Отчет о научно-исследовательской

Скачать 6.43 Mb.

Название	Отчет о научно-исследовательской
страница	9/55
Тип	Отчет

filling-form.ru > Договоры > Отчет

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 55

1.2.2. Правовое регулирование порядка административного обжалования

1.2.2.1. Под порядком административного обжалования в настоящем исследовании понимается рассмотрение жалоб граждан и организаций органами публичной администрации в административном порядке, т.е. путем рассмотрения жалобы вышестоящим в порядке подчиненности органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, соответствующим должностным лицом.

В основном процедура административного обжалования регулируется законодательством в рамках порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, где жалоба понимается как определенный вид обращения. Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на личное обращение, а также на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003) закрепляет конституционное положение, предусматривая в статье 26 право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В настоящее время общий порядок рассмотрения жалоб граждан установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»» от 02 мая 2005 года № 59-ФЗ.

Действие законодательства об обращениях не распространяется на порядок рассмотрения обращений в рамках конституционного, уголовного, гражданского арбитражного и административного судопроизводства. Наряду с общими правилами рассмотрения жалоб существуют специализированные (подробнее, см. Приложение 1, пункт 1.2.).

Действующий порядок административного обжалования содержит следующие принципиальные положения.

Граждане и организации имеют право обратиться с жалобой лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоятельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее рассмотрение. При этом предусматривается право обжаловать отказ в принятии и рассмотрении обращения в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее обжалование происходит также по инстанционному принципу (в порядке субординации в системе соответствующих органов). В то же время, должен быть соблюден принцип, согласно которому запрещается направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Письменные жалобы должны содержать следующие реквизиты: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется жалоба; изложение существа дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (за исключением анонимных сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы).

Устанавливаются определенные сроки (общие и специальные) рассмотрения жалоб и сроки ответов на них. Общий срок рассмотрения жалобы - до одного месяца. В случаях, когда для рассмотрения жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, общий срок рассмотрения может быть в порядке исключения продлен, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу.

В случае отклонения жалобы органы публичной администрации должны указать точную мотивировку такого отказа. При этом гражданин или организация могут обжаловать такое решение в суд. В принципе, предусматривается возможность на любом этапе административного обжалования обратиться с этой же жалобой в суд, однако в случае одновременного обжалования и в административном, и в судебном порядке приоритет рассмотрения этой жалобы остается за судом.

Нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

За организацию рассмотрения и разрешения жалоб в органе публичной администрации персональную ответственность несет руководитель данного органа.
1.2.2.2. Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 года № 1920-1 в статье 38 провозгласила право каждого на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. Статья 53 Конституции РФ устанавливает ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Общие положения об имущественной ответственности закреплены в ГК РФ. Однако до сих пор действует Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 года «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей», утвержденный Законом СССР от 24.06.1981. Данный нормативный правовой акт необходимо отменить, так как его положения частично урегулированы российским законодательством, но при этом необходим федеральный закон, определяющий указанный порядок возмещения ущерба.

ГК РФ устанавливает, что убытки и вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статьи 16 и 1069 ГК РФ).

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (статья 15 ГК РФ). Вред может быть причинен личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица (статья 1064). Под моральным вредом (физическими или нравственными страданиями) понимаются действиями, которые нарушили личные неимущественные права гражданина либо посягнули на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага (статья 151 ГК РФ). Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом. Компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда (статья 1099 ГК РФ).

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность в соответствии с законодательством не возложена на другие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждан (статья 125 ГК РФ).

Ряд нормативных правовых актов закрепляет положение о возмещении убытков. Статья 6 Таможенного кодекса РФ устанавливает, что государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Таможенным кодексом РФ, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами, за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Статья 14 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 22.08.2004) устанавливает, что вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 года № 666 был утвержден Порядок исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

В целях исполнения судебного акта по иску к казне Российской Федерации взыскатель представляет в Министерство финансов Российской Федерации следующие документы:

а) исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;

б) заверенная в установленном порядке копия судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;

в) заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Министерство финансов РФ в течение 5 рабочих дней со дня поступления указанных документов направляет в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта по данному делу. Федеральный орган государственной власти в течение 5 рабочих дней со дня получения копии исполнительного листа представляет в Министерство финансов РФ документы, отменяющие или приостанавливающие исполнение судебного акта, либо информацию об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

Исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Министерством финансов РФ в 2-месячный срок со дня его поступления в Министерство. Основанием для возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения является:

а) нарушение установленного законодательством Российской Федерации срока предъявления исполнительного листа к исполнению;

б) несоответствие указанных документов требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов или отсутствие какого-либо из этих документов;

в) наличие документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

1.2.3. Практика рассмотрения обращений граждан и организаций органами публичной администрации

1.2.3.1. Число обращений в органы власти страны с каждым годом растет^⁸. Если в 2002 году во все федеральные и региональные структуры поступило два с половиной миллиона обращений, то в 2003 году этот рубеж был преодолен. Только на уровне Администрации Президента РФ по итогам 2003 года зафиксировано более 650 тысяч писем, телеграмм, интернет-сообщений и устных обращений, направленных гражданами России, СНГ и Балтии, других зарубежных государств. Значительно улучшилась организация личного приема граждан руководителями государственных органов субъектов РФ - если в 2001 году всеми формами личного приема граждан по стране было охвачено 268 тысяч человек, то в 2002 - 484 тысяч. Доля контролируемых обращений выросла с 41 до 45%.

В письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 марта 2008 г. N 01/2555-8-32 «От оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей» приводятся данные о том, что за последние 15 лет количество обращений граждан на нарушение их прав как потребителей возросло примерно в 10 раз. Если в 1993 году Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) было зафиксировано 16200 обращений потребителей (по данным Государственного доклада "Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1992 - 1993 годах"), то в 2007 году количество обращений потребителей в территориальные органы Роспотребнадзора составило 153568 (по данным формы отраслевого ведомственного учета N 1-07 за 2007 год).

Основную долю этих обращений, общее количество которых по сравнению с 2006 годом также значительно возросло (более чем в 2 раза), составили жалобы, заявления и предложения по различным аспектам нарушения прав потребителей в сфере торговли - 70% (107879 из 153568), 20% обращений (30597 из 153568) касалось вопросов нарушения прав потребителей в сфере предоставления отдельных видов услуг, 10% обращений (15092 из 153568) условно отнесены к категории "прочих".

В то же время, существуют нарушения установленных сроков рассмотрения обращений. Удельный вес просроченных ответов на письма по некоторым регионам превышает 10% и практически не снижается. Более того, в информации по контрольным обращениям, поступающим в Администрацию Президента РФ, не всегда сообщается, был ли дан ответ авторам. Каждый десятый заявитель ответа не получает.

Именно поэтому Президент РФ своим поручением от 17 февраля 2003 года № Пр-287 обратил особое внимание руководителей федеральных и региональных органов власти на необходимость самого серьезного повышения эффективности работы с обращениями граждан.

По информации Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан^⁹ с 10 января по 25 декабря 2004 года в адрес главы государства поступило более 700 тысяч писем, более 50 тысяч электронных сообщений. В приемную Администрации Президента РФ обратилось более 30 тысяч граждан. Основными проблемами, затрагиваемыми в обращениях, являются реализация права на социальное обеспечение, жилье, жилищно-коммунальная реформа, монетизация льгот, положение ветеранов ВОВ. В обращениях находит широкое отражение деятельность органов государственной власти по защите конституционных прав граждан от преступных посягательств. О наличии нерешенных проблем в этой сфере свидетельствует то, что число заявлений и жалоб по вопросам правопорядка ежегодно нарастает на 10-15%.

До сих пор большая часть обращений к Президенту РФ - это прошения или жалобы. Большая часть жалоб подтверждается, однако, несмотря на это, виновные несут наказание всего в 3, 5% случаев.
1.2.3.2. В 2004 году в адрес Правительства Российской Федерации поступило свыше 43500 обращений граждан, что на 16,3% больше, чем в предыдущем году^¹⁰. Наметилась тенденция ежегодного роста количества коллективных обращений граждан и числа поставленных под ними подписей. В 2002 году коллективным было каждое девятое обращение, в 2003 году - каждое шестое, в 2004 году - уже каждое пятое. В прошедшем году под 9426 коллективными обращениями к Правительству Российской Федерации подписались более 977 тысяч человек, что почти в 3 раза превышает число подписей под обращениями, поступившими в 2002 году. Если в 2002 году под каждым коллективным письмом в среднем было 64 подписи, то в 2004 году - 103.

Анализ содержательной стороны писем, показывает, что большое число обращений, особенно коллективных, написано в поддержку ряда акций и кампаний, проводимых как профсоюзными органами, так и различными общественными организациями. Это относится, в первую очередь, к проведению всероссийских акций, участники которых требовали повышения заработной платы: в 2004 году до 5308 (для сравнения, 2003 год - 4184, 2002 год - 2498). Почта о правах человека за год увеличилась в 2 раза.

Проведение административной реформы, реорганизация органов власти и управления и перераспределение их функций нашли отражение в письмах граждан. Начиная с апреля месяца и до конца года превалирующей темой обращений граждан была монетизация льгот. По 1000 протестных обращений было получено в апреле и мае, более 4500 - в июне, почти 1500 - в июле, по 600-800 - в остальные месяцы до конца года. Обсуждение вопроса о монетизации льгот привело к тому, что количество писем о социальном обеспечении и выплате различного рода компенсаций, а также по оценке деятельности государства и федеральных органов власти увеличилось по сравнению с 2003 годов примерно в 3 раза.

Следует заметить, что с каждым годом снижается число корреспондентов, не пожелавших указать свою фамилию и точный адрес. Объем анонимных писем уменьшился по сравнению с 2000 годом более чем в 4 раза и составляет 1,3% от всей почты, полученной в 2004 году.

Растет число обращений граждан, поступающих по каналам электронной связи на официальный сайт Правительства Российской Федерации. В течение 2004 года получен 1991 запрос, но принято к рассмотрению только 1310, как отвечающих нормам законодательства, установленным для письменных обращений граждан (в 2003 году - 1345 и 1000 соответственно). Территориальная принадлежность электронных писем чрезвычайно широка и включает в себя не только города России, но и страны СНГ и зарубежные государства, однако ровно треть авторов проживает в Москве и Московской области. Тематика обращений граждан, принятых по Интернету, не имеет значительных особенностей по сравнению с обращениями, получаемыми почтовой связью.

Удельный вес обращений граждан, направленных на рассмотрение в соответствующие департаменты Аппарата Правительства, в объеме всей почты снизился с 9,4% до 7,8%. Из 3376 рассмотренных в департаментах обращений 57 (1,8%) направлены депутатами Государственной Думы и 1114 (34,7%) - Администрацией Президента Российской Федерации, в том числе каждое пятое - с контролем. Отделом по работе с обращениями граждан рассмотрено 3147 писем (около 74%) из 4261, направленных Администрацией Президента Российской Федерации в Правительство РФ.

Каждое третье обращение, направленное на рассмотрение в департаменты Правительства РФ, является повторным или многократным. В течение последних двух лет этот показатель ежегодно возрастает на 5% и в 2004 году было получено 1133 жалоб от граждан, не удовлетворенных рассмотрением их предыдущих обращений в департаментах или не получивших ответа.

В 2004 году отделом по работе с обращениями граждан было рассмотрено 39516 обращений (90,8% от общего объема почты), из них 36119 (83,0%) - направлено в федеральные и региональные органы исполнительной власти. Удельный вес обращений, рассмотренных непосредственно в Отделе, держится на уровне 8,5%: 2003 год - 2733 письма, 2004 год - 3704.

Ежегодно снижается количество устных обращений граждан в Аппарат Правительства РФ. В 2002 году в Приемную Правительства обратились 4722 гражданина, в 2003 году - 3973, от которых принято 2408 письменных обращений. Более 70% посетителей Приемной составляют жители Москвы, Московской области и близлежащих регионов. В течение года 23 приема провели заместители Председателя Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти, принявшие 186 человек (в 2002 году - 188), по итогам которых было дано в общей сложности 162 поручения федеральным министерствам и местным органам власти.

Тематика вопросов, поднимаемых в ходе личного приема, разнообразна, но превалируют, как и в 2002 году, вопросы обеспечения жильем (14%), пенсионного (7%) и социального обеспечения (4,6%), медицинского обслуживания (4,7%), обустройства переселенцев (2,2%); 6,4% устных обращений - это жалобы на работу органов суда и прокуратуры, 3,7% - жалобы на работу с обращениями граждан на местах.
1.2.3.3. В Министерстве юстиции РФ порядок работы с письменными и устными обращениями граждан определен Инструкцией по делопроизводству, утвержденной приказом Минюста России от 28 июня 2001 г № 191.

По состоянию на январь 2002 года динамика рассмотрения обращений граждан выглядела следующим образом: 1999 г. - 39, 6 тысяч, 2000 г. - 35 тысяч, в 2001 г. - 30 тысяч^¹¹. За первое полугодие 2001 г. на рассмотрение руководства Министерства поступило 3683 повторных жалобы. В период с 1998 по 2000 года на личном приеме ежегодно побывало около 7 тысяч граждан, из них около 3 тысяч были приняты руководством Министерства и структурных подразделений. Почти 80 % обращений касались вопросов работы региональных подразделений судебных приставов и исполнения наказаний.

Как показывает анализ обращений, жалобы и заявления на неисполнение судебных решений в центральном аппарате Минюста России и его подведомственных территориальных органах составляют от 40 до 90% от их общего количества. Наибольший удельный вес составляют жалобы на неисполнение судебных решений о взыскании алиментов, выплате пособий на детей и возмещение ущерба, причиненного здоровью увечьем. По линии службы судебных приставов подавляющее большинство жалоб граждан поступает по вопросу неисполнения решений о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей. Однако, как правило, в ходе проверки по данным обращениям выясняется, что должники являются безработными, каких-либо доходов, имущества, на которое можно было обратить взыскание в счет погашения задолженности по алиментам, не имеют.

С 2002 года реализуется Единая система статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации, введенная приказом Минюста России от 14 июня 2001 г. № 181, в том числе формы № 12 "Сведения о работе с жалобами, заявлениями и предложениями о проведенных проверках в системе Минюста России", что позволит иметь данные о количестве обращений граждан в целом по всей системе Минюста России и самые различные сведения об их характере, работе с ними и принимать на их основании необходимые управленческие решения.

1.2.4. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования и практики рассмотрения жалоб граждан и организаций в административном порядке

1.2.4.1. Действующее законодательство РФ о порядке административного обжалования не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Во многих нормативных правовых актах предусматривается возможность только судебного обжалования. Нет четко сформулированного определения административной жалобы.

Важной гарантией реализации права административного обжалования являются механизмы ответственности должностных лиц и возмещения вреда. Однако данный механизм законодательством урегулирован не в полном объеме. Так, например, статья 17.1 КоАП предусматривает ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или общественных объединений за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а также за несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Однако в отношении обращений граждан и организаций подобной ответственности нет.

Во многом инстанционный принцип порядка административного обжалования нарушается самими гражданами и организациями. Органы публичной администрации превращаются в «почтовые отделения», пересылающие жалобы в соответствующие органы, что объясняется низкой правовой культурой граждан и должностных лиц. Грубые нарушения сроков рассмотрения жалоб граждан и сферхформализм со стороны органов публичной администрации только укрепляют неверие населения в возможность найти правду у чиновника. Однако отказываться от административного порядка обжалования нельзя, так как этот порядок для граждан и организаций проще, экономичнее, доступнее (принцип транспарентности), оперативнее. В нем также соблюдается принцип компетентности и профессионализма - чиновник более компетентен в конкретных вопросах публичного администрирования, чем судья.
1.2.4.2. Для решения указанных проблем возможны следующие решения.

Представляется целесообразным обсудить вопрос о введении в качестве предварительной стадии разрешения жалобы претензионного порядка ее рассмотрения. При этом возможно использовать опыт рассмотрения жалоб налогоплательщиков в налоговых органах.

Статья 100 Налогового Кодекса РФ предусматривает, что налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.

Данный порядок является претензионным порядком рассмотрения жалобы. По сути, речь идет об уведомлении должностного лица, принявшего то или иное решение, о том, что гражданин или организация, получившие такое решение, по определенным мотивам и основаниями с ним не согласны. Претензия должны рассматриваться должностным лицом не более трех дней. В том случае, если должностное лицо не удовлетворит претензию, он обязан переслать такую претензию со своим заключением непосредственно вышестоящему должностному лицу и уведомить об этом решении гражданина или организацию. Такая предварительная процедура обжалования, возможно, повысит эффективность принимаемых должностными лицами решений, и в то же время, поможет выявить существенные недостатки в работе аппарата управления.

Представляется возможным включение претензионного порядка рассмотрения жалоб граждан и организаций в Федеральный закон «Об административных регламентах в исполнительный органах государственной власти в Российской Федерации», проект которого сейчас находится в стадии обсуждения.

Возможно рассмотреть и предложения об образовании при некоторых федеральных органах исполнительной власти в порядке эксперимента коллегиальных юрисдикционных органов, которые бы рассматривали жалобы на действия соответствующих органов и должностных лиц публичной администрации. Формирование таких органов могли бы обеспечить соответствующие федеральные министерства при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности. Факт обращения в такой орган мог бы повлечь приостановление в определенных случаях обжалуемого решения. Решение специального юрисдикционного коллегиального органа следует рассматривать как окончательное, но не исключающее права обращения в суд применительно к стадиям административного порядка обжалования.

Создание подобных юрисдикционных органов может быть утверждено Постановлением Правительства РФ. Возможно, такими федеральными органами исполнительной власти, в которых целесообразно провести подобный эксперимент, могли бы стать Федеральная налоговая служба РФ и ее территориальные органы, а также Минздравсоцразвития России.

И, наконец, должен быть усовершенствован механизм ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб в административном (внесудебном) порядке, а также механизм возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной администрации. Необходимо предусмотреть административную ответственность должностных лиц публичной администрации за нарушение порядка рассмотрения жалоб, а также дисциплинарную ответственность за несоответствие решений и действий должностных лиц органов публичной администрации стандартам государственных услуг.

1.2.5. Развитие правового регулирования досудебного обжалования в рамках реализации административной реформы

Новый импульс к развитию механизмов досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц был задан Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р с изменениями внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 года № 157-р.).

Концепцией административной реформы установлено:

«Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц»

Особенностью решения этой задачи в рамках административной реформы является то, что оно рассматривается как один из инструментов достижения ее целей, к которым относится:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

По сути, в рамках административной реформы расширение возможностей защиты гражданами и организациями своих прав и законных интересов с использованием механизмов досудебного обжалования рассматривается как способ повышения качества и доступности государственных услуг, повышения эффективности исполнения иных государственных функций.

Развитие механизмов досудебного обжалования в рамках административной реформы взаимоувязано с решением других задач административной реформы. Их развитие, с одной стороны, предполагает, а с другой – обусловливает:

1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.

Наличие/отсутствие жалоб на решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти должно стать важной составляющей результативности и эффективности исполнения многих государственных функций. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» этот показатель должен стать одним из важных компонентов оценки профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Общим итогом должно стать повышение удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных услуг.

Такой же подход согласно Концепции административной реформы должен быть распространен и органы местного самоуправления, муниципальных служащих.

2. Разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Внедрение стандартов государственных услуг расширяет предмет обжалования. Обжалованию подлежат любые нарушения принятых стандартов государственных, а впоследствии и муниципальных, услуг.

Уже в 2006 году в рамках административной реформы предполагалось провести разработку нормативно-правовой и методической базы для развития механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. В 2005-2006 годах была проведена серия обсуждения возможностей развития нормативно-правовой и методической базы досудебного обжалования. Результаты обсуждений размещены на сайте Центра стратегических разработок .

В ходе этих обсуждений признано необходимым использовать для установления процедур досудебного обжалования таких возможностей как:

- разработка разделов административных регламентов исполнения государственных функций, регулирующий процедуры досудебного (внесудебного) обжалования нарушений, возникающих при исполнении этих государственных функций;

- разработка административных регламентов досудебного обжалования решений и действия (бездействия) органов исполнительной власти, их должностных лиц в случаях, когда рассмотрение жалоб установлено как самостоятельная государственная функция;

- разработка соответствующего раздела регламента внутренней организации органа исполнительной власти;

- разработка соответствующего раздела проекта федерального закона об административных регламентах исполнения государственных функций;

- разработка специализированного федерального закона о досудебном (внесудебном) обжаловании гражданами и организациями, нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействие) органов исполнительной власти, их должностных лиц.

В 2005 году Постановлением Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28.07.2005 № 452 в разделе, устанавливающем порядок рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти обращений граждан и организаций, предусмотрены дополнительные требования, относящиеся и к организации рассмотрения жалоб. В том числе установлена обязательность и основное содержание: учета и анализа жалоб (как вида обращений); ежегодных докладов по результатам учета и анализа жалоб

В 2006 году Постановлением Правительства Российской Федерации № 679, установившем порядок разработки административных регламентов, предусмотрена подготовка и принятие в составе административных регламентов раздела о их досудебном обжаловании.

В 2007 году Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 813 установлены основные требования к разделу о досудебном обжаловании гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти, их должностных лиц. В указанном разделе должны содержаться:

При этом к описанию каждой из указанных процедур досудебного (внесудебного) обжалования должны применяться те же требования, что и к другим устанавливаемым административными регламентами процедурам.

Согласно Концепции административной реформы уже в 2007 году должно было быть осуществлено внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Нельзя сказать, что эта задача выполнена полностью. Однако, можно отметить некоторую динамику в подходе к решению этого вопроса.

В 2006 и в большинстве случаев в 2007 годах раздел, регулирующий досудебное обжалование в административных регламентах исполнения государственных функций, был, как правило, предельно лаконичен. Он содержал лишь указание на возможность обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц органов исполнительной власти в досудебном и судебном порядке.

В 2007 году некоторые принимаемые, а в 2008 году большинство принимаемых административных регламентов содержали более детальное описание процедур досудебного (внесудебного) обжалования гражданами и организациями действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и должностных лиц при исполнении соответствующих государственных функций.

В ряде из них разработка и описание процедур досудебного (внесудебного) обжалования сводились к воспроизведению общего порядка рассмотрения обращений граждан, установленного федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В других административных регламентах исполнения государственных функций – и их становится все больше – разработка и описание процедур досудебного обжалования конкретизируется в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации № 813.

При этом, в соответствии с общими задачами разработки административных регламентов, конкретизируются предметы обжалования, устанавливается обязательность (для должностных лиц) процедуры рассмотрения претензии к качеству исполнения государственной функции, сокращаются сроки рассмотрения отдельных видов жалоб, конкретизируются меры, принимаемые для устранения признанных нарушений стандартов и административных регламентов исполнения государственных функций, других решений и действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций.

Наряду с этим, в ряде органов исполнительной власти принимаются административные регламенты досудебного (административного) обжалования, являющегося самостоятельной государственной функцией. В качестве примера такого административного регламента можно указать:

- Административный регламент по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа. Утвержден приказом от 14 ноября 2007 г. № 379. Зарегистрирован в Минюсте РФ 10 декабря 2007 г. N 10661.

- Административный регламент по досудебному обжалованию в службе занятости населения Иркутской области. Утвержден приказом СЗН Иркутской области от 06.04.2007г. № 93.

- Разделы по досудебному (внесудебному) обжалованию административных регламентов исполнения государственных функций начинают применяться по мере принятия и вступления в силу содержащих их административных регламентов. В полной мере о их эффективности можно будет, вероятно, в 2009 году.

1.2.6. Выводы

В целом можно констатировать, что развитие правового регулирования и практики рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия (бездействия) органов власти и местного самоуправления (публичной администрации) в досудебном (внесудебном) порядке для России столь же актуально, как и для других европейских стран.

Для России, как и для других европейских стран, актуальным является расширение возможностей досудебного (внесудебного) обжалования гражданами и организациями решений и действий публичной администрации. Руководствуясь этим критерием, можно сделать вывод о том, что рассмотренный опыт Европейского союза может быть использован и при развитии процедур досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Общие принципы и формы досудебного (внесудебного) обжалования должны устанавливаться специальным законом. Это позволит обеспечить единообразие, соблюсти требования международных договоров, в части исключения ограничения права граждан на судебную защиту, установить предельные сроки рассмотрения споров. В качестве принципов досудебного (внесудебного) обжалования споров следует закрепить:

добровольность обращения заявителя за разрешением спора в досудебном порядке;
обязательность участия органа исполнительной власти в досудебном рассмотрении предъявленного к нему спора;
обязательный характер вынесенного решения для органа исполнительной власти при рекомендательном характере для заявителя (если это не противоречит избранной форме досудебного урегулирования);

С учетом общеевропейского опыта можно предложить использовать возможности таких форм досудебного (внесудебного) урегулирования споров граждан и организаций с органами публичной администрации:

внутренние пересмотры, т.е. рассмотрение жалобы внутри органа, в котором возник спор;
примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров – процедуры урегулирования спора с участием внешнего посредника. В качестве посредника могут выступать как чиновники других ведомств (например, органов юстиции), так и представители негосударственных организаций (например, члены Общественных советов при органах власти, члены Общественных палат и др.)
арбитражные процедуры – рассмотрение спора специально созданным лицом (органом) в структуре исполнительной власти, либо вне ее, для рассмотрения подобных споров.

Вместе с тем, особенностью развития механизмов досудебного (внесудебного) обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации (их должностных лиц) в Российской Федерации может стать то, что - по крайней мере на данном этапе - они могут и должны формироваться не только как эффективные инструменты защиты нарушаемых прав и законных интересов граждан и организаций, но и как способ повышения качества и доступности предоставления государственных услуг, исполнения иных государственных функций.

В этой связи разработка АИС поддержки досудебного (внесудебного) обжалования может быть ориентирована в первую очередь на развитие возможностей досудебного (внесудебного) обжалования непосредственно в процессе исполнения государственных функций, в том числе при предоставлении государственных услуг. Механизм досудебного (внесудебного) обжалования может и должен формироваться одновременно как контур эффективной обратной связи исполнения государственных функций.

Это, на наш взгляд, должно, с одной стороны, снизить нагрузку на другие, указанные выше формы досудебного (внесудебного) обжалования, а с другой – создать для них конкретную доказательную базу обжалования.