3.2. Экономический эффект от участия в торговых спорах против США по вопросам применения антидемпинговых мер в отрасли черной металлургии
В предыдущем пункте были отмечены механизмы воздействия на США при проведении антидемпинговой политики в условиях многосторонней торговой системы. Данным механизмом выступает система разрешения споров в рамках ВТО. В случае с неправомерными методиками расчета демпинговой маржи, а также определенными положениями антидемпингового законодательства эффект сложно оценить. Однако прекращение неправомерной практики «обнуления» само по себе свидетельствует о том, что, несмотря на длительность и сложность спора, США все-таки были вынуждены пересмотреть ключевой элемент проведения антидемпингового расследования на законодательном уровне, что свидетельствует о том, что существует способ сдерживания протекционистской направленности антидемпинговой политики США.
В целом, США выступает в качестве ответчика по вопросу антидемпинговых мер в сталелитейной отрасли в восьми спорах, истцами в которых выступали Южная Корея, Япония, Индия, ЕС и Мексика. Южная Корея, Япония и ЕС инициировали по два спора. Оба спора, инициированных ЕС, а также Мексикой, остались на стадии консультаций. Только в одном из споров Апелляционный орган вынес решение в пользу США. Последний спор, инициированный Южной Кореей по поводу коррозионностойкой стали сейчас находится на стадии создания Третейской группы. Таким образом, все споры, которые дошли до стадии рассмотрения Третейской группой были проиграны США, кроме одного, в котором стороны дошли до процедуры апелляции доклада Третейской группы.51
В данном разделе представлен анализ юридической и экономической составляющей торгового спора между США и Индией, поскольку он наглядно демонстрирует те условия, при которых следует обращаться в орган по разрешению споров для обжалования решений США, связанных с антидемпинговой политикой. К тому же, он раскрывает суть некоторых не до конца ясных положений соглашения ВТО и тем самым помогает в понимании верной интерпретации положений. С другой стороны, он показывает, почему, несмотря на выигрыш в споре, результат для экономики страны-истца может не привести к положительным изменениям для отрасли.
Предысторией спора можно назвать проведение антидемпингового расследования со стороны США, направленного против SAIL (Steel Authority of India), индийского производителя сталелитейной продукции. Более конкретно, Министерство торговли США проводило расследование в отношении углеродистой листовой стали. Заявление на проведение расследования было подано со стороны следующих американских производителей стали, а также отраслевых ассоциаций: US Steel Group, Bethlehem Steel, Gulf States Steel, Ipsco Steel, Tuscalossa Steel, United Steel Workers of America.
Расследование по отношению к Steel Authority of India началось 8 марта 1999 года. На предварительном этапе расследования была подсчитана демпинговая маржа в размере 58,5 %. Когда подошел срок, после которого можно вводить временные меры, SAIL обратился с предложением принятия ценовых обязательств, однако Министерство торговли США отказало в заключении Соглашения о приостановлении антидемпингового расследования, которое в американской практике следует считать аналогом принятия ценовых обязательств. На этапе установления пошлины в 58,5% антидемпинговое расследование не завершилось, поскольку по результатам заключительной стадии расследования, включающей проверку данных, был сделан вывод о неготовности SAIL к сотрудничеству. Только часть данных SAIL была признана достоверной, и было принято решение о том, что использование всех имеющихся фактов должно распространяться на всю информацию, требующуюся для расчета демпинговой маржи. Таким образом, неготовность к сотрудничеству означала использование всех имеющихся фактов при расчете демпинговой маржи, что привело к окончательной ставке пошлины в размере 72,49%, которая была введена 10 февраля 2000 года.
Вне ВТО конфликт разворачивался в Суде по вопросам международной торговли (US Court of International Trade). Основным аргументом SAIL было то, что Министерство торговли США неправомерно отказалось от использования информации, которая была предоставлена SAIL, и приняло решение исключительно на основе имеющихся фактов. На это представители министерства ответили, что если бы была использована отдельная информация, предоставленная SAIL, то это в свою очередь позволило проконтролировать ход расследования, а также дало возможность заполнять вопросник селективным образом. Таким образом, в суде SAIL не добился снижения пошлины, и следующим шагом стало обращение к правительству Индии с целью передачи дела в Орган по разрешению споров ВТО.
В заявлении об учреждении третейской группы были указаны следующие положения соглашений ВТО, которые, с точки зрения Индии, были нарушены США при введении антидемпинговой пошлины на углеродистую листовую сталь из Индии:
Соглашение о применении Статьи VI ГАТТ: Ст. 2.4, 6.8, 9.3, 15
Приложение II, пар. 3,5,7
ГАТТ: Ст. VI:1,VI:2
Помимо обжалования соглашений ВТО, Индия включила в запрос жалобу на положения законодательства США как такового (Tariff Act 1930), нарушающего следующие положения соглашений ВТО:
Соглашение о применении Статьи VI ГАТТ: Ст.6.8
Приложение II, пар. 3,5,7
Применение американского законодательства в свою очередь привело к нарушению положений, которые описаны в первом блоке запроса на учреждение третейской группы.
Прежде чем перейти к разбору аргументов сторон, следует отметить особенности разрешения споров, связанных с применением антидемпинговых мер. Очень важно учитывать специальные правила, содержащиеся в Соглашении о применении Статьи VI ГАТТ, поскольку они являются основой разрешения спора. В соответствии с пунктом 2 Статьи 1 Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (ДРС), специальные правила и процедуры, указанные в Дополнении 2, имеют преимущественную силу, если есть различия между правилами и процедурами из ДРС. Важно отметить, что все правила и процедуры из ДРС применяются с учетом специальных и дополнительных правил.
Несмотря на очевидность и ясность данного положения и специального правила, закрепленного в Статье 17.5(ii) Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ, Индия настаивала на проведении de novo review. Представители Индии даже пытались доказать, что те данные, которые, как выяснилось, были присланы не в надлежащем формате, легко переводились в нужный компьютерный формат. Была представлена часть недостающей информации, однако для третейской группы это не играло никакой роли, поскольку индийская сторона должна была предоставить ту информацию в ходе расследования, а не в рамках спора в ВТО. Поэтому при отборе показаний и фактов были выбраны только те факты и доказательства, которые были доступны органу, проводящему расследования, в момент проведения расследования. Этот принцип также является частью правовой практики, поскольку содержится в Докладе Апелляционного органа в рамках спора US - Hot-Rolled Steel. В целом, представители Индии не сумели учесть специальные правила, поэтому часть предоставленных третейской группе показаний, фактов и доказательств была отклонена, поскольку не удовлетворяла дополнительным положениям, регулирующим разрешение споров в сфере применения антидемпинговых мер.
В статье 6.8 Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ установлено правило, согласно которому сторона может выносить решение на основе имеющихся фактов. Применение этого пункта регламентируется Приложением II. Принятие решения на основе имеющихся фактов предусматривается в рамках обязательств по соглашению в том случае, если «любая заинтересованная сторона отказывает в доступе к необходимой информации или не предоставляет ее в течение разумного периода времени, либо существенно затрудняет расследование»52.
Основной аргумент Индии состоит в том, что США нарушили обязательства по данному пункту и раскрывающему его смысл Приложению II, так как, по мнению Индии, информация, которая была предоставлена SAIL, характеризуется следующими признаками. Во-первых, информация поддается проверке. Во-вторых, она была предоставлена таким образом, что позволяет использовать в расследовании без излишних трудностей. В-третьих, информация была предоставлена своевременно. Перечисленные признаки перечислены в параграфе 3 Приложения II, где сказано, что вся информация, которая отвечает упомянутым требованиям, должна приниматься во внимание.
При этом Индия не оспаривает то, что часть информации не была предоставлена, но настаивает на том, чтобы использование всех имеющихся фактов относилось не ко всей информации, а только к той части, которая не была предоставлена. Если третейская группа отвергнет первое заявление, касающееся параграфа 3, то в этом случае Индия предоставила альтернативное заявление, касающееся параграфов 5 и 7 Приложения II. В частности в параграфе 5 закреплено очень важное положение о том, что «даже если предоставленная информация не является идеальной во всех отношениях, это не должно давать оснований компетентным органам не принимать ее во внимание, при условии, что заинтересованная сторона действовала наилучшим для нее образом».
С другой стороны, в этом же положении кроется основа для контраргумента со стороны США, поскольку, по мнению США, SAIL мог действовать в меру своих сил и возможностей и мог предоставить необходимую полную информацию в нужном количестве и нужном формате, но не сумел этого сделать. Таким образом, США настаивали на том, что неспособность действовать в меру сил и возможностей при сборе и предоставлении информации стала причиной использования всех имеющихся фактов при расчете демпинговой маржи. В ответ на заявление Индии США предоставили данные Меморандума “Determination of Verification Error”, где было указано то, что информация, предоставленная SAIL, не поддавалась проверке, поскольку там были найдены ошибки. Эти ошибки по отдельности могли подлежать исправлениям, но в совокупности говорили о том, что вся информация является ненадежной.
Что касается третьих сторон в споре (ЕС, Чили, Япония), то Япония и Чили еще раз указали на положения параграфов 3 и 5 Приложения II и тем самым поддержали позицию Индии. ЕС высказал собственную интерпретацию, суть которой заключается в том, что «излишние трудности» с информацией существуют, если связанные с недостающей или недостоверной информацией данные не отвечают критериям из пункта 8 Статьи 6. Поэтому следует обратить внимание на конкретную информацию и связи между той информацией, которая была предоставлена, и недостающей информацией.
Третейская группа вынесла свое решение в пользу Индии, однако аргументация была несколько иная. Дело в том, что в параграфе 6 Приложения II сказано, что компетентный орган, проводящий расследования, должен указать и опубликовать конкретные причины, согласно которым информация была отклонена. США же нарушили это положение. К тому же, в действительности та информация, которая была предоставлена, должна была использоваться. В особенности это касается информации о продажах в США. В предоставленном США Меморандуме ни слова не сказано в отношении характера информации о продажах в США, соответственно оснований для использования всех имеющихся фактов у США не было.
Что касается нарушения законодательства как такового, то основным условием является его обязательный характер. В случае с Законом о тарифе 1930 года, действительно, существуют основания для недовольства со стороны Индии. Дело в том, что в одном из положений Закона напрямую сказано, что компетентный орган, проводящий расследование может проигнорировать всю информацию или ее часть. Однако, как видно, данное положение скорее носит дискреционный характер. Таким образом, третейская группа сделала вывод о том, что положения, регулирующие использование всех имеющихся фактов, не могут быть обжалованы. Обжалованию подлежит мера, которую применили в соответствии с такой возможностью, что в свою очередь было сделано отдельно.
Статья 15 подразумевает применение особого подхода по отношению к развивающимся странам. Статья в какой-то степени закрепляет «особый учет» положения развивающихся стран. «До применения антидемпинговых пошлин, если они могут затрагивать существенно важные интересы развивающихся стран, рассматриваются возможности использования конструктивных защитных мер».53
Как было упомянуто ранее, США отказались от заключения Соглашения о приостановлении антидемпингового расследования, так называемого Suspension Agreement, несмотря на просьбу SAIL. По мнению США, «рассмотрение возможностей» не означает, что компетентный орган примет решение в пользу развивающейся страны. Третейская группа интерпретировала данную статью в пользу США, указав на то, что положение не предполагает конкретного обязательства применять так называемые конструктивные меры (скорее это означает ситуацию, в которой уполномоченный орган, проводящий расследование, идет навстречу экспортеру и соглашается принятие экспортером ценовых обязательств). Таким образом, обязательство по данной статье сводится всего лишь к активному и непредвзятому «рассмотрению возможностей».
Таким образом, антидемпинговая мера по отношению к углеродистой листовой стали из Индии не соответствовала правилам ВТО. В рекомендациях Третейской группы не содержалось конкретных инструкций применительно к тому, каким образом США должны привести меру в соответствие. Ответом США стал пересмотр меры, действующей против Индии, что, казалось бы, означает эффективность системы при исполнении решения. Однако с экономической точки зрения эффект меры подействовал в первые годы после введения антидемпинговой пошлины, снизив импорт углеродистой стали из Индии до нулевой отметки54. По результатам пересмотра пошлина составила 42,39%55, что даже ниже предварительной пошлины в 58,5%. На настоящий момент с учетом второго пересмотра был сделан вывод о том, что отмена антидемпинговой пошлины повлечет за собой ущерб национальным производителям, поэтому она продолжает действовать в настоящее время.56 Было принято решение о том, что отмена пошлины приведет к возобновлению материального ущерба вследствие демпингового импорта. Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, такое решение часто бывает связано с тем, что падение импорта происходит до нулевого значения. Антидемпинговая мера сыграла не просто роль уравнителя, она полностью закрыла доступ на рынок США.
Таким образом, пересмотр меры вследствие рекомендаций Третейской группы не вернул Индии прежние позиции на рынке США, что в первую очередь говорит о том, что экономические эффекты от участия в торговых спорах не всегда способствуют улучшению доступа на рынок.
|
