Законодательство
Скачать 3.87 Mb.
|
П. ГРОЗА Мои бывшие коллеги по оружию и теперешние коллеги по обсуждению – Петр Сергеевич Никулин и Валерий Иннокентьевич Шестаков – сделали профессиональный анализ проекта закона "Об органах контрразведки". Поэтому мне остается расставить акценты более обобщенного плана. Обратите внимание на ст. 1, где речь идет о сфере полномочий действий контрразведки. Что является сферой и предметом заботы контрразведки как спецслужбы? Помимо собственно контрразведки, в законопроекте говорится и о конституционном строе, и о суверенитете, и об обороноспособности, то есть контрразведке дано практически все, чем должно заниматься государство и общество в сфере своей безопасности. Но ведь существуют специальные ведомства, существуют законы, определяющие сферу их деятельности, – в рассматриваемый (144) закон отнесено все. Прошу обратить внимание и на принципы подхода, которые использованы в данном документе. Статьи, которые предусматривают права и сферу деятельности контрразведки, – чрезвычайно широки. И в то же время те положения, те статьи, которые касаются защиты прав, в том числе конституционных, и свобод граждан, – либо декларативны (даже можно сказать "ритуальны"), либо настолько неопределенны, что трудно понять, то ли проявлена забота о гражданине как таковом, то ли это не совсем так. В обязанностях угадывается больше прав, нежели заботы о защите. В связи с этим мне хотелось бы обратить внимание и на просчет стратегический, умышленный. Вопросы парламентского контроля в рассматриваемом проекте полностью отсутствуют. Сфера деятельности контрразведки, одного из государственных образований, связана с зоной повышенной риска, с возможным нарушением прав и свобод граждан. Думаю, что это объективно заложено в самом характере деятельности таких образований. Так происходит во всем мире, потому что, с одной стороны, государство дает спецслужбе право действовать конспиративно, а с другой, – есть некие законы, которые проявляются в практической жизни. В любом государстве есть некая тяга спецслужбы отделиться, уйти от контроля. И парламентский контроль останавливает эти спецслужбы – разведки ли, контрразведки ли от несанкционированных действий. Парламентский контроль осуществляется во всем мире, в нем есть необходимость. И не случайно, что разработчик данного законопроекта – сама служба контрразведки – упустила этот самый важный, самый принципиальный момент. Необходимо уделить особое внимание конкретизации моментов, связанных с ответственностью контрразведки и ее сотрудников, с конкретизацией механизмов защиты прав человека и особенно права парламента контролировать. Парламент должен быть наделен правом инициативы создания комиссии по проверке деятельности спецслужб. После 1991 год в коридорах Лубянки ощущалась какая-то свежая струя. Было несколько комиссий от парламента. И тогда это заставило оглядываться – сейчас об этом забыли. Сегодня спецслужбы действуют подчас нагло, цинично, откровенно, потому что знают, что контроля нет, некому положить конец этому беспределу. (145) Л. ПОНОМАРЕВ Мои замечания по данному законопроекту не имеют строгих юридических форм – я общественный деятель, а не юрист, однако у меня есть опыт не только общественного деятеля, но и опыт парламентского контроля, потому что я был председателем парламентской комиссии Верховного Совета после августовских событий 1991 года. Когда я формулировал свои замечания, то исходил из нескольких моментов. Полагаю, что название этого законопроекта абсолютно не соответствует его содержанию. Возникает вопрос: случайно ли это и каков здесь выход? Мне кажется, что это сделано не случайно, потому что конкретное ведомство – а именно ФСК – желало расширить свои возможности, и поэтому оно создало такой закон. Но есть и другая более важная проблема. Спецслужб у нас сейчас несколько. И одна из них усиливается с каждым днем. Это Служба безопасности Президента, деятельность которой ничем не регулируется – не определены ни сфера ее компетенции, ни обязанности. Поэтому нужен какой-то рамочный закон, в котором были бы разграничены сферы деятельности и регламентировано взаимодействие разных спецслужб. Это становится особенно важным в свете событий последних дней. Об этом мы должны очень внятно высказаться и поставить вопрос перед Советом безопасности. Однако что такое Совет безопасности? Сейчас он превращается в некий орган, конкурирующий с правительством Российской Федерации. Деятельность Совета безопасности активно проявляется в политическом пространстве. Но какова, в свою очередь, сфера компетенции Совета безопасности? Существует не очень ясный указ о Совете безопасности. В свое время он обсуждался в Верховном Совете и, видимо, уже устарел. Необходимо четкое законодательство, которое регламентировало бы деятельность Совета безопасности, а также его взаимодействие с правительством и Президентом Российской Федерации. Должна быть определена сфера компетенции, а также деятельность в условиях чрезвычайного положения, которое может быть введено как на отдельных территориях России, так и в Российской Федерации в целом. Недавно мы были свидетелями столкновений двух силовых структур – Службы безопасности Президента, с одной (146) стороны (которая напала на охрану финансовой группы "Мост", располагающуюся в здании Московской мэрии), и Московским управлением ФСК, – с другой, и понимаем, что инцидент не исчерпан. Случай был безобразен и, по сути дела, показал нам, что уровень криминализации общества выходит на новые, более высокие ступени. И, что характерно, наше общество и не ждало адекватной реакции власти на все, что произошло. Это – борьба спецорганов между собой за право быть главным спецорганом Российской Федерации… А теперь непосредственно о рассматриваемом законопроекте. Когда мы с Александром Владимировичем Максимовым писали замечания к законопроекту, то обращали внимание в основном не на то, как и где надо усилить сферу влияния ФСК, хотя и об этом тоже можно ставить вопрос – столкновение у мэрии показало, что ФСК ограничено в своих возможностях. Как политик, я главным образом обращал внимание на то, где и в чем нарушаются права человека. Большинство поправок здесь так или иначе обсуждалось. Но я коротко еще раз остановлюсь на них. В значительной степени нарушает права и обязанности граждан ст. 8, ч. 3. Нужно изменить формулировки, обязывающие гражданина оказывать содействие работе спецслужб, и необходимо, чтобы эти формулировки были более конкретные. В статье 8, часть 4 говорится о фактической легализации института действующего резерва. Мы знаем, что на самом деле кадровые офицеры сейчас работают во многих государственных органах, а не только на частных предприятиях. Порой возникает парадоксальная ситуация, когда чиновник весьма высокого ранга даже не знает о том, что в его непосредственном подчинении работает чиновник, который при принятии решений в чем-то может оказаться главнее его. И когда этот чиновник высокого ранга начинает это понимать, то возникают довольно странные коллизии: государство теряет управление. Поэтому я уверен, что на режимных предприятиях, там, где требуется соблюдение государственной тайны, где есть так называемый первый отдел, там должны работать офицеры службы контрразведки. Однако формулировка, которая есть в законе, позволяет им действовать бесконтрольно. Появляется гигантская кормушка. Статья 9. Здесь мы касаемся вопроса о контроле над спецслужбами со стороны парламента. Мне хотелось бы сказать несколько слов о роли парламента в российской государственности. (147) Я был противником попыток парламента предыдущего созыва узурпировать власть в Российской Федерации. Думаю, что президент Ельцин поступил правильно, в конце концов, разрешив очень сложную дилемму борьбы за власть в Российской Федерации. Уверен, что если бы в октябре прошлого года Ельцин не вел себя столь решительно, последствия были бы гораздо тяжелее. Однако сейчас мы видим, что "качели" власти ушли в другую сторону. Нынешний парламент Российской Федерации ограничен в своих правах, и это не соответствует демократическим нормам. В демократических странах парламент обладает функциями контроля, а наша Государственная Дума их не имеет. Поэтому я сторонник поправок к Конституции, которые позволили бы Государственной Думе быть контрольным органом, в том числе, осуществлять контроль и над спецслужбами. Это отсутствие баланса между исполнительной и представительной властью особенно видно в регионах. Исполнительная власть здесь фактически приобрела характер власти диктаторской. Поправки к статьям 11, "б" и 12, "б" связаны с тем, что ФСК претендует на то, чтобы действовать с территорий иностранных государств, как и Служба внешней разведки. С одной стороны – и мне говорили об этом мои оппоненты, – не так уж плохо, когда возникает некая конкуренция. У нас есть примеры, когда в демократических государствах возникали параллельные структуры, они конкурировали друг с другом и в каком-то смысле следили друг за другом. С другой стороны, я полагаю, в условиях России это было бы неправильно и крайне опасно. ФСК в совокупности с другими механизмами может превратиться в глобальный орган спецслужб, который контролирует все: действует и за границей, и в России, ведет следствие и т.п. Поэтому, если бы рамки деятельности ФСК по другим направлениям были сужены, может быть, и было полезно такое дублирование действий за границей. Однако в контексте данного проекта это очень опасная тенденция создания из этой спецслужбы монстра. В статье 12 "г" речь идет о следствии. Я отношусь к сторонникам создания независимого следственного комитета и полагаю, что необходимо мобилизовать усилия специалистов и общественности для того, чтобы, в конце концов, такой комитет был создан. Этому могут способствовать и наши общественные слушания. Со своей стороны мы должны (148) оказывать максимальное давление в этом плане, тем более что документы уже подготовлены. Что касается остальных поправок, то они относятся к некоторым конкретным пунктам этого закона. Уверен также, что руководить Федеральной службой контрразведки или органом, который будет называться как-то иначе, должно гражданское лицо, которое не было бы связано традициями этой специфической среды. Дискуссия С. ГРИГОРЬЯНЦ. Мы поддерживаем и несколько расширяем предложения Льва Александровича по данному законопроекту. Относительно последнего вопроса мы придерживаемся мнения, что руководитель службы контрразведки конечно, должен быть только гражданским лицом и вообще не должен быть в прошлом военным. А. ЛАРИН. У меня вопрос к господину Шестакову. Как совместить выступление в пользу создания единого Следственного комитета с предложением о закреплении существующего порядка, при котором органы контрразведки осуществляют предварительное следствие? В. ШЕСТАКОВ. Когда я оценивал проект Закона о ФС, я исходил из status quo, из Указа Президента о восстановлении следственных аппаратов. А что касается будущего, то эту проблему надо решать именно через создание единого Следственного комитета. Поскольку сегодня она решается однобоко и не по существу. Скажем, изымем мы сегодня предварительное следствие у органов контрразведки, завтра у милиции, послезавтра у прокуратуры – этот шаг никогда не приведет к положительным результатам. Л. ПОНОМАРЕВ. Если бы сначала был создан единый Следственный комитет, а потом ликвидировано следствие, то люди знали бы, куда уходить. Ведь Степашина можно понять, когда он говорит, что все разрушено, потому что профессионалы ушли. (149) С. ГРИГОРЬЯНЦ. Никакие профессионалы, как известно, не ушли. Тот же самый Степашин сказал, что из тысячи следователей девятьсот остались в ФСК. А затем, по-видимому, возникнет и тысяча новых. В. ГОЛУБЕВ Я хотел бы кратко выразить свое мнение в связи с обсуждением проекта Закона об органах контрразведки Российской Федерации и несколько дополнить предыдущие выступления. Действительно, при подготовке этого проекта законодатель или тот анонимный автор, который разрабатывал проект, оставил за рамками данного закона то фундаментальное и принципиальное, что должно быть в праве. Я имею в виду саму формулировку тех отношений, которые должен регулировать указанный законопроект. Во-первых, Закон о ФСК определяет статус этого органа и его функциональные обязанности. Это его содержательная сторона. Им также регулируются многие организационные вопросы, связанные с деятельностью работников структуры, которая называется органом контрразведки. Я считаю, что сплетение этих трех начал в одном законе, начал, которые по существу регулируют различные плоскости общественных отношений, – это принципиальный отход от той устоявшейся схемы, по которой разрабатывается любой законопроект. Второе немаловажное обстоятельство. Я полностью согласен с Валерием Иннокентьевичем Шестаковым в том, что мы сейчас обсуждаем лишь форму работы контрразведки или каких-то других спецслужб. Думаю, что это не так существенно. Намного более существенен вопрос о содержательной части этой работы. В законе практически не раскрыто содержание деятельности и понятие цели деятельности органов контрразведки. Расширен спектр понятий, причем очень многие понятия даются в чисто оценочном значении. Если такой закон будет принят, довольно сложно будет разобраться в механизме его правового регулирования. А это, в свою очередь, повлечет за собой определенные перегибы в практике применения, что естественным образом проявится в нарушении прав и интересов (150) граждан, которые будут попадать в орбиту органов российской контрразведки. Поэтому данный закон надо дополнить и децентрализовать, метко раскрывая понятие об их задачах и целях, которые ставятся перед этими органами, также – дальнейший механизм их реализации на практике. Это безусловное и основное требование, которое предъявляется к любому законопроекту. При беглом чтении этого документа у меня сложилось мнение, что происходит реанимация старой структуры органов государственной безопасности – и по форме и по содержанию их деятельности. Я не удивлюсь, если этот закон пройдет в том варианте, в котором он сегодня представлен, и опять возникнет новое Пятое управление КГБ СССР, хотя оно, возможно, будет по другому называться. Возникнут другие подразделения, которые будут иметь чисто сыскные, фискальные функции. Получится, что "за что боролись, на то и напоролись". Еще одно существенное обстоятельство, касающееся вопросов должного контроля и надзора. В проекте даются скоропалительные тезисные декларации, что контроль осуществляется Президентом, что имеется судебный контроль и прокурорский надзор за исполнением ФСК законодательства Российской Федерации. Но не говорится о конкретном исполнении этого закона. Касаясь практики применения контроля над органами госбезопасности, я хочу сказать, что даже после августовских событий парламентская группа по проверке деятельности органов государственной безопасности работала поверхностно. К проверке были допущены люди, несведущие в системе деятельности этих органов. Я не исключаю, что многие документы, которые им предоставлялись, давались в нарочито искаженном виде и не отражали действительного положения вещей в структуре органов государственной безопасности. Приведу такой пример. В 1991 году я ушел из надзора за органами госбезопасности в связи с делом Коробочкина, когда отказался от обвинения. И сразу же были уничтожены все материалы официальных предостережений, которые применялись от имени этих органов по указу (антиконституционному на тот период) 1972 года и касались предупредительной работы, проводимой органами государственной безопасности. Главный вопрос, на который мне хотелось бы обратить ваше внимание, – это вопрос о наличии предварительного следствия в системе органов федеральной контрразведки (151) Российской Федерации. В январе 1994 года, после указа Президента о реорганизации органов Министерства безопасности (МБ) в органы ФСК, предварительное следствие в органах ФСК прекратило свое существование. Часть работников следственного аппарата перешли консультантами в оперативные подразделения, в другие подразделения ФСК, часть была организована в так называемый отдел дознания при Федеральной службе контрразведки с теми полномочиями дознания и функциями дознания, как они регламентированы УПК. Сейчас указом Президента решен вопрос о создании в Федеральной службе контрразведки следствия по делам о преступлениях, которые подведомственны органам федеральной контрразведки. Утверждено и количество штатных единиц – около тысячи человек по Российской Федерации. Многие люди – и те, кто ушел, и те, кто сейчас работают, – без энтузиазма относятся к этому нововведению. Они устали от организационной кутерьмы. Многие профессионалы-следователи просто ушли из органов, и сейчас встает вопрос, откуда брать работников. Придут новые, совершенно не обученные люди, окончившие академию. Определенную часть, возможно, удастся переманить из других правоохранительных органов (например, из прокуратуры), но и им сразу будет трудно разобраться в деятельности органов контрразведки. А это означает, что они пойдут на поводу у руководства, которое практически будет полностью контролировать оперативно-агентурную работу, связанную с реализацией этих уголовных дел. Вот чем чревато оставлять следствие в органах государственной безопасности и в Федеральной службе контрразведки. Могу пояснить это на истории создания следственных подразделений в органах КГБ и в органах ФСК. Из опыта моей работы, – а это двенадцать лет надзора за следственными органами госбезопасности – я знаю, что к следствию здесь относились как к какой-то второстепенной функции, поскольку основная задача деятельности органов КГБ и органов контрразведки заключалась в проведении конкретных мероприятий разведывательного и контрразведывательного характера. Когда же надо было, скажем, по той же нашей пресловутой статье 70 показать какую-то работу, тогда реализовывались соответствующие дела, и следователи Комитета государственной безопасности, которые их расследовали, полностью попадали в подчинение, под влияние Пятого управления и руководства. И здесь уже вступал в силу фактор (152) не процессуальной деятельности следователя, предполагающей его независимость от каких-либо влияний, не сбор доказательственной базы, не следование предначертаниям закона, а полная служебная подчиненность начальникам управлений, начальникам следственных отделов. Кстати, на сегодня начальник следственного отдела Московского управления является тем же самым заместителем начальника управления. Иными словами, именно возвращение следствия в органы государственной безопасности, даже в наибольшей степени, чем есть в органах МВД, – будет ставить следственных работников в зависимость от оперативных, которые в ходе проведения контрразведывательных мероприятий будут подготавливать свои дела оперативного учета к реализации и к возбуждению уголовных дел. А значит, вновь возникнет проблема возможности искусственного создания обвинений, возникнет проблема фальсификации. Она связана именно с ситуацией зависимости следователей в структуре органов контрразведки и ее следственного аппарата. Поэтому я совершенно согласен с тем, что следствие должно быть независимым, оно должно воплощаться в каком-то едином аппарате, какой-то единой структуре, будь то единый Следственный комитет или Следственная комиссия. Все следователи, включая подразделения органов прокуратуры, контрразведки, должны входить в единую организационно независимую структуру. Другой вопрос, где будет протекать оперативное обеспечение расследования дел. Однако это, на мой взгляд, не вызывает теоретических практических затруднений. Еще один аспект, также связанный со следствием. Совсем недавно было упразднено Управление по надзору за органами ФСК Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Оно упразднено по решению и.о. Генерального прокурора Ильюшенко в центральном аппарате. Сейчас такая же работа идет на местах, на уровне областных и краевых прокуратур, тоже совершенно непонятная для меня тенденция. И наконец, последнее. Я полагаю, что при любом развитии представления законодателя о том, какими должны быть эти органы, данный закон должен претерпеть существенные изменения с точки зрения конкретизации его отдельных положений. Важен и также вопрос о контроле за деятельностью этих органов – и за контрразведывательной, и за разведывательной деятельностью (эти органы ее тоже проводят, (153) несмотря на то, что есть службы внешней разведки), и за деятельностью уголовно-процессуальной, потому что, даже если не будет следствия, эти органы все равно будут субъектами уголовно-процессуальной деятельности, поскольку в их цели и задачи входит пресечение и раскрытие преступлений, борьба с организованной преступностью. Поэтому здесь необходимо установить действенный и существенный контроль. Он должен быть, безусловно, парламентским, коллективным и тщательным. Необходим специальный закон о формах и видах контроля и надзора за органами федеральной контрразведки, где был бы раскрыт прежде всего предмет этого контроля и детализирован его механизм. |
Похожие:
 | Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №477-фз «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» |  | О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской... |
| Соловьев А. А., Понкин И. В. Испанское законодательство о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. – М.,... | | Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (далее – трудовое законодательство)... |
| Вопрос Законодательство, устанавливающее ответственность за нарушения в сфере дорожного движения | | Модуль Законодательство в сфере туризма. Туроператорская и турагентская деятельность |
| Статья Законодательство Российской Федерации о донорстве органов и их трансплантации | | «Имеем право знать, чтобы жить» мы подробно изучили законодательство, гарантирующее право граждан России на получение информации,... |
| Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... | | Статья Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах,... |