вопрос: а что если член комиссии проходил обучение 10 лет назад во времена 97-ФЗ? Будет ли этих знаний достаточно? С учетом того, как усложнилось законодательство за это время и как развилась наука о закупках – думаю, что нет. А по закону ничего нарушено не будет.
Второе требование в проекте закона о Федеральной контрактной системе относится непосредственно к закупающему персоналу: «Работники контрактной службы (контрактный управляющий) должны иметь высшее профессиональное образование или пройти профессиональную переподготовку, повышение квалификации в сфере закупок, а также должны обладать специальными знаниями (навыками) иметь опыт работы в указанной сфере. Федеральные государственные требования к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки в сфере закупок устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с уполномоченным органом государственной власти по формированию федеральной контрактной системы. Руководитель контрактной службы должен также иметь стаж работы в сфере закупок, составляющий не менее трех лет4». Это требование, собственно, воплощает в себе все, что я говорил ранее о проблемах профессионализации сферы закупок в нашей стране. Здесь мы получаем и необходимость обучения, и разработку государственных требований к программе, и наличие опыта работы по специальности (правда, к сотруднику контрактной службы такой опыт установлен без конкретизации конкретного срока опыта, что является не совсем правильным).
Самым последним этапом в нашей истории стали события совсем недавние. Дело в том, что пройдя первые чтения в Государственной Думе проект закона о Федеральной Контрактной Системе претерпел кардинальные изменения. Показателен хотя бы тот факт, что проект закона умещался чуть более чем на ста страницах, тогда как одобренный и утвержденный закон занимает почти пятьсот страниц. Давайте же посмотрим, как изменилось понимание этого вопроса у законодателя.
Прежде всего должен заметить, что принцип профессионализации так и остался основополагающим в данном законе не претерпев никаких изменений. В первозданном состоянии остались и требования к закупочной комиссии. Новаторство заключается в изменениях, которые коснулись контрактных служб заказчика. Новая редакция представлена в данной формулировке: «Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок»5. Странная тенденция – при трехкратном увеличении всего закона размер данной статья сократился втрое. Собственно, теперь мы лишаемся, во-первых, требования к опыту работы, во-вторых, необходимость установления минимума знаний.
По поводу опыта сделать однозначный вывод лично мне не представляется возможным. С одной стороны, выпускники университетов постоянно поднимают проблему, что они не могут устроиться на работу, потому что у них нет опыта, который они не могут получить, потому что не могут устроиться на работу. С другой стороны, тема моей работы все-таки относится к профессионализации сферы, а не проблемам трудоустройства, поэтому с этой точки зрения отсутствие такого требования играет не в плюс системе. Конечно, разумный руководитель и сам сможет установить требование наличия опыта при приеме на работу нового сотрудника, а может и не установить, раз закон его прямо не обязывает.
Отсутствие установления минимума знаний к специальности в законе меня очень сильно удивило, так как если еще раз проследить весь наш эволюционный путь, то вот именно на этом моменте наблюдается некий спад в развитии рассматриваемого вопроса. Опять же, что уже несколько раз повторялось в моей работе: отсутствие данного положения в законе не означает, что работы по данному направлению не будут вестись. Просто теперь это никого и ни на что не обязывает, да и установленному в начале закона принципу профессионализма отвечает уже в не настолько полной мере.
Итак, подводя итоги всему вышесказанному, можно сказать следующее. Мы выделили пять основных этапов развития идеи профессионализации сферы закупок в нашей стране. На первых этапах в данной области было характерно отсутствие внимания к данному вопросу как к какой-то проблеме, что было отсутствием каких-либо установленных требований. Подобная незаинтересованность в решении данного вопроса вызвало проблему, которая актуальна до сих пор и выражена в том, что в сфере закупок заняты люди, чье образование преимущественно не было направлено на сферу закупок, как правило, это юристы и менеджеры. Ситуация оставалась на таком же уровне, пока в 2006 году не были приняты Требования к минимуму знаний к специальности, который, в свою очередь, был необязателен для прохождения вплоть до 2009 года, пока не появилось требование в 94-ФЗ о том, что хотя бы один член Закупочной комиссии должен быть обучен. С разработкой проекта ФКС вопрос профессионализации перешел на новый уровень, появились требования, как к Закупочной комиссии, так и к закупающему персоналу. После внесения правок количество таких требований ощутимо сократилось, но в отсутствии правоприменения пока еще сложно судить о пользе или вреде таких изменений.
|
