Законодательство
Скачать 3.87 Mb.
|
П. НИКУЛИН Свое выступление я мог бы назвать "прогноз на вчера", потому что мы (я имею в виду себя, П.И. Грозу и В.И. Шестакова) неоднократно давали свои заключения по различным законопроектам, регулирующим деятельность спецслужб, к сожалению, все наши критические замечания остаются без внимания. На заре перестройки и демократических начинаний мы участвовали в разработке альтернативного закона о КГБ. (133) В то время это было шагом гражданского мужества, потому что отношения были гораздо более жесткими – люди рисковали не только своим материальным благополучием, но, может быть, даже чем-то более серьезным. Тогда комитет Верховного Совета СССР по вопросам безопасности (который возглавлял Шарин) поддержал эту группу, дал ей возможность работать. И Крючков, будучи председателем КГБ, был вынужден с этим согласиться. Этот альтернативный закон в конечном счете не прошел, но тем не менее сыграл определенную роль и был своеобразной лакмусовой бумагой, позволяя отслеживать и влиять на процесс законотворчества в этой сфере. Кроме того, появилась возможность опубликовать некоторые статьи в открытой печати. Все это свидетельствовало о том, что в органах КГБ идет процесс демократизации, что там есть силы, которые настроены прогрессивно. Совсем иное положение, как ни странно, сложилось в последнее время, когда разрабатывался сначала Закон о ФСК, а потом Закон об органах контрразведки. Фактически оба этих законопроекта являются анонимными, мы не знаем их творцов и не знаем, чьи научные и политические интересы стоят за этими разработчиками. Любой законопроект должен иметь своих авторов, чтобы знать кто есть кто, что это за люди, что они раньше написали, каков их уровень профессионализма, какова их политическая ориентация. Я думаю, никто не станет отрицать, что контрразведка нужна, нужны специальные подразделения, которые бы укрепляли иммунную систему государства и вели борьбу с теми правонарушениями, которые представляют опасность для общества и государства. Однако давайте начнем с названия анализируемого нами закона. Еще Солженицын в "Архипелаге ГУЛАГ" сказал: "…разве хорошее дело назовут органами?"… "Органы государственной безопасности" – что это такое? Почему именно "органы", а не комитет, не министерство, не служба? Неопределенность этого названия таит в себе опасность, поскольку тем самым данная служба, данное подразделение заранее выводится из общего ряда министерств и ведомств. Определяя статус этих органов как органов государственной власти (а не просто спецслужбы), закон не ограничивает их власть рамками власти исполнительной. По многим позициям, на мой взгляд, широко представлена та сфера интересов и влияния ФСК, которая унаследована от КГБ. Например, "органы" берут на себя (134) функцию организации проведения контрразведывательных мероприятий на объектах жизнеобеспечения крупных городов, а также в сфере приоритетных научных разработок, причем не оговаривается – открытых или секретных. Далее. Громадный научный потенциал нашей страны трудился на военно-промышленный комплекс, до 80 процентов промышленности работало на него. До 50 процентов различных изобретений были засекречены. Сегодня конверсия не идет у нас именно из-за этого: нет механизмов рассекречивания и защиты засекреченных ранее изобретений. Главный потенциал науки остается невостребованным, наука гибнет, гибнет то, что является приоритетным для нации. В законопроекте в качестве объектов контрразведывательного интереса ФСК фигурируют все граждане Российской Федерации, въезжающие в нее и выезжающие за ее пределы, что свидетельствует о возрождении или попытке возрождения тотального сыска на канале въезда и выезда. Именно это было характерной чертой КГБ. ФСК вменено в обязанность осуществлять прогнозы развития внутриполитической и социально-экономической обстановки внутри Российской Федерации. Возникает вопрос, почему этими прогнозами должны заниматься спецслужбы, которые в своей структуре не имеют соответствующих научных подразделений? На какой информационной базе такие исследования должны проводиться? В законопроекте говорится, что исследования проводятся ФСК только в пределах своей компетенции, то есть в связи с необходимостью противодействия подрывной деятельности иностранных спецслужб. Казалось бы – компетенция определена, но, обратите внимание, сама задача поставлена гораздо шире. Мы много раз слышали о том – и нынешние руководители КГБ это тоже отмечают, – что законопослушность являете характерной, основной чертой нынешних работников. Но ведь законопослушность можно трактовать по-разному: выполнение любого приказа любого правительства – это ведь тоже можно рассматривать как законопослушность. КГБ всегда писал законы "под себя". И вот сегодня подготовка такого важного законопроекта ведется снова в тайне от общественности, что, безусловно, вредит делу и представляет опасность в отношении прав человека. Особо я хотел бы обратить внимание на то, что ФСК в настоящее время с неразумной настойчивостью пытается (135) установить контроль за интеллектуальным потенциалом государства и общества. Так, в проекте говорится, что архивные документы органов контрразведки предоставляются в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. В этой формулировке скрыто, однако, некоторое лукавство. Мы знаем, что именно внутренние, так называемые подзаконные акты, существующие под грифом "для служебного пользования", всегда сводили на нет демократическое содержание советских законов. Закон о государственной тайне ликвидировал такую уловку государства, как гриф "ДСП" (документы для служебного пользования). Раньше этот гриф позволял засекречивать практически любую информацию, до семидесяти процентов нормативных актов носили этот гриф и были скрыты от общественности. Мы не знали тех законов, по которым жили, по которым вынуждены были жить. И вот сейчас вновь (я думаю, не без ведома ФСК) происходит реанимация этого грифа. Так, некоторые министерства, в том числе ведающие топливно-энергетическим комплексом, недавно выпустили распоряжение, уже подписанное правительством, о возврате к этому грифу. Гриф "для служебного пользования" возрожден. Случившееся прошло мимо внимания нашей общественности. Мало кто задумывается о том, что мы имеем дело с наступлением на права человека, на его право знать, на право получать информацию. Право на информацию – основополагающее в цивилизованном мире, где развивается информационная цивилизация. А в нашей стране органы государственной безопасности претендуют на то, чтобы им было дано право осуществлять временное хранение архивных документов, подлежащих в соответствии с основами законодательства Российской Федерации об архивном фонде и архивах включению в состав архивного фонда. Ссылка на то, что сроки и условия такого временного хранения определены соглашением, заключаемым между ФСК и Госархивом, только подтверждает мысль о попытке сохранить всесилие ведомственного нормотворчества. Потому что в таких переговорах Архивного фонда и ФСК, безусловно, диктовать свою волю будет ФСК. Аналогично обстоит дело и с государственной тайной. Приведу цитату: "…участие в пределах своих компетенций в обеспечении защиты сведений, составляющих государственную тайну, и особенно осуществление контрразведывательного обеспечения космических исследований, приоритетных (136) научных разработок или получение безвозмездно от предприятий, организаций и учреждений, независимо от форм собственности, информации, необходимой для выполнения возложенной на органы контрразведки обязанностей…" Получение безвозмездной информации от предприятий, независимо от форм собственности, – это, по сути дела, заявка на то, чтобы бесплатно брать то, что сейчас составляет самый дорогой потенциал любого государства. Я имею в виду интеллектуальный продукт. При этом ничего не говорится о какой-либо ответственности. Эта попытка глобального контроля за наиболее важными и ценными информационными ресурсами страны выдает желание безответственно и бесконтрольно пользоваться интеллектуальным потенциалом в неизвестных обществу целях. Законопроект, на мой взгляд, не проясняет механизма правового регулирования информационного обеспечения органов контрразведки, что представляет наиболее реальную опасность в отношении прав граждан. Когда разрабатывались различные модели построения так называемой единой системы информационного обеспечения контрразведки, в самом КГБ шли бурные дискуссии о том, какую информацию можно брать на учет. Ведь раньше дело доходило до абсурда, когда любой контакт советского гражданина с любым иностранцем фиксировался разведкой, заносился в картотеку, и эта информация пожизненно сохранялась, являясь основанием для принятия важных решений, связанных с выездом за границу или с допуском к секретности. Контакт, даже самый невинный, был минусом при решении вопроса о том, выпускать человека за границу или нет. И чем меньше было информации, чем менее она была проверена на достоверность, тем больше возникало подозрений к такому человеку. "А вдруг мы что-то не разглядели в свое время?" Эта недостоверность накапливалась, превращалась в дамоклов меч, который мог обрушиться на человека в любой момент. Не говоря уже о том, что при нехватке дел (а КГБ в качестве основного имел такой показатель, как количество сигналов и заведенных дел оперативного учета) заводились дела для того, чтобы повысить этот показатель. И тут уж "любое лыко шло в строку" – при желании можно было завести дело на любого "потенциального шпиона". "Дутые" дела возникали сплошь и рядом. Полагаю, что 99 процентов этих дел шло в корзину, но "отмыться" человек уж не мог, потому что сам факт, что он проходил по какому-либо (137) делу, являлся криминалом. Дело заканчивалось ничем, а клеймо оставалось на всю жизнь. Поэтому сейчас нельзя так легко и бездумно решать вопрос информационного обеспечения органов контрразведки. Фактически мы снова не знаем, по каким основаниям контрразведка берет в разработку российских граждан. Это чревато серьезными последствиями как политического, так и экономического характера. Ведь любая разработка связана с большими материальными затратами, с необходимостью глобального контроля: подслушивания, сопровождения, наружного наблюдения, – а статья расходов никем не контролируется, не утверждается, она закрыта. В условиях, когда в законопроекте не предусмотрен парламентский контроль за деятельностью органов контрразведки (что для правового государства является не только нормой, но и наиболее репрезентативным показателем его цивилизованности) – деньги могут идти куда угодно. В том числе, как мы убедились на примере Чечни, они могут идти и на подкуп российских военнослужащих, и на международный терроризм. Основной недостаток обсуждаемого законопроекта заключается в том, что он не проработан концептуально. В открытой печати уже был опубликован ряд научных статей, посвященных данной проблеме. Можно сослаться на статьи Рыжкова, Рубанова, Батурина. К сожалению, законопроект слабо согласуется с этими научными статьями. Функционально и структурно органы контрразведки в законопроекте предстают не как спецслужба, а как органы государственной безопасности. А вся риторика по поводу обеспечения ими "в пределах предоставленных им полномочий" прав личности и общества является, на мой взгляд, скорее декларативным демократическим бантиком. В. ШЕСТАКОВ Сегодня мы обсуждаем пакет законов, которые будут регулировать деятельность органов, по роду своей деятельности обязанных обеспечить безопасность личности, права личности, свободы граждан, общества и государства. С одной (138) стороны, эти законы обязаны обеспечить такую безопасность, а с другой, – они затрагивают конституционные права граждан. Обществу и гражданам далеко не безразлично, как в этих законопроектах будут сформулированы задачи службы безопасности, ее права и обязанности. Я хотел бы остановиться на Законе об органах контрразведки Российской Федерации, который будет регламентировать деятельность органов контрразведки и деятельность спецслужб как таковых. Это положительное явление, поскольку раньше деятельность этих важных государственных органов в основном регламентировалась подзаконными актами, что не позволяло общественности оценить их деятельность, знать свои права и обязанности в этой сфере. В целом, в законе правильно расставлены акценты – здесь в первую очередь говорится о безопасности личности, а уж затем – об обществе и государстве. Сформулированы права и обязанности граждан, которые попадают в сферу обеспечения государственной безопасности, в том числе это и случаи, когда граждане оказывают содействие в обеспечении безопасности. Хочу начать с названия закона: "Об органах контрразведки Российской Федерации". Действительно, если вы ознакомитесь с названием и с содержанием этого законопроекта и сопоставите их, то увидите противоречие. Название закона; гласит: "Закон об органах контрразведки". Это означает, что в нем должно быть отражено то, что имеет отношение к контрразведывательной деятельности, то есть к деятельности по выявлению, обнаружению, пресечению разведывательно-подрывной деятельности. Но если вы посмотрите разделы о разведывательной, об оперативно-розыскной и об уголовно-процессуальной деятельности – то увидите, что их содержание не укладывается в рамки названия законопроекта. Законодателям необходимо в названии закона точнее отразить его содержание. Недостаточно четко выписан основной блок данного законопроекта, а именно: назначение, задачи, обязанности и права органов контрразведки. Начнем со статьи 1 – "Назначение". Она гласит, что назначение органов контрразведки "обеспечить безопасность в пределах своей компетенции личности, общества и государства". Просмотрев остальные статьи этого законопроекта, вы практически не найдете реализации этого основополагающего положения. В разделе "Задачи" уже ничего не говорится об обеспечении безопасности личности, (139) общества и государства. В статье 2, которая регламентирует обязанности, тоже ничего не говорится об этом (сравните эту статью со ст. 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности, которая частично регламентирует и деятельность органов контрразведки. Там прямо сказано об обязанностях органов, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью). Значит, заявленное в проекте Закона об органах контрразведки принципиальное положение носит декларативный характер. В основных положениях статей, где говорится о задачах и о назначении органов контрразведки, существует большая нечеткость. Не все основные задачи органов контрразведки четко выражены в статье о задачах органов безопасности. Поэтому, я полагаю, сюда необходимо добавить такую задачу: "Принимать в соответствии со своей компетенцией меры по выявлению, предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, отнесенных законом к ведению органов контрразведки". Поскольку именно эта задача направлена на обеспечение защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств. В статье о правах органов контрразведки следовало бы уточнить право на проверку документов, удостоверяющих личность. В этой части не предусмотрены ограничения в реализации этого права, то есть, по существу, не установлены основания для проверки документов. Поэтому предлагается дополнить эту статью следующим положением: "Проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, и осуществлять их задержание, если имеются основания подозревать их в совершении преступления, отнесенного к ведению органов контрразведки, или в совершении правонарушения, связанного с проникновением и попытками проникновения на специально охраняемые территории особо режимных объектов". Настаиваю, что речь идет о проникновении или о попытке проникновения именно на те объекты, которые охраняются органами контрразведки. В законопроекте недостаточно четко определены гарантии о соблюдении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ими контрразведывательной деятельности. Статья 10 законопроекта называется "Соблюдение прав и гарантий человека и гражданина". В первом же положении указывается, что "государство гарантирует соблюдение прав человека и гражданина при осуществлении им контрразведывательной деятельности". Но далее эти гарантии в статье не раскрыты. (140) Необходимо усилить эту часть, поскольку именно в процессе деятельности затрагиваются конституционные права и свободы граждан. Я бы предложил эту статью переименовать следующим образом: Статья 10. Гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина. "Государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении органами контрразведки их деятельности путем законодательной регламентации деятельности органов контрразведки, осуществление контроля и надзора за соблюдением ими законов при осуществлении контрразведывательной, разведывательной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности. Затем неразглашение сведений о частной жизни, затрагивающей честь и достоинство гражданина или способной повредить его законным интересам без согласия гражданина за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Обеспечение гражданам их права на обжалование действий и решений должностных лиц органов контрразведки в вышестоящий ее орган, в прокуратуру или в суд в случаях нарушений прав и свобод гражданина. Возмещение ущерба, причиненного гражданам, государственным органам, предприятиям, организациям, учреждениям, независимо от их собственности, действиями должностных лиц органов контрразведки при исполнении ими служебных обязанностей. Обеспечение права граждан на получение информации от органов контрразведки в случаях ограничения или нарушения их прав. Привлечение должностных лиц органов контрразведки допустивших злоупотребление властью или превысивших служебное полномочие, к уголовной, административной, дисциплинарной или иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Кроме того, в законопроекте есть несоответствие отдельных разделов закона декларируемым задачам и обязанностям органов контрразведки. Возьмем раздел второй этого законопроекта, который называется: "Контрразведывательная, разведывательная, оперативно-розыскная деятельность органов контрразведки". Здесь говорится, что на органы контрразведки возлагается обязанность расследования преступлений, отнесенных к их ведению. Естественно, что в самоназвание (141) этого раздела следует внести уголовно-процессуальную деятельность. В этом разделе немало противоречий и несоответствий. Возьмем статью, которая регламентирует контрразведывательную деятельность (здесь ей уделено много внимания). И в частности статью, которая определяет контрразведывательные мероприятия. Если вы сравните эти мероприятия с Законом об оперативно-розыскной деятельности, с аналогичной статьей, которая называет оперативно-розыскные мероприятия, то вы не найдете различия между контрразведывательными и оперативно-розыскными мерами. В законе надо все четко определить, чтобы граждане имели точное представление, где контрразведывательная деятельность, а где оперативно-розыскная, поскольку это имеет существенное значение для обеспечения прав и свобод граждан. В данный раздел я бы добавил дополнительную статью, где указал, что органы контрразведки осуществляют уголовно-процессуальную деятельность в форме дознания и предварительного следствия, руководствуясь при этом уголовно-процессуальным законодательством. Дознание по делам, отнесенным законом к ведению органов контрразведки, осуществляется соответствующим оперативным подразделением. Предварительное следствие осуществляют следователи органов контрразведки. Есть еще один момент, который хотелось бы отметить в этом законе. На мой взгляд, здесь необоснованно сужен контроль и надзор за деятельностью органов контрразведки, что, естественно, может повлечь за собой ущемление прав граждан. Последний раздел называется "Контроль и надзор". В части, касающейся контроля, говорится о президентском контроле и о том, что Президент может поручить его осуществление другим лицам; говорится о судебном контроле, но ничего не говорится о парламентском контроле, о контроле Совета безопасности и о ведомственном контроле. При этом, если вы совокупно возьмете три закона: Закон о безопасности, Закон об оперативно-розыскной деятельности и исследуемый нами Закон об органах контрразведки, то вы найдете противоречие в этой части. Возникает вопрос: чем будет руководствоваться сотрудник при реализации закона, при применении его в конкретных жизненных ситуациях? Очевидно, он будет исходить из того, что ему в данном случае выгодно. Бросается в глаза несогласованность отдельных положений проекта с ранее принятыми законами – "Об оперативно-розыскной (142) деятельности", "О безопасности", "О прокуратуре". Создается впечатление, что каждый новый документ готовили без учета ранее принятых законов. Хотел бы обратить внимание на то, что, исходя из текста законопроекта, несколько сужен прокурорский контроль. Если вы внимательно вчитаетесь в текст данного положения, то обнаружите, что органы контрразведки вправе предоставлять прокурору дела оперативных проверок только в случае, если граждане обращаются к прокурору с жалобами на нарушение их прав. А теперь представьте себе ситуацию, когда граждане не знают, что их права были нарушены, либо по каким-то другим причинам они не обращаются к прокурору – из чувства страха, мести и т.д. И оказывается, что права гражданина в данном случае не будут обеспечены или не будут восстановлены. Поэтому данное положение необходимо привести в строгое соответствие с Законом о прокуратуре, в части организации прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, где говорится о том, что прокурор имеет право по собственной инициативе истребовать дела и любые материалы, за исключением источников и т.д. Это оговорено отдельно. Во всех других случаях прокурор вправе истребовать эти материалы. И наконец, предваряя возможный вопрос о моем отношении к созданию или восстановлению следственных подразделений в органах контрразведки, выскажу свое мнение, что это проблема давнишняя. Если вы обратитесь к нашей юридической литературе, познакомитесь с полемикой, то увидите, что более четверти века данная проблема находилась в центре внимания ученых, практиков, общественности. В чем ее суть? Где найти место следственному аппарату? Как обеспечить его процессуальную независимость, чтобы он руководствовался на практике только законами, доказательствами и был независим от всех других органов, в том числе и от ведомственного подчинения? Предлагались различные варианты. Создать следствие при МВД, создать его при прокуратуре и, наконец, был предложен альтернативный вариант, удовлетворяющий как практиков, так и теоретиков, – это создание единого (143) следственного комитета, который бы не входил ни в одно из ведомств. Проект такого постановления был подготовлен и обсуждался в Государственной Думе, но до сих пор не принят. Примерно год назад под предлогом создания единого следственного комитета следствие в органах безопасности было ликвидировано. Однако не прошло и года, как было принято новое решение. На мой взгляд, оба решения половинчатые, поскольку они не решают проблемы в целом: где же все-таки должен находиться следственный аппарат? Естественно, ликвидация его в органах безопасности повлекла за собой и отрицательные последствия. Много уголовных дел в течение долгого времени оказались без движения, они не расследовались, обвиняемые находились под стражей. Понятно, что это затрагивало права и законные интересы граждан. Наверное, очень много усилий потребовалось, чтобы восстановить следствие в органах безопасности, но, тем не менее, проблема так и не решена. Половинчатыми мерами ее вообще не решить. Поэтому я присоединяюсь к тем ученым и практикам, которые считают, что должен быть создан единый следственный комитет. Убирая, дополняя, прибавляя права, я думаю, мы ничего хорошего не добьемся, поскольку сегодня следователь органов безопасности не более зависим, чем следователь органов милиции или прокуратуры. Но, повторяю, решение проблемы – создание единого следственного комитета. |
Похожие:
 | Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №477-фз «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» |  | О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской... |
| Соловьев А. А., Понкин И. В. Испанское законодательство о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. – М.,... | | Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (далее – трудовое законодательство)... |
| Вопрос Законодательство, устанавливающее ответственность за нарушения в сфере дорожного движения | | Модуль Законодательство в сфере туризма. Туроператорская и турагентская деятельность |
| Статья Законодательство Российской Федерации о донорстве органов и их трансплантации | | «Имеем право знать, чтобы жить» мы подробно изучили законодательство, гарантирующее право граждан России на получение информации,... |
| Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... | | Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... |