Перечень сокращений
АИС
|
Автоматизированная информационная система
|
АИС «Досудебного (внесудебного) обжалования»
|
Автоматизированная информационная система поддержки досудебного (внесудебного) обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации при оказании ими государственных услуг и исполнения иных государственных функций.
|
АРМ
|
Автоматизированное рабочее место.
|
БД
|
База данных
|
ГУ
|
Государственная услуга
|
ИКТ
|
Информационно – коммуникационные технологии.
|
МФЦ
|
Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг
|
НСИ
|
Нормативно – справочная информация.
|
ОЭ
|
Опытная эксплуатация.
|
ПО
|
Программное обеспечение.
|
ПП
|
Программный продукт.
|
СУБД
|
Система управления базами данных
|
ТЗ
|
Техническое задание.
|
ЦОД
|
Центр обработки данных
|
Раздел 1.Анализ лучших мировых практик и российской практики функционирования механизмов досудебного (внесудебного) обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов государственной власти
1.1. Процедуры досудебного обжалования действий и решений административных органов в европейском законодательстве и практике
1.1.1. Общеевропейские нормы, касающиеся разрешения споров между гражданами и административными органами
Конвенция о защите прав человека и основных свобод
(Рим, 4 ноября 1950 г.) Статья 13 «Право на эффективные средства правовой защиты» устанавливает: «Каждый, чьи права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средствами правовой защиты перед национальными властями даже, если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
1.1.1.1. Рекомендация № R (2001) 9 Комитета министров государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами
Административное право касается не только организации государственного управления, но и контроля над отношениями между государственными органами и частными лицами. Между ними возникают споры, для разрешения которых по национальным правовым системам установлены специальные судебные процедуры. С некоторых пор в этой области наблюдается все больше проблем: чрезмерная нагрузка на суды вообще и на те, в чьем ведении находится данный вид споров, в частности; непригодность судопроизводства для некоторых видов споров. Эта проблема – общая для всех государств-членов Совета Европы. Необходимость найти альтернативные способы более эффективного урегулирования подобных споров стала, таким образом, очевидной.
Государства-члены Совета Европы в различной степени полагаются на альтернативные процедуры урегулирования споров вообще. Наиболее известные примеры – посредничество по уголовным делам и в сфере семейного права. Эти процедуры в целом менее распространены в административной области, хотя применительно к разным странам это замечание нуждается в уточнении.
Развитие альтернативных способов урегулирования споров между администрацией и частными сторонами обусловлено ситуационными и структурными факторами.
Что касается первых, то некоторые страны еще не учредили судов с требуемой для урегулирования административных споров эффективностью и юрисдикцией, и внедрение альтернативных способов может облегчить переход в ожидании перераспределения баланса между государственным управлением и правосудием. Более того, в ряде стран ресурсы судов недостаточны ни в количественном, ни в качественном выражении. В этой связи обращение к альтернативным способам разрешения административных споров является временным средством до тех пор, пока суды не будут усовершенствованы. Там, где подходящих судов нет, могут применяться внесудебные решения, и чрезмерное скопление дел в судах делает еще более целесообразным использование таких средств.
Помимо ситуационных причин, действуют структурные факторы: граждане сейчас больше знают о своих правах и о том, на что они могут претендовать, и традиционных судебных процедур уже недостаточно для удовлетворения их потребностей в правосудии. Кроме того, судебные процедуры остаются слишком формальными и в целом недостаточно гибкими. Потребность в более гибких механизмах, смягчающих формальность системы правосудия и защищающих от риска, присущего этой формальности, стимулировала поиски альтернативных способов, которые также позволяют разрешать споры на основе справедливости, а не только в соответствии со строгими юридическими нормами.
В силу перечисленных причин Совет Европы в течение ряда лет заинтересован во внедрении и расширении этих альтернативных способов в различных государствах-членах, хотя и не сбрасывает со счетов важность административной юстиции, которая является конечной гарантией прав граждан и администрации, в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека.
Рекомендация № R (2001) 9 – конечный результат работы, начатой в 1999 году Проектной группой по административному праву (CJ-DA) под эгидой Европейского комитета по правовому сотрудничеству (CDCJ). CJ-DA получила от Комитета министров задание провести работу над "альтернативами судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами с целью рассмотрения возможности внедрения альтернативных способов урегулирования споров в государствах-членах Совета Европы".
Виды АРС
Европейское законодательство (Приложение к Рекомендации Совета Европы № R (2001) 9) различает следующие виды альтернативного разрешения споров между административными органами и гражданами: внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитраж.
Внутренние пересмотры: апелляционная процедура перед компетентным административным органом; Этим компетентным органом может быть орган, издавший оспариваемый акт, вышестоящая инстанция в административной иерархии или орган, специально назначенный с этой целью.
Примирение: несудебная процедура с участием третьей стороны с целью привести стороны к взаимно приемлемому решению; В зависимости от ситуации примирение может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами (см. ниже) или к одностороннему решению, принятому административным органом, такому как отзыв оспариваемого акта.
Посредничество: несудебная процедура с участием третьей стороны, предлагающей решение спора в форме мнения или рекомендации, не имеющих обязательной силы.
Термины "примирение" и "посредничество" по-разному понимаются в различных государствах-членах Совета Европы, причем некоторые из них не проводят различия между двумя этими понятиями. И все же было сочтено полезным подчеркнуть различие между двумя понятиями и в этой связи сохранить приведенные выше определения применительно к данной рекомендации.
Как и примирение, посредничество может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами или к одностороннему решению, принятому административным органом. В некоторых странах не проводится различия между примирением и посредничеством.
Урегулирование путем переговоров: соглашение, достигаемое в результате одной из вышеупомянутых процедур или какой-либо другой процедуры, по которому стороны прекращают свой спор. Урегулирование путем переговоров, в отличие от других способов, предусмотренных рекомендациями, по существу, представляет собой акт (документ) об условиях прекращения спора. Однако, поскольку такое урегулирование всегда является результатом процедуры, будь то примирение или посредничество, или какой-либо иной формы переговоров между сторонами, оно также находит свое место среди альтернативных способов разрешения споров.
Арбитраж: процедура, при которой ответственность за урегулирование спора вне судебной системы решением, юридически обязательным для сторон, возлагается на одно или несколько специально назначенных лиц.
Альтернативные способы, характеризующиеся большим разнообразием, тем не менее, имеют общую черту – негосударственный характер. С другой стороны, они являются либо несудебными (посредничество и примирение), либо судебными (арбитраж).
Главными действующими лицами при этих процедурах являются административные органы, с одной стороны, и частные стороны – с другой. Разумеется, действующее законодательство о спорах различается в зависимости от страны: в одних случаях применяется административное право, в других – частное право.
Требования к регулированию применения АРС
Альтернативные судебному разбирательству способы должны быть либо вообще разрешены, либо разрешены в определенных видах дел, где они считаются целесообразными, в частности, касающихся отдельных административных актов, договоров, гражданской ответственности и, вообще говоря, претензий, относящихся к денежной сумме. Целесообразность применения альтернативных способов зависит от рассматриваемого спора.
Регулирование альтернативных способов должно:
обеспечивать получение сторонами надлежащей информации о возможном применении альтернативных способов;
обеспечивать независимость и беспристрастность примирителей, посредников и арбитров;
гарантировать справедливое производство по делу, обеспечивающее, в частности, соблюдение прав сторон и принципа равенства;
гарантировать, насколько это возможно, прозрачность применения альтернативных способов и определенный уровень свободы действий;
обеспечивать исполнение решений, достигнутых с применением альтернативных способов.
Регулирование должно способствовать завершению альтернативных процедур в разумные сроки путем введения ограничений по времени или иным образом.
Соотношение АРС и судебных процедур
Регулирование может предусматривать, что применение некоторых альтернативных судебному разбирательству способов в определенных случаях приведет к приостановке исполнения акта, либо автоматически, либо по решению компетентного органа.
Некоторые альтернативные способы, такие как внутренние пересмотры, примирение, посредничество и поиски урегулирования путем переговоров, могут использоваться до судопроизводства. Применение этих способов может быть сделано обязательным в качестве необходимого условия начала судопроизводства. Некоторые альтернативные способы, такие как примирение, посредничество и урегулирование путем переговоров, могут применяться и во время судопроизводства, возможно, по рекомендации судьи.
Применение арбитража должно, в принципе, исключать судопроизводство.
Во всех случаях применение альтернативных способов должно предусматривать надлежащий судебный контроль, который представляет собой конечную гарантию защиты прав граждан и прав администрации. В принципе и в соответствии с законодательством, применение альтернативных способов должно приводить к приостановке или перерыву в сроках судопроизводства.
Применимость АРС
1. Внутренние пересмотры
В принципе, внутренние пересмотры должны быть возможны в отношении любого акта. Они могут касаться целесообразности и/или законности административного акта. Внутренние пересмотры могут в некоторых случаях быть обязательными, в качестве необходимого условия судопроизводства. Внутренние пересмотры должны изучаться и решаться компетентными органами.
2. Примирение и посредничество
Примирение и посредничество могут проводиться по инициативе заинтересованных сторон, судей или в обязательном порядке по закону. Примирители и посредники должны проводить встречи с каждой стороной отдельно или одновременно, чтобы достичь решения. Примирители и посредники могут предложить административному органу отменить, отозвать или изменить акт на основании целесообразности или законности.
3. Урегулирование путем переговоров
Если законом не предусмотрено иное, административные органы не вправе использовать урегулирование путем переговоров для невыполнения своих обязательств. В соответствии с законом, государственным должностным лицам, участвующим в процедуре, направленной на достижение урегулирования путем переговоров, должны предоставляться достаточные полномочия для принятия компромиссных решений.
4. Арбитраж
Стороны должны иметь возможность выбирать закон и процедуру арбитража в установленных законодательством пределах. В рамках закона и по желанию сторон решения арбитров могут быть основаны на принципах справедливости. Арбитры должны иметь возможность рассматривать законность акта как предварительный вопрос с целью достижения решения по существу, даже если они не уполномочены решать вопрос о законности акта с целью его отмены.
1.1.1.2. Рекомендация Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по исполнению административных и судебных решений в области административного права
В случае, когда законом не предусмотрено, что обжалование того или иного решения влечет автоматическую приостановку его действия, частные лица должны иметь возможность попросить тот или иной орган административной или судебной власти приостановить осуществление опротестованного решения для обеспечения защиты своих прав и интересов. Эта возможность должна быть использована в разумные сроки во избежание излишнего блокирования действий органов административной власти и для обеспечения юридической определенности. При рассмотрении просьбы о приостановке действия органом административной власти и, если это не запрещено законом, органом судебной власти должны приниматься во внимание общественные интересы и права и интересы третьих лиц.
1.1.2. Структура альтернативных способов разрешения споров между гражданами и административными органами1 1.1.2.1. Классификация споров между гражданами и административными органами
Можно выделить как минимум шесть различных видов претензионной деятельности:
Споры по поводу юридической неправомочности решения, вызванной неспособностью должностного лица понять правовое основание решения, в результате чего было принято неправильное решение;
Споры по поводу принятия решения на основе недостаточной или неправильной информации;
Споры, вызванные несправедливым применением дискреционных полномочий;
Споры, возникающие в результате недобросовестной работы органов государственного управления (например, серьезная задержка в принятии решения, потеря официальных документов, или даже неподобающее поведение должностных лиц и других сотрудников по отношению к гражданам);
Споры, вызванные представлением о фундаментальной «несправедливости» или несовместимости с правами человека правил и норм, которые должны применять должностные лица;
Споры, вызванные убеждением, что не соблюдается «публичный интерес», например, когда речь идет об органах регулирования поставщиков коммунальных услуг, таких как электроснабжение, газоснабжение или водоснабжение.
1.1.2.2. Институциональная структура административной юстиции
Европейской практике известны следующие институты административной юстиции:
Трибуналы:
Административные трибуналы;
Трибуналы, замещающие суды;
Дисциплинарные трибуналы
Институты расследования
Институты пересмотра (формального и неформального)
Омбудсмены
Институты рассмотрения претензий – «Хартия граждан»
“Коллективная административная юстиция”
Альтернативное разрешение споров: арбитраж, посредничество, согласительные процедуры
Рассмотрим отдельно особенности каждого института:
Суды
Несмотря на то, что было сказано выше о роли судов в системах административной юстиции в государствах системы общего права, нет сомнений, что в качественном, пусть и не в количественном аспекте, суды все еще играют основополагающую роль. Именно в судах были разработаны принципы судебного надзора над административными решениями, и все другие институты административной юстиции должны до определенной степени учитывать эти принципы в том виде, в каком они были сформулированы в рамках судебной системы. В определенных условиях суды играют более непосредственную роль в структуре административной юстиции. В Великобритании, например, это роль магистратских (мировых) судов в различных делах, связанных с лицензированием, таких как предоставление разрешения на продажу алкогольных напитков.
Трибуналы
Прежде всего, необходимо договориться о терминологии. Во многих европейских странах название «трибунал» дается органам, которые явно входят в обычную судебную систему. Напротив, в Великобритании «трибуналом» называют почти без исключений только те органы, которые выходят за рамки обычной судебной системы. Некоторые органы, которые часто характеризуются как «трибуналы», либо которые классифицируются как трибуналы в Акте о трибуналах и расследованиях 1992 года, попадая таким образом под надзорную юрисдикцию Совета по трибуналам, на самом деле официально «трибуналами» не называются. Например, речь может идти о «Апелляционном суде по вопросам иммиграции», где принимаются решения по апелляциям, обжалующим решения чиновников иммиграционной службы. Есть и другие примеры подобного рода.
Трибуналы стали первой альтернативой судам, появившейся в рамках британской системы административной юстиции и в других системах общего права. Первые административные трибуналы были учреждены в Соединенном Королевстве в 1911 году с принятием первого Акта о национальном страховании 1911 года. Несмотря на все опасения, высказывавшиеся в двадцатые, тридцатые и сороковые годы двадцатого века относительно использования органов, отличных от судов, для решения споров между гражданином и государством, теперь уже не вызывает сомнений тот факт, что трибуналы, не являясь частью формальной судебной системы, должны рассматриваться как независимые квазисудебные органы, функционирующие на основе тех же общих принципов, что и суды. Трибуналы можно разделить на три основные категории:
Административные трибуналы, stricto sensu, которые занимаются рассмотрением жалоб граждан на действия государственных чиновников и структур – например, трибуналы по вопросам социального обеспечения или трибуналы по вопросам налогообложения (генеральные уполномоченные по подоходному налогу, специальные уполномоченные по подоходному налогу и трибунал по вопросам НДС);
Трибуналы, замещающие суды, которые регулируют взаимоотношения между юридическими лицами частного сектора, имеющие, тем не менее, нормативное закрепление в законодательстве – например, трибуналы по вопросам занятости (которые рассматривают дела, связанные с несправедливым увольнением, либо обвинения в гендерной или расовой дискриминации в контексте найма);
Дисциплинарные трибуналы, которые применяют положения законодательства, регулирующие деятельность профессиональных групп, таких как врачи, архитекторы, адвокаты или других поставщиков услуг, таких как агентства потребительского кредита или агентства недвижимости.
Административные трибуналы характеризуются следующими чертами.
Процедурные черты.
Большинство административных трибуналов в своей работе не придерживаются строгих процессуальных правил2 - конкретный порядок рассмотрения дела определяется для каждого случая председателем трибунала. Лишь в некоторых трибуналах требуется приносить присягу при даче свидетельских показаний, в большинстве же эта процедура является необязательной. Некоторые трибуналы правомочны присуждать судебные издержки в конце слушаний, в особенности если есть мнение, что одна из сторон вела себя несправедливо, но в большинстве случаев трибуналы не имеют таких полномочий. Для начала производства в трибунале обычно достаточно самого элементарного письменного заявления в виде заполненной формы или даже в некоторых случаях в виде письменной жалобы; нет никаких сложных правил, требующих предварительного обмена «состязательными бумагами».
Часто утверждают, что трибуналы обеспечивают «неформальное» судопроизводство. Это не так, если здесь имеется в виду полное отсутствие формальной, официальной структуры – такое отсутствие структуры приводит к хаотичному, неорганизованному и неэффективному процессу. Правильнее сказать, что сутью производства в рамках трибунала является гибкость, которая позволяет рассматривать дела таким образом, чтобы стороны имели возможность сказать все, что они хотят сказать, не заботясь о строгом следовании формальному процедурному порядку.
Стиль работы
Как правило, заседания административных трибуналов не носят истинно состязательного характера, поскольку в большинстве случаев апеллянты выступают в личном качестве без профессионального юридического представительства (хотя они могут пользоваться помощью «друзей» в широком смысле или помощью общественных защитников). (Трибунал по земельным спорам в Великобритании, который занимается целым спектром вопросов по оценке земли и по выплате компенсаций за вынужденно приобретенные земли, может рассматриваться как исключение – он функционирует скорее как традиционный «суд»)
В то же время административные трибуналы нельзя с полным основанием назвать следственными. Хотя у многих трибуналов есть полномочия привлекать доказательства по делу, они сами не начинают расследование, необходимое для решения вопросов, которые могут возникнуть по тому или иному делу. Объем решения, которое принимает трибунал, в большинстве случаев задается самим апеллянтом, вне зависимости от того, как неформально или непрофессионально составлена его апелляция.
Есть хорошее выражение, адекватно характеризующее стиль работы многих трибуналов: они выполняют «роль фасилитатора». Другими словами, трибуналы должны работать таким образом, чтобы давать возможность апеллянту изложить свои требования и доводы, причем члены трибунала должны так формулировать вопросы, чтобы выявить факты, имеющие наиболее важное значение для рассматриваемого вопроса.
Устный или письменный процесс
Для некоторых трибуналов обычной формой производства являются устные слушания. Другие же пытаются удержать апеллянтов от физического присутствия на рассмотрении дела и всячески побуждают их отдавать свои дела на письменное рассмотрение без устных слушаний, предусматривая, однако, такую возможность, если апеллянт захочет ею воспользоваться. До некоторой степени подобная ситуация существует в Апелляционном трибунале по делам социального обеспечения. Другие же структуры, принимают решения по большинству своих дел исключительно на основании предоставленных им документов. Они проводят очень мало устных слушаний – хотя у них всегда есть такая возможность.
Состав
В настоящее время получила широкое признание точка зрения, что трибуналы должны возглавлять лица, имеющие высшее юридическое образование, хотя эта практика и не имеет всеобщего распространения. Во многих трибуналах есть специалисты в отдельных областях, таких как медицина или бухгалтерский учет, либо другие специалисты. С другой стороны, многие другие трибуналы имеют в своем составе обычных граждан без специального образования. Некоторые члены трибуналов приходят туда, уже обладая определенными знаниями и квалификацией, другие же приобретают их в процессе работы. В большинстве трибуналов сохраняется традиционный трехчленный состав. Некоторые другие задействуют большее количество членов. В последние годы, однако, наметилась отчетливая тенденция сокращать по мере возможности число членов трибунала. Так, например, жалобы по поводу решений иммиграционных властей разбираются Уполномоченными по вопросам иммиграции, которые единолично решают эти вопросы (хотя последующие апелляции на их решения подаются в трехчленные Апелляционные трибуналы по вопросам иммиграции3). В области апелляций по делам социального обеспечения и занятости недавно были приняты инициативы, предусматривающие возможность принятия определенных категорий решений единолично председателем трибунала.4
Полномочия трибуналов
Большинству трибуналов законом предоставлены полномочия по разрешению споров по определенным вопросам. Так, апелляционный трибунал по делам социального обеспечения определяет объем прав апеллянта-истца на социальные выплаты и льготы, которые должно обеспечить Агентство по социальным пособиям, занимающееся выплатой пособий по социальному обеспечению. Но это не всегда так. Например, апелляционные трибуналы по делам душевнобольных, рассматривая апелляцию от человека, задержанного по постановлению уголовного суда, могут только давать рекомендации, окончательное решение по которым принимает Министерство внутренних дел.
В отличие от административных трибуналов, трибуналы, замещающие суды, и дисциплинарные трибуналы в своей процессуальной деятельности используют более формальный и собственно судебный подход.
Институт пересмотра
Пересмотр – это процесс повторного рассмотрения первоначального решения, принятого государственным должностным лицом. Это процесс осуществляется либо тем самым должностным лицом, которое принимало первоначальное решение, либо другим должностным лицом данной организации, либо в некоторых случаях иной организацией, обладающей некоторой независимостью по отношению к организации, принимавшей первоначальное решение. Этот институт представляет собой альтернативу судебному процессу, так как, по крайней мере в тех случаях, когда решение пересматривается в пользу гражданина, дальнейшие процессуальные действия больше не нужны. Процедуры пересмотра решений делятся на две большие категории: формальные и неформальные.
Формальные пересмотры – это процедуры, предусмотренные в соответствующих законодательных актах, принятых высшим законодательным органом. В современном публичном праве существует множество примеров такого рода: например, граждане, неудовлетворенные отказом местных властей предоставить им льготное жилье, не имеют право на апелляционную жалобу, но имеют право обращаться за формальным пересмотром этого решения. Точно так же, гражданин, обратившийся за выплатой из Социального фонда (который по своему усмотрению предоставляет займы и гранты наиболее нуждающимся категориям населения), может требовать формального пересмотра неблагоприятного решения. В обоих этих случаях, если первый пересмотр не удовлетворяет гражданина, у него есть право обращаться за повторным пересмотром – в первом случае в Совет по пересмотру решений о льготах на жилье, а во втором случае – в специальную Службу независимого надзора по социальному фонду. В других случаях формальный пересмотр является первым шагом к подаче апелляционной жалобы в трибунал. Например, граждане, недовольные решением Агентства по алиментам на детей (которое определяет денежные суммы, которые должны выплачивать отсутствующие родители на содержание своих детей), сначала должны обратиться за пересмотром этого решения. Если результаты пересмотра их по-прежнему не удовлетворяют, у них есть право апелляционной жалобы в Апелляционный трибунал по алиментам на детей. Точно так же, инвалиды, которые безуспешно обратились за социальным пособием по инвалидности, должны сначала потребовать формального пересмотра отрицательного решения, а затем только у них появится возможность подать официальную апелляцию в Апелляционный трибунал по вопросам инвалидности.
Неформальный пересмотр – это пересмотр, не предусмотренный законодательством, происходящий, тем не менее, как результат административной практики органов государственного управления. Во многих случаях, когда гражданин подает апелляционную жалобу по поводу того или иного решения, это решение пересматривается теми же должностными лица в данном министерстве или ведомстве, которые принимали это первоначальное решение. Если в результате такого пересмотра они приходят к выводу, что первоначальное решение было неправильным, оно может быть изменено именно на этом этапе. Если пересмотр решения осуществляется в интересах гражданина, существует возможность не проводить формальную апелляцию. Таким образом, имеется возможность избежать формального процесса апелляционного обжалования, который по всей вероятности был бы более затратным по времени и финансовым средствам.
Омбудсмены
Омбудсмен – это уполномоченный на рассмотрение жалоб, на нарушение прав и свобод граждан. В некоторых странах деятельность Омбудсмена ограничена определенной сферой. Особенность института Омбудсмена в том, что он рассматривает дело не только применительно к нормам права, но и основываясь на нормах справедливости. Как правило, омбудсмен не имеет полномочий по предоставлению какой-либо компенсации гражданину, в случае подтверждения его обвинений в недобросовестных действиях властей. Уполномоченный может лишь рекомендовать соответствующие меры по исправлению ситуации, а если эти рекомендации не исполняются данным органом государственного управления, ему остается только надеяться на «отрицательную рекламу». В настоящее время в Великобритании имеется должность омбудсмена, уполномоченного рассматривать жалобы на работу Государственной службы здравоохранения. Кроме того, есть уполномоченные в местных органах власти, рассматривающие жалобы на недобросовестную работу чиновников местных органов власти. Концепция омбудсмена получила дальнейшее развитие в других конкретных областях государственного управления, например:
Омбудсмен по жилищным вопросам разбирает жалобы на работу жилищно-строительных ассоциаций (полугосударственные организации, ответственные за предоставление «социального» жилья);
Арбитр по налоговым вопросам рассматривает жалобы на работу налоговых властей;
Омбудсмен по вопросам пенсионного обеспечения представляет собой законодательно учрежденный орган, занимающийся рассмотрением жалоб на работу пенсионных фондов.
Примечательно, что концепция омбудсмена была распространена и на частный сектор экономики, а именно: ряд отраслей в секторе услуг, такие как банковские, страховые, финансовые услуги, даже похоронные услуги, - в некоторых странах имеют собственные службы омбудсменов.
Следует также отметить, что процедуры, применяемые в рамках института омбудсменов, носят по сути дознавательный, а не состязательный характер. Каждый омбудсмен имеет штат сотрудников, которые способны расследовать обвинения в недобросовестном выполнении должностных обязанностей и собирать факты, необходимые омбудсмену для принятия решения.
Еще одной чертой работы омбудсменов является то, что все они пытаются как выявлять общие (структурные) проблемы в системах управления, требующие решения, так и заниматься отдельными конкретными делами.
1.1.2.3. Инициирование процесса досудебного рассмотрения возникшего спора
В зависимости от формы досудебного рассмотрения инициирование процесса может быть добровольным, обязательным или условно обязательными. Как правило, принцип добровольности применяется ко всем видам примирительных процедур. В тех случаях, когда законодатель устанавливает, что до передачи в суд стороны должны принять меры к досудебному урегулированию, такое урегулирование является обязательным.
Условно обязательным можно считать ситуации, когда стороны до возникновения спора договариваются о процедурах досудебного урегулирования возможного конфликта. При наличии такого соглашения передача дела на досудебное урегулирование является обязательной для сторон. Чаще всего это правило относится к арбитражным процедурам.
Инициирование примирительной процедуры или посредничества поднимает вопросы, касающиеся роли конфликтующих сторон. Во-первых, стоит ли оставлять инициирование процедуры лишь на усмотрение стороны – частного лица, ставшей жертвой недобросовестного администрирования? Или допустима ситуация, когда третья сторона сделает это от имени «потерпевшего»? Существуют ассоциации, ставящие перед собой задачу защиты определенных категорий граждан (в том числе и иностранцев) против недобросовестного поведения со стороны властей: возможно ли инициирование примирительной процедуры или посреднических услуг от их имени?
1.1.2.4. Рассмотрение дел
Вопрос о том, кто будет рассматривать дела, так же имеет разное решение.
При рассмотрении дел в арбитраже предлагается два подхода. Иногда стороны выбирают арбитров сами, либо сообща посредством соглашения, либо индивидуально. Иногда арбитражные органы определяются заранее и «входят в игру», как только стороны решают прибегнуть к услугам арбитража, не вынуждая их выбирать собственных арбитров. Иногда в случае невозможности достижения сторонами согласия назначение арбитра вменяется в задачу специальному органу.
Относительно примирительной процедуры и посредничества также имеется набор различных классификаций. Некоторые институты обладают общей компетенцией в вопросах примирения и посредничества (омбудсмен, республиканский медиатор) тогда, как другие несут ответственность за определенную географическую область (медиатор определенных местных и региональных органов власти) либо сферу (например, комитет по полюбовному урегулированию споров вокруг контрактов на общественные работы). В посредничестве и примирительной процедуре могут участвовать лица, специально назначенные для урегулирования конкретного спора. Это является обычной процедурой в относительно крупных спорах, особенно в тех, суть которых заключается в коллективном протесте (например промышленные споры). Это также могут быть сугубо индивидуальные конфликты.
В любом случае спор должен рассматриваться беспристрастно: это относится как к примирительной процедуре и посредничеству, так и арбитражу. В связи с этим возникает, прежде всего, вопрос о статусе органа, которому доверят рассмотрение спора и в частности его независимости по отношению, как к заявителям, так и административным властям.
Если орган назначается на постоянной основе в качестве института, созданного специально в рамках механизмов, альтернативных судебному процессу, тогда должны быть четкие гарантии его независимости в долгосрочном плане. Если он назначен специально для рассмотрения какого-либо дела, то эти гарантии не должны быть ограничены временными рамками процесса, который он призван вести: должны быть обеспечены меры безопасности, защищающие от любых последующих репрессивных мер.
1.1.2. 5. Исход альтернативных внесудебных процессов
Для того, чтобы иметь должный эффект разрешение споров через альтернативные внесудебные процессы подкрепляется достаточным авторитетом. Здесь невозможен универсальный подход. В каждом из случаев не похожи ни принимаемые меры, ни соответствующие санкции.
Меры
Меры, разрешающие споры, предпринимаются в некоторых случаях органами, вступающими в «альтернативных» процессах, а в других – самими сторонами. Органы, вступающие в «альтернативные» процессы, могут принимать меры только соответствующие типу этого процесса. Здесь очевидна определенная система градации от самого низшего - арбитража к посредничеству и затем процедуре примирения.
Арбитражное разбирательство, как правило, выходит к финишу с решением, являющимся результатом настоящей юридической сделки и которое улаживает спор признавая право и обязанности сторон. Основная возможная дилемма обнаруживает себя позже, на стадии приведения решения в исполнение. Само по себе, однако, урегулирование в арбитраже представляет собой решение, прекращающее спор, являющееся окончательным и обязывающим.
При посредничестве, медиатору требуется принять меры, но на этом этапе пока нет уверенности в урегулировании спора. Медиатор не оглашает решения ни в административном, ни в судебном смысле, а только выступает с рекомендациями. Эти рекомендации имеют фактическую силу, основанную на авторитете медиатора, но не юридическую. Они призывают к определенному способу решения спора, но не представляют собой непосредственного решения. Эффект рекомендации может зависеть от огласки, которой придали дело. Апеллирование к общественному мнению с помощью авторитета давшего эту рекомендацию или посредством ее официальной публикации может представлять дополнительный рычаг давления, превышающего силу воздействия самой рекомендации. Влияние фактора «апеллирования к народу» должно быть, тем не менее, внимательно изучено: оно может произвести нежелательный эффект, ожесточив позицию административной власти, которая обладает полномочиями принятия решения.
Этого риска обычно можно избежать при примирительной процедуре, так как, несмотря на то, что задачей мировых посредников сблизить позиции сторон, им все же не приходится решать какую из позиций должны занять стороны. Если они и высказывают свои соображения при обмене мнениями сторон, они делают это неофициально, и если примирить стороны все же не удалось, рекомендация возможного решения выходит за рамки их компетенции. В таком случае выбор способа урегулирования спора остается за сторонами. Иногда это происходит при совпадении воли сторон, иногда – в одностороннем порядке.
Самым явным способом демонстрации совпадения воли может быть компромиссное урегулирование, которое уже было определено ранее как соглашение, по которому стороны прекращают спор. Вместе с тем, административной власти требуются еще правомочность и полномочия для достижения компромисса. Некоторые правовые системы воспрещают компромиссные урегулирования в вопросах административного характера, либо в принципе, либо в определенных сферах.
Наиболее чувствительной сферой является законность мер. На первый взгляд эта область не склонна к компромиссу. Мера может быть призвана противозаконной и должна быть отменена или отозвана, либо закон соблюден и тогда отсутствуют основания для согласия властей на приостановление действия меры. Однако следует помнить, что в законе содержится множество пробелов, позволяющих законно выбрать одну из многих мер; т.е. при возможности выбора административные власти могут пойти на замену меры, удовлетворяющей интересам обеих сторон. Подобное согласие властей не представляет собой компромиссного урегулирования в юридическом понятии данного термина, это договоренность аналогичная тем, которые будут обсуждаться позднее.
Основная область, где компромиссные урегулирования встречаются чаще всего - сфера ответственности - договорной и недоговорной. Здесь тоже широко применяется арбитраж. Ответственность - область, где наибольшая вероятность того, что стороны согласятся ограничить свои претензии и принять позицию другой стороны. Это не исключает возможных проблем с законностью решений, которые в данном случае обойти труднее всего, так как они затрагивают государственные средства: власти не могут признать ответственность и согласиться выплатить компенсацию, если соответствующие законы об ответственности запрещают денежные выплаты. Компромиссное урегулирование объявляется недействительным, если касается вопросов вне сферы своей компетенции, либо предполагает решения, противоречащие закону. Оно было бы идеальным средством для принуждения сторон к заключению соглашения и прекращению спора, однако, не всегда подходит для разрешения административных споров.
Если с юридической точки зрения его применение невозможно, оно может быть преобразовано или заменено документами: ограничивая себя рамками договорного делопроизводства и не желая выйти за них, чтобы договор не был признан недействительным, стороны лишь отражают согласие резюмировать результаты рассмотрения спора. Выполнение этих результатов будет достаточно для обеих сторон.
Санкции
Когда государственный суд принимает решение по делу, оно является не только конечным и обязательным, но и обеспеченным правовой санкцией. Хотя в некоторых случаях бывает затруднительно заставить административную власть соблюдать эти решения, они, по крайней мере, обязаны выполняться.
Это не так, когда споры регулируются альтернативными процедурами: в то время как иногда результат таких процессов может признаваться окончательным и обязательным, он очень редко обеспечен правовой санкцией.
Урегулирование в арбитраже – рассматривается как судебное решения - являются автоматически окончательными и обязательными. Компромиссные урегулирования тоже считаются окончательными и обязательными, хотя и не являются судебными решениями.
Однако, ни рекомендации, ни заявления о примирении не имеют такой правовой силы. Они могут, тем не менее, пригодиться при рассмотрении дела в суде. В частности, рекомендованное по результатам посреднических усилий урегулирование может изменить бремя доказательств во время судебного разбирательства: если административный орган не соблюдает условия урегулирования и истец вынужден передать дело в суд, то административному органу придется оправдать свое нежелание применить предложенное решение. Предварительным условием при этом является возможность предъявления этой рекомендации в суде. В отдельных системах орган административной власти может согласиться участвовать в процедуре посредничества при условии, что результаты не будут в дальнейшем использованы другой стороной в ходе судебных разбирательств.
Каким бы весом ни обладал результат альтернативной процедуры, обеспечить выполнение его условий могут только государственные суды. Последние делают это посредством передачи полномочий по исполнению решения в случае арбитражного урегулирования и посредством подтверждения в судебном порядке (это действие суда принимает различные формы и имеет самые разные названия) в случае компромиссного урегулирования.
1.1.3. Органы Европейского Союза, рассматривающие споры между гражданами и административными органами |
