ГЛАВА II. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В США
2.1. Особенности применения антидемпингового законодательства США в условиях многосторонней торговой системы
Антидемпинговая политика государства базируется как на многосторонних правилах, закрепленных в Соглашении ВТО о применении Статьи VI ГАТТ, так и на нормах национального законодательства, содержащих более детальные указания, связанные с методикой проведения антидемпингового расследования. Образование ВТО и принятие Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ в значительной степени повлияло на антидемпинговую политику государств. В результате для органов по проведению расследований появилось больше ограничительных факторов, связанных с обязательствами по Соглашению в рамках ВТО.
В целом, возрастающее количество антидемпинговых мер стало показателем того, что Статья VI ГАТТ-47 содержит общие принципы, которые нуждаются в обязательной доработке. В связи с этим, в рамках переговоров ВТО были разработаны так называемые Антидемпинговые Кодексы, внесшие ясность в некоторые из процедур антидемпингового расследования. Несмотря на усовершенствование правил, кодексы не носили обязательный характер для сторон ГАТТ, что свидетельствовало о недостаточной эффективности многосторонних правил. Среди стран, не присоединившихся к Антидемпинговым Кодексам, следует отметить США, которые отказались от присоединения к нормативному документу по антидемпингу, принятому по итогам Раунда Кеннеди.28
Однако, несмотря на ограниченность в применении, Антидемпинговые Кодексы все же содержали важные изменения, которые вошли в основу Соглашения ВТО о применении Статьи VI ГАТТ, принятого по итогам Уругвайского Раунда переговоров. К примеру, только с принятием Антидемпингового кодекса Раунда Кеннеди появилось требование нотификации изменений, касающихся национального антидемпингового законодательства, а также предоставления информации о введенных антидемпинговых мерах за годичный период. В рамках Токийского раунда было принято решение о предоставлении странами членами более детальных докладов за период в полгода, которые содержат не только общую информацию о количестве мер и товарах, но и о странах, против которых действует мера. 29 Эта практика до сих пор действует и является основой прозрачности системы наряду с нотификациями изменений, связанных с антидемпинговым законодательством. При этом в настоящий момент важную роль играет деятельность в рамках Комитета по антидемпинговой практике, поскольку на базе данной структуры страны-члены ВТО имеют возможность прояснить недостаточно очевидные пункты нотификаций, в том числе путем подачи специальных коммюнике в рабочем порядке. Таким образом, ВТО представляет собой не только юридическую базу антидемпинговой политики государств, но и платформу для взаимного контроля, а также разрешения возможных споров. Системе разрешения споров в рамках ВТО и ее роли в обеспечении эффективности и транспарентности антидемпинговой политики будет посвящен соответствующий раздел. На данном этапе следует подчеркнуть несколько ключевых исторических моментов, которые привели к образованию системы, функционирующей сегодня. Однако важно отметить, что и существующая система нуждается в доработке с точки зрения усовершенствования правил и контроля над их исполнением.
Многосторонняя торговая система оказала значительное влияние на эволюцию американского антидемпингового законодательства. С образованием ВТО и вступлением в силу соответствующих соглашений, которые составляют правовую базу регулирования международной торговли, США были вынуждены принять юридические обязательные правила, содержащиеся в Соглашении о применении Статьи VI. К тому же, были приняты специальные законодательные акты, согласно которым, США обязаны выполнять рекомендации, содержащиеся в докладах Третейской группы и Апелляционного органа, одобренных Органом по разрешению споров ВТО.
Первый закон о применении антидемпинговых мер в США был принят в ответ на монополизированный рынок Германии во время Первой мировой войны. Основным мотивом закона было именно классическое понимание демпинга, связывающее антидемпинговое регулирование с конкурентным законодательством. Озабоченность американского правительства была связана с вероятностью грабительского демпинга и установления иностранной монополии на рынке США. 30
Несмотря на столь раннее вступление в силу антидемпингового законодательства, до 1958 года количество петиций на проведение расследований было очень низким. Однако с внесением поправок Конгресса в 1958 году, их количество заметно возросло, что было связано с новыми правилами расчета демпинговой маржи. С другой стороны, большая часть петиций отклонялась. Примечательно, что количество петиций еще больше возросло с внесением поправок о включении в определение демпинга не только импорта по ценам ниже нормальной стоимости, под которой понимается цена на рынке страны-экспортера, но и продажи ниже издержек производства.31 Теоретически эта поправка могла привести к большему количеству вводимых мер, однако и в данный период развития антидемпингового законодательства США этого не произошло. По-прежнему, значительная доля петиций отклонялась органом по проведению расследований.
Модификация положений антидемпингового законодательства, в конце концов, привела к тому, что все большее количество петиций перестало отклоняться (примерно на 50%32), а количество введенных мер заметно увеличилось. Такого рода модификации были произведены в 1979 году, когда было одобрено использование всех имеющихся фактов для сбора информации по компаниям, отказывающимся от сотрудничества. Следующим этапом стало введение положения о сложении импорта при определении ущерба. Таким образом, в случае если петиция содержит информацию об экспортерах из нескольких стран, то появилась возможность анализировать влияние совокупного импорта на отечественную отрасль. Данная поправка, по расчетам Прусы, увеличивает вероятность введения меры на 20-30%.33 С другой стороны, введение антидемпинговой меры в отношении сразу нескольких стран снижает вероятность отклонения торговли.
Тем не менее, самые важные поправки были приняты после образования ВТО. В Законодательстве США появился отдельный Закон о соглашениях Уругвайского раунда. Данный закон вносил в правовую систему США все изменения, которые были приняты вместе с вступлением в силу Соглашений ВТО. По части антидемпинговых мер, в соответствии с законом, вводилась процедура пятилетних пересмотров. Сложно представить, какие масштабы приобретала антидемпинговая политика США без пересмотров по истечении срока действия меры до образования ВТО. В отличие от ЕС, до момента образования ВТО в США не существовало понятия автоматического истечения срока действия меры. Мера могла быть отменена только в случае, если в течение трех лет не устанавливался факт наличия демпингового импорта.34 Однако следует отметить, что и в настоящее время с введением процедуры большая часть мер продлевается. К примеру, максимальная длительность действующей меры составляет 36 лет. Данная мера была введена в 1977 году в отношении итальянской пластиковой ленты. Первые пересмотры мер по истечении пятилетнего срока были проведены в 1998 году и носили характер «переходных» пересмотров. В их число вошли все меры, введенные на момент образования ВТО, которые, в соответствии с Законом о соглашениях Уругвайского раунда, стали объектом пересмотров. Переходные пересмотры были завершены в июне 2001 года.35 Важнейшую роль в окончательном решении по результатам пересмотра играет Комиссия по международной торговле, которая устанавливает, приведет ли отмена антидемпинговой меры к повторному материальному ущербу вследствие демпингового импорта.
С образованием ВТО изменилась величина de minimis демпинговой маржи. Если ранее она была равна 0,5%, то в соответствии с пунктом 8 Статьи 5 Соглашения ВТО о применении Статьи VI, ее размер должен превышать пороговое значение в 2%. К тому же, согласно пункту 6 Статьи 10, были дополнены те факторы, которые необходимо учесть при ретроактивном применении меры. До вступления в силу Закона о соглашениях Уругвайского раунда доказать наличие «необходимых обстоятельств», достаточных для введения меры на ретроактивной основе, было сравнительно легче. Теперь же орган по проведению расследования должен продемонстрировать, что массированный демпинговый импорт снизит эффективность антидемпинговой пошлины, если пошлина не будет применена ретроактивно.
Что касается других важных корректировок в американском антидемпинговом законодательстве, то они связаны с отмененной процедурой «обнуления», а также поправкой Берда, которая также была признана незаконной Органом по разрешению споров в рамках ВТО. Упомянутые положения антидемпингового регулирования в США в достаточной мере свидетельствуют о том, что то, каким образом построено законодательство, может быть причиной серьезных злоупотреблений и невыполнения обязательств в рамках ВТО. Они же свидетельствуют о склонности к использованию антидемпингового законодательства в качестве мер протекционизма. Доказательством служит недавно прекратившееся искусственное завышение демпинговой маржи в результате обнуления, а также распределение средств, полученных в результате сбора антидемпинговых пошлин, между компаниями, поддержавшими петицию. Поправка Берда дает особый стимул для компаний поддержать петицию, тем самым, увеличивается вероятность того, что будет набрано пороговое значение для определения отрасли, что впоследствии приведет к более частому инициированию расследований. В настоящий момент, несмотря на признание положений поправки Берда незаконными в рамках ВТО, средства по-прежнему распределяются между компаниями. В частности торговые споры, касающиеся «обнуления» и поправки Берда будут более подробно рассмотрены в последней главе.
Как уже неоднократно отмечалось, несмотря на существование одинаковых правил для всех стран ВТО, у органа по проведению расследований все же существует достаточно возможности для свободных действий при определении методики проведения антидемпингового расследования. Таким образом, определенная свобода в выборе методологии касается как подсчета демпинговой маржи, так и вопросов установления ущерба. В данном разделе особое внимание будет уделено самым противоречивым и наиболее часто использующимся положениям антидемпингового законодательства США, а также особенностям институциональной структуры проведения расследований.
Этапы проведения расследования в США практически не отличаются от общепринятой мировой практики, поэтому нет особой необходимости заострять внимание на последовательности процедур. Тем не менее, вероятно, самой показательной чертой американской антидемпинговой политики является то, что в проведении расследования задействованы сразу две государственные структуры. Ранее расследования проводились Казначейством США, функции которого в 1954 году были переданы Конгрессом Комиссии по тарифам.36 В настоящее время структурным подразделением Министерства торговли США (US Department of Commerce) является Администрация международной торговли (ITA – International Trade Administration), в состав которой входит Администрация по вопросам импорта (Import Administration), чьей функцией является анализ демпингового или субсидируемого импорта. Таким образом, Администрация по вопросам импорта выносит собственное решение в отношении установления факта демпинга и подсчитанной демпинговой маржи. Что касается определения ущерба национальным производителям, нанесенного демпинговым импортом, то полномочия в этой сфере переданы специальному органу – Комиссии по международной торговле США (ITC – International Trade Commission), бывшей Комиссии по тарифам. Считается, что разделение функций способствует более прозрачной процедуре проведения расследования и снижает риски злоупотреблений. Немаловажную роль играет Суд США по вопросам международной торговли (US Court for International Trade), который в свою очередь рассматривает жалобы участников расследования. Теоретически рассмотрение жалоб может перейти к судам более высокой инстанции, а именно в Апелляционный суд федерального округа США, а также Верховный суд, однако на практике этого почти не случается.
Далее рассмотрим некоторые отличительные черты антидемпингового законодательства США, которые часто используются на практике. Среди них практика сложения импорта из нескольких источников при определении ущерба, ретроактивность применения антидемпинговых мер, а также методика одновременного проведения антидемпингового и компенсационного расследования. Упомянутые черты усиливают эффект защиты и являются дополнительным препятствием в торговле с США. По-видимому, применение на практике данных методик увеличивает вероятность введения меры, что в ряде случаев может свидетельствовать о протекционистской направленности антидемпинговой политики США.
В США почти все расследования инициируются в отношении товаров из нескольких источников. С экономической точки зрения это приводит к меньшей вероятности отклонения торговли в результате введения меры. С другой стороны, считается, что такая практика увеличивает вероятность вынесения утвердительного решения. В правилах о сложении импорта присутствуют также политическая составляющая, которая ограничивает применение данного положения. К примеру, в отношении Тринидада и Тобаго процедура никогда не применяется, поскольку страна является членом КАРИКОМ. Однако в любом случае для того, чтобы анализировать влияние совокупного импорта из всех стран, которые попали под расследование, необходимо наличие нескольких условий. Во-первых, должна быть проанализирована степень, в которой товары из разных источников являются заменителями с учетом особых потребительских предпочтений. Во-вторых, продажи должны осуществляться на одних и тех же рынках. В-третьих, экспортеры должны пользоваться одинаковыми каналами дистрибуции и одновременно присутствовать на рынке США.37 По расчетам Прусы, сложение импорта из различных источников привело к значительному увеличению количества введенных мер в США, которые при пересчете импорта вряд ли были бы введены из-за недостаточных доказательств влияния демпингового импорта на отечественную отрасль. С учетом этого эффекта, можно предположить, что антидемпинговое законодательство разработано таким образом, чтобы повысить уровень защиты отраслей от иностранной конкуренции в виде антидемпинговых пошлин.38
Другим часто применяющимся на практике положением, предусмотренным как в законодательстве США, так и в Соглашении ВТО, является ретроактивное применение антидемпинговых пошлин. Для начала следует разграничить два вида ретроактивности. В первом случае в результате вынесения окончательного решения финальная пошлина может отличаться от предварительной. Таким образом, вступает в действие ретроактивность. В случае если пошлина выше, то с экспортера взимается недостающая сумма. Чаще всего при введении предварительной антидемпинговой меры открывается специальный депозит, денежные средства которого переводятся в счет уплаты антидемпинговой пошлины. Второй вид ретроактивности связан с распространением меры на 90 дней до момента действия предварительной меры. В этом случае орган по проведению расследования должен доказать наличие «необходимых обстоятельств», в английской терминологии – “critical circumstances”. Обстоятельства, установление которых может привести к ретроактивному применению меры, должны быть объективными и обоснованными. Они в целом соответствуют тем условиям, которые прописаны в Соглашении ВТО. Во-первых, необходимо доказать исторический демпинг и наличие нанесенного материального ущерба вследствие демпингового импорта данного товара на рынок США или других стран. Во-вторых, импортер должен был знать о том, что товар поставляется по «несправедливой цене» и о вероятном нанесении материального ущерба. В-третьих, необходимо наличие массированного импорта данного товара в течение малого промежутка времени. Помимо вышеперечисленных условий, Комиссия по международной торговле должна прийти к выводу о том, что такого рода импорт снижает эффективность антидемпинговой меры для компенсации нанесенного материального ущерба.39 Однако, даже если все обстоятельства были доказаны, возникают трудности с технической реализацией данного положения. В случае США за счет частого использования положений о ретроактивности система налажена таким образом, что таможенные органы оперативно и исправно выполняют все соответствующие инструкции от органов по проведению расследований.
В заключении следует отметить практику одновременного проведения антидемпинговых и компенсационных расследований, что при наличии демпингового и субсидированного импорта, наносящего ущерб, приводит к сложности оценки итоговой пошлины. Расследование затрудняется тем, что необходимо разграничить ущерб, нанесенный демпинговым импортом от ущерба от субсидии. При этом часть ущерба может пересекаться. Несмотря на сложность методики, США наиболее активно используют возможность проведения одновременных расследований с учетом того, что окончательная мера должна быть введена в размере, не превышающем значение, необходимое для устранения материального ущерба.
Таким образом, необходимо подчеркнуть значимость следующих выводов. Во-первых, антидемпинговая политика США в значительной степени подвергалась воздействию правил многосторонней торговой системы, а также результатов торговых споров в рамках ВТО. Во-вторых, антидемпинговое законодательство США является одним из наиболее детальных. Оно также содержит особые положения, которые активно используются на практике и к которым достаточно редко прибегают другие страны, поскольку методы осуществления являются достаточно сложными как с точки зрения обоснования необходимости, так и с точки зрения технической реализации.
|
