1. Основные теоретические трактовки бюрократии (веберовская, марксисткая, «имперская», современная) Поскольку вопрос списан с учебника Оболонского
Скачать 6.43 Mb.
|
Оболонский А.В., Государственная служба: комплексный подход, 2009 (если иное не указано)Особенность: дольше, чем в других странах, не было профессиональной гражданской службы (в современном смысле слова). Так, министерства существовали с 17 в., но единой системы централизованной администрации не было, штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, передавались по наследству. Но: полномочия служащих были ограничены, служащие были по преимуществу аристократами, материальное вознаграждение было нерегулярным. Служба как почетная обязанность «благородных», осуществляемая «талантливыми любителями». В отношении последних обычно отмечается наличие развитого чувства социальной ответственности. Многие вопросы решались на местном уровне. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства, который считались представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу». Развитие подобной системы управления связывается со спецификой правовой доктрины – прецедентной системы права. В обоих случаях можно отметить тенденцию действия «снизу вверх», а не наоборот: «В такой культуре общие положения являются производными от серий индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений… Она [бюрократия] склонна быть менее жесткой и безличной в этой индуктивной культуре, чем в более дедуктивной континентальной системе». Индустриализация и всякое такое потребовали модернизации. 1854 г. – доклад Норткота-Тревельяна. Акцент на необходимости создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой профессионалами. Было рекомендовано упразднить систему патронажа и ввести систему конкурсных экзаменов. Предлагалось разделить служащих на две группы: административный и технический персонал. Замещение должностей рекомендовалось производить на основе достоинств служащих, а не выслуги. Предпочтение, однако, оставалось за общим (гуманитарным) образованием, а не специальным (техническим) образованием. Рекомендации многим пришлись не по вкусу (особенно идея конкурсных экзаменов), их внедрение заняло продолжительный (около 15 лет) срок; кроме того, некоторые из них были изменены. Так, служащие были разделены на три класса вместо двух: администраторы, исполнители и клерки. Такая система действовала до середины 20 в. Ее критика: закрытый классовый характер, расточительность, несовершенный характер комплектования и недостаточный профессионализм. 1968 г. – доклад Фултона. Аспекты: по-прежнему любительский характер, необходимость создания механизмов для комплектования службы специалистами с научной подготовкой; засилье «оксбриджских» кадров. Рекомендации: упразднение деления служащих на классы для открытия «бокового входа» для талантливых людей извне (с введением единой унифицированной структуры); профессионализация, учреждение колледжа гражданской службы, создание нового Министерства гражданской службы для управления последней. Рекомендации были «встречены» враждебно, приняты были лишь некоторые, и то с корректировками. Например, различия между классами были формально упразднены и введена единая 7-ступенчатая «административная группа» + образование «открытой структуры», также 7-ступенчатой. Идея «бокового входа» осталась нереализованной. «Оксбриджский» перекос сохранился, хотя и стал меньше. 1979 г. – первый срок Маргарет Тэтчер в качестве премьер-министра. Оригинальная идея реформирования системы государственной службы отсутствовала, действовал императив сокращения расходов. Начали поэтому с методичного анализа расходов различных ведомств и их постатейного сокращения. Дальше – больше. У упорной дамы родилась идея изменения административной культуры аппарата, приведения ее к виду, похожему на культуру рынка. После 1985 г. – попытки хотя бы частично изменить характер и структуру государственной службы в направлении рыночных принципов. Программа «Next steps» (с 1988 г.) – английская версия NPM: - разделение всех государственных ведомств на core departments и policy making core (ключевые распорядительные департаменты и центры формирования политики) и next step agencies (исполнительные структуры); - перевод исполнительных структур на договорные отношения с департаментами; - передача на контрактной основе ряда функций государственных ведомств частным организациям (quango); - сохранение единой тарифной сетки, пенсионного обслуживания и иного только за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. Сие означало демонтирование прежней системы государственной службы. Сотрудники quango «подпадали» под рыночные механизмы, но и большая финансовая самостоятельность ключевых департаментов позволила ввести performance-related pay и расширить поощрительное премирование («Одним из основных результатов программы Next steps стало делегирование ответственности за решение вопросов оплаты труда государственных служащих и аттестации от Казначейства к ведомствам…» – Н. Мэннинг, Н. Парисон, Реформа государственного управления, 2003). Более «устойчивой» оказалась система назначения на высшие должности. Еще по рекомендации Фултона был создан Комитет по отбору кадров для назначения на ведущие посты (Senior Appointments Selection Committee)1. Рекомендации Комитета решали большинство назначений на должности двух высших ступеней. На этом этапе реформ правительство отвергло предложения радикальных реформ Комитета. Другие изменения: правительство признало пользу регулярного обмена кадрами между распорядительными департаментами и исполнительными агентствами; многие ведущие служащие были переведены на срочные пятилетние контракты с возможностью их последующего продления. Сохранилась установка на дженерализм. Итого единую систему государственной гражданской службы заменила совокупность многообразных систем оплаты и трудовых гарантий, условий труда и т.п. Аппарат разделился на небольшую группу «мандаринов» (senior civil servants) и всех остальных. Первые привилегии сохранили, вторые – утратили. Вместе с повышением эффективности деятельности реформа нанесла ущерб репутации государства как идеального работодателя, послужила размыванию корпоративной этики служащих. 1997-2001 гг. – первая пятилетка лейбористов. Менять курс реформ существенно не стали2. Первое послание парламенту по вопросам модернизации государственного управления «Modernising Government» – через два года после выборов. Приоритет на Интернет-обслуживание граждан. В целом Послание было более декларативно, нежели содержательно в плане процедур и механизмов. Происходит развитие института специальных советников (special advisers) в структурах исполнительной власти, что вызвало негативную общественную реакцию. 90-е гг. – введение Кодекса министров (ministerial code) взамен вопросам процедур для министров. Формулирование Комитетом по стандартам публичной сферы 7 принципов публичной сферы: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Начало 21 в. – продолжение реформенного вектора. Приоритет – восстановление доверия общества к правительству (Т. Блэр, 2004) с использованием механизмов прозрачности. Призвал к прекращению практики пожизненного пребывания в руководящих креслах с введением четырехлетнего срока для таких контрактов. Документ от правительства «Реформы гражданской службы: исполнение и структуры» («Civil Service Reforms: Delivery and Units») (2004) обозначены следующие ключевые аспекты трансформации: наличие компактного центра выработки стратегии, профессиональная и обладающая специальными навыками публичная служба, открытость публичной службы, более быстрое продвижение внутри службы, конец пожизненного пребывания на старших должностях. Браун (после прихода к власти в 2007 г.): необходимость конституционной реформы с увеличением полномочий парламента, расширением сферы законодательного регулирования, переходом к писаной Конституции. Необходимость принятия закона о службе для усиления ее нейтральности. В своем Кодексе Министра включил независимого советника с полномочиями контроля за поведением служащих (особенно в области конфликта интересов), отменил право специальных советников давать распоряжения постоянным служащим. Гражданские служащие являются слугами Короны. Традиционно нормативное правовое регулирование государственной гражданской службы сосредоточено не в законах, а в подзаконных актах. До последнего времени Великобритания обходилась без специального закона о государственной службе, однако в 2003 г. был разработан его проект (вроде как до сих пор не принят). Гражданская служба в значительной степени регулируется Civil Service Management Code. Он затрагивает вопросы найма, равных возможностей на гражданской службе, дисциплины, развития, оплаты труда, увольнения и некоторые другие. (Вообще, кодексов поведения у британцев до кучи. Так, есть Ministerial code для министров, Code of conduct for special advisers для специальных советников и т.д.) (О.М.) В соответствии с Civil Service Management Code министры и прочие ответственные лица устанавливают квалификационные требования (возраст, знания, способности, профессиональные знания и т.д.) для своих министерств и определяют количество и классификацию должностей в своих министерствах кроме Senior Civil Service3 (ею вообще занимается Senior Appointment Selection Committee), а также условия оплаты (кроме пенсии) (кроме Senior Civil Service), расходы, время службы и время отдыха, возможность работать неполный рабочий день, условия продвижения, возраст увольнения (кроме Senior Civil Service), сокращение штатов, перевод по службе. Такие вещи делаются с соблюдением Кодекса и прочих регулирующих бумажек. То есть «осуществляя делегированные полномочия… министерства и агентства должны помнить, что существующие права не могут быть изменены произвольным образом». Право инспектирования и наблюдения за исполнением Кодекса принадлежит секретариату кабинета министров (Cabinet Office). (О.М.) Министерства и агентства определяют (кроме Senior Civil Service) оценку исполнения служебных обязанностей (должна служить определению performance-related pay) и оценку индивидуального потенциала. Оплата труда строится по принципам value for money, гибкости оплаты труда, связи между оплатой и выполнением должностных функций. Для Senior Civil Service основы оплаты определяются секретариатом кабинета министров, а минимум и максимум оплаты определяются для каждой группы (pay band – 1, 1А, 2, 3, Permanent Secretaries) правительством. Министерства и агентства определяют конкретизированные схемы оплаты. (О.М.) Есть Fast stream development programme – обучение и развитие для товарищей способных к быстрому продвижению в направлении Senior Civil Service. Набор туда открытый. Сначала проходят компьютерное тестирование из двух частей, при его успешном прохождении кандидаты приглашаются в Civil Service Selection Board, где в течение двух дней assessment center оценивает их потенциал. Служащие, в отличие от внешних кандидатов, по рекомендации своего министерства или агентства от компьютерного тестирования освобождаются. Окончание программы не гарантирует, что после испытательного срока в новой должности служащему не вернут старый статус. (О.М.) ИТОГО. Современная государственная гражданская служба Великобритании – «открытая плюралистическая структура… заимствующая опыт обслуживания граждан в частном секторе…». И где большое внимание уделяется вопросам административной этики. 7. Гражданская служба США: специфика, основные этапы развития, современные направления реформирования. Оболонский А.В., Государственная служба: комплексный подход, 2009. Исторический стереотип – стереотип недоверия к правительству. Первоначально хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам. Это, однако, не освобождало от злоупотреблений, а отказ от профессиональных администраторов рождал в делах хаос. При первых американских президентах (1789 г. – первым президентом США стал Д. Вашингтон), таким образом, управленческого аппарата практически не существовало. До Гражданской войны (1861-1865 гг.) число государственных служащих увеличилось – в основном за счет почтовой службы. Штаты других ведомств были невелики, за исключением Казначейства, которое занималось не только сбором налогов и государственными закупками, но и учетом расширяющихся земель. Назначения производились по принципу «естественной аристократии» (из небольшого круга образованных лиц). Назначения носили практически пожизненный, а иногда и наследственный характер. 1829 г. – в должность президента вступил Э. Джексон. Ввел систему назначений по принципу «трофеи – победителю» (spoils system), то есть должности службы распределялись между представителями победившей партии, по сути – активистам избирательной кампании победившего на выборах кандидата. Принцип компетентности заменяется принципом партийной принадлежности. Другой идеей Джексона стала идея упрощения административных операций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек. Озвучивалась также идея ориентации на клиента. Таким образом, можно говорить об историческом «клиентелизме» американской бюрократии. 1883 г. – Пендлтон-акт. Вводил для служащих квалификационные экзамены (первоначально – для 10% должностей), единую систему должностей и окладов. Этим наносил значительный удар по spoils system, которая к тому времени порядочно коррумпировала американскую администрацию. Конец 1880-х гг. – книга В. Вильсона «Изучение администрации». Утверждала принципы единства управления, четкой организационной иерархии, профессионализма, контроля. Вильсон указывал на трудность разграничения политики и администрирования, настаивал лишь на большей профессионализации администраторов. 1923 г. – Квалификационный акт. Разделил служащих на категории в зависимости от характера выполняемой работы. Некоторые полагают, что именно тогда был принят американский принцип соответствия ранга работе (rank in job) в отличие от европейского принципа присвоения ранга конкретному человеку (rank in person). К 1932 г. классификационная сетка охватывала 80% персонала. 1940 г. – Рэмстек-акт. Распространил классификационную должностную сетку на всю государственную службу, разделив все должности на три класса (A, B, C). Над этими должностями оставалась надстройка «внекатегорийных» должностей, что означало восстановление элементов spoils system. Сознательная политизация Рузвельтом государственной службы сопровождалась ростом числа государственных служащих. Законодательная ветвь власти была от этой идеи не в восторге и в 1939 г. Конгресс принял Хэтч-акт, налагающий на служащих определенные ограничения в сфере политики4. Закон налагал запрет на участие в избирательных кампаниях и запрещал использовать служебное положение для пользы политической партии. В историческом контексте продолжал линию Пендлтон-акта, ограничившего spoils system. 1978 г. – Закон о реформе государственной службы. Организационно разделил функции кадровой политики и арбитража по служебным спорам: первые «остались» за Службой управления персоналом (Office of Personal Management), вторые – за Советом по защите системы заслуг и достоинств (Merit System Protection Board). Ввел систему регулярной аттестации и создал новый слой высокопоставленных государственных служащих (Служба высших руководителей). 1990-е гг. – совершенствование государственного управления в сторону NPM. Идея: сдвиг от действующей по вертикали («сверху вниз») бюрократии к «антрепренерскому» правительству. Значимой для проведения реформы оказалась комиссия под руководством А. Гора, которая активно привлекала к разработке рекомендаций государственных служащих всех рангов. Лозунгом реформы было «Создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше». Существовала необходимость приведения в соответствие с «быстро меняющейся реальностью» формализованную систему найма и продвижения по службе. К недостаткам системы относили жесткость правил, регулирующих назначения, жесткость единых квалификационных стандартов, систему классификации и должностей, поощряющих узкую специализацию, чрезмерное поощрение выслуги лет. Во второй фазе реформ упор был сделан на механических сокращениях аппарата (на выборах 1994 г. республиканцы обещали покончить с расточительством государственной машины – а обещания, как известно, надо выполнять). После выборов 1998 г. можно выделить начало третьей фазы реформ, лозунгом которой стало создание «антрепренерского» правительства. Акцент – на кадровом аспекте, децентрализации кадровой службы, придание системе найма большей гибкости. Под напором Комиссии Служба управления персоналом пошла на ряд перемен. Были отменены 6000-страничный свод инструкций по «работе с кадрами» и универсальная детализированная форма для найма на ответственные посты. Были предложены изменения в законодательстве, которые не были приняты. Исполнительная власть тогда обратилась к регулированию посредством указов Президента и других актов исполнительной ветви власти. Функции управления персоналом разделены между рядом органов. Оболонский А.В. «в целях упорядоченного описания системы управления кадрами» выделяет в последней 4 блока. Блок кадровой политики. Служба высших руководителей (Senior Executive Service) – не орган, а совокупность ряда должностей (в середине 90-х – около 8,5 тыс. позиций), как политических, так и административных. Претенденты на позиции в SES обязаны сдавать конкурсные экзамены. Служба управления персоналом (Office of Personal Management). Была образована в процессе реформы 1978 г. на базе Комиссии по гражданской службе для обеспечения проведения в жизнь принципов merit system. Тогда обладала широкими полномочиями, в некотором смысле была министерством кадров для федералов. Способствовала сильной бюрократизации с бумажками на «все случаи жизни». В 90-е гг. значительная часть функций Службы была передана другим государственным органам. Сохранились консультационные и контрольные функции по соблюдению Системы заслуг. Здесь же немножко о должностях службы. Большинство федеральных служащих попадают под действие Общего расписания (General Schedule) и соответствующую ему шкалу оплаты, действующую с 1949 г. Остальные – преимущественно «синие воротнички» – оплачиваются по другим шкалам. Система включает 15 ступеней (grades), каждая ступень состоит из 10 рангов (ranges). В специальном законе описывается характер работы для каждой ступени. Для поступления на службу необходимо сдать экзамен. Ряд должностей замещается на конкурсной основе. Продвижение по рангам осуществляется практически автоматически, как бы за выслугу лет (time-in-grade-requirement). Структура оплаты выстроена при этом таким образом, что, начиная с 6-8 рангов, заработная плата служащего одной ступени выше, чем заработная плата служащего, занимающего младший ранг в более высокой ступени. Идея в том, чтобы служащие не стремились оказаться в более высокой ступени только ради повышения оплаты труда, поскольку переход на более высокую ступень требует экзамена, более высокой квалификации и способностей. В общем, чтоб народ радовался тому, что имеет. Комитет по управлению и бюджету (Office of Management and Budget). Образован в 1939 г. на базе прежнего Бюджетного бюро. Выполняет функцию «коллективного советника» президента по всем финансовым вопросам, контролирует исполнение бюджета ведомствами, обеспечивает эффективность работы правительства, включая кадровый аспект, борьбу с бюрократизмом, разработку рекомендаций по совершенствованию структуры управления и контроль за ходом выполнением правительственных программ. Очень важная контора. Блок поддержания этических стандартов. К этике государственной службы америкосы относятся серьезно. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции конгресса. Кодекс носил рекомендательный характер. В 1978 г. был принят Закон об этике служащих государственных органов. 1989 г. – Закон о реформе этических норм. 1990 г. – указ президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата». Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics). Образован в ходе реформ 1978 г. Активно участвовало в подготовке Кодекса поведения государственных служащих и детальных Стандартов этичного поведения служащих исполнительной ветви власти. Сейчас занимается аналитическими справками о состоянии «этической сферы», готовит программы «этического обучения», координирует процедуру декларирования интересов. Наделен правом издания этических правил для отдельных отраслей с учетом их специфики. Однако статус Комитета в целом невысок. Блок административно-правовой защиты персонала. Комиссия по защите равенства возможностей работников (Equal Employment Opportunity Commission). Призвана защищать сотрудников от дискриминации по любым основаниям. Под юрисдикцию Комиссии попадают любые организации независимо от статуса и характера деятельности (как общественного, так и частного секторов). Сотрудник или кандидат на вакансию имеет право обратиться в Комиссию с жалобой, по которой проводится расследование. Если жалоба признается обоснованной и не получается решить дело «миром», то оно предается в суд. Бюро специального советника (Office of Special Counsel). Занимается предварительным расследованием случаев нарушения закона в отношении государственных служащих. Обычно по жалобе. Если по ходу дела конфликт не разрешается, то материалы обычно передаются в Совет по защите системы заслуг и достоинств. Совет по защите системы заслуг и достоинств (Merit System Protection Board). Юрисдикция: постоянные федеральные служащие при нарушении принципов merit system. Значительный авторитет и широкие полномочия. Квазисудебные функции. Расследование начинается по письменному заявлению служащего. Большинство жалоб связано с незаконными увольнениями, отстранением и понижением в должности. Решает также вопросы о нарушении правил проведения экзаменов, об отказе восстановления служащего в правах. Блок контроля. Общая счетная палата (General Accounting Office). Подчинена законодательной ветви власти. Образована в 1921 г. для контроля за расходованием бюджетных средств. Мощная организация, осуществляющая постоянный и всесторонний аудит деятельности правительства, но не имеющий распорядительных полномочий. Современные направления реформирования. 2001 г. – Президентская программа управления (The President’s Management Agenda), где первое из пяти ключевых направлений – стратегическое управление человеческим капиталом5. Сокращения 90-х гг. привели к «тотальным» сокращениям аппарата, то есть не по уму. В некоторых органах власти, например, руководства был переизбыток, а специалистов – нехватка. Не использовалось планирование человеческих ресурсов. В соответствии с выделенными проблемами было определено пять направлений реформ: стратегическое планирование – приведение кадровой политики в соответствие с целями деятельности государственного органа; лидерство и управление знаниями – разработка мер по повышению эффективности руководства, механизмов замещения лидеров и развития систем профессионального обучения; управление по результатам – внедрение оплаты по результатам и иных механизмов, поощряющих эффективное исполнение должностных обязанностей; управление талантами – привлечение и удержание на государственной службе квалифицированных специалистов; подотчетность – создание инструментов мониторинга реформ и оценки результатов. Полномочия по координированию реформ в сфере кадровой политики были возложены на Службу управления персоналом. В 24 ФОИВ были созданы должности главных уполномоченных по кадрам, каждый из которых отвечает за разработку и внедрение кадровой политики в своем ведомстве. Главные уполномоченные входят в состав совета по кадрам, возглавляемый директором Службы управления персоналом. На ФОИВ была возложена обязанность разрабатывать планы развития человеческого капитала и отчеты об их исполнении и регулярно предоставлять их в Службу для оценки. В ходе реформы были предложены инструменты, позволяющие повысить эффективность кадровой политики, разработаны руководства «в помощь кадровику». 8. Континентальная модель государственной службы и ее модернизация. Оболонский А.В., Государственная служба: Комплексный подход, 2009. Лекции по Государсвтенной службе: теории и страны (Оболонский А.В.). Мухаев Р.Т., Система государственного и муниципального управления, 2007. + мои соображения. К вопросу о континентальной модели. Согласно А.О., в общем и целом можно выделить 2 традиции государственной службы: восточную и западную. В рамках последней имеется 2 варианта: континентальная и англо-американская. С его точки зрения, принципиальное различие между континентальной и англо-американской моделями состоит в том, что в Европе «демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии… В Америке же процесс был обратным…». Лично мне это кажется бредом, но иметь в виду надо6. Соответственно, для англосаксонской (да, в лекциях это уже называется по-другому) модели характерно: - отсутствие четкой системы нормативного правового регулирования; - оплата труда по результатам; - открытая система наборов кадров. Для континентальной модели соответственно: - подробное нормативное правовое регулирование; - оплата по стажу; - сложная процедура увольнения; - субординация; - высокий статус государственного служащего. То есть в целом англосаксонская модель более гибкая, более адаптивная, более открытая по сравнению с континентальной7. Для поставленного вопроса главное, что в качестве «образца» континентальной модели выделяют французскую государственную службу, поэтому ниже – о ней. Французская система государственной службы. Эталон «национально укорененной» бюрократической системы, суть которой сводится к закрытой и подробно регламентированной системе административной карьеры. Иерархичность, кастовость, верноподданность государству. Характерный взгляд: чиновничество должно быть полностью подконтрольно президенту и правительству. Но: доминирует не «теория пассивного подчинения», а «теория разумного управления», то есть не беспрекословное изменение любого приказа, а признание за чиновником права внесения замечаний до исполнения приказа. Концепция карьеры – концепция закрытой государственной службы: - регулируется административным, а не трудовым правом (особый статус государства как работодателя, неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, дополнительные ограничения в обмен на дополнительные компенсации); - после поступления на государственную службу человек, как правило, остается на ней до конца трудовой деятельности, постепенно продвигаясь по карьерной лестнице. Идеология: государственная служба как особый вид деятельности, требующий особых качеств и полной отдачи в служении государству. Добросовестное выполнение служебных обязанностей гарантирует рост материального обеспечения. Государственная служба обладает особым престижем, а государственный служащий – особыми привилегиями. Стабильный государственный аппарат для обеспечения устойчивости государства в период перемен, в том числе изменений политического курса. Недостатки: инерционность, поощрение послушания и посредственности, приоритет стажа над деловыми качествами, препятствия инициативности. Чиновник – лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Государственный служащий – более широкое понятие – это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа. То есть любой чиновник – государственный служащий, но не любой государственный служащий – чиновник. Государственные служащие, которые не чиновники: - почасовики (повременная оплата для выполнения определенной задачи); - работники по контракту (на 3-хлетний срок, обычно на узкоспециальные или технические должности, либо должности, возникшие недавно и не включенные в штат); - помощники (нанятые без контракта для выполнения временной работы); - чиновники-стажеры (чиновники на испытательном сроке). Чиновники делятся на 4 категории (A, B, C, D), определяемых уровнем найма и характером выполняемых функций. Категория A – чиновники с магистерской степенью, функция разработки концепций и руководство. Категория B – бакалавры и равноценные дипломы, среднее звено. Категория C и D – служащие «практического уровня» с более низким образованием. Как правило, вся карьера чиновника проходит в раках одной категории. В категории – ранги, дающие право на занятие ряда соответствующих рангу должностей. Каждый ранг делится на ступени. Чиновник не может вести переговоров об условиях работы и либо принимает должность, либо отказывается от нее. Вместе с этим чиновнику не может быть навязано ничто, не предусмотренное статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает административный, а не обычный суд. Конкурс – способ распределения ограниченного количества должностей посредством испытаний, позволяющих жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Бывает внешний – для поступающих на государственную службу, внутренний – для государственных служащих, или и для тех, и для других. Кроме конкурса допускаются иные процедуры: списки пригодности, профессиональные экзамены, иногда – произвольные назначения. На ряд высших должностей назначения производятся по решению правительства. Оценка служебной деятельности производится ежегодно и включает цифровой показатель от 0 до 20 и письменные замечания руководителя. Существует два вида повышений. Повышение в рамках одного ранга болей частью связано с выслугой лет, при повышении же ранга стаж работы является лишь необходимым условием, кроме этого оцениваются заслуги претендента (внесение в список лиц, представленных к повышению, профессиональный экзамен перед включением в списки, обычный конкурсный отбор). Увольнение – по достижении 60 (65) лет или в качестве высшего дисциплинарного взыскания. Возможно также сокращение кадров. Действует принцип покрытия служебных ошибок: государство возмещает нанесенный государственным служащим ущерб. Особенность: корпоративизм, особенно в категории A. 80-е и 90-е гг. – государственная служба обсуждается, ставится под сомнение, имеет место кризис доверия. Частые обвинения в коррупции. Появляется новая трактовка служебной лояльности. Лояльность: - государственным институтам; - службе и руководству; - гражданам как потребителям услуг. Наиболее проблемными стали признаваться именно отличительные черты и характеристики, которые позволяли рассматривать французскую службу эталоном рационально устроенного аппарата: централизация, иерархичность. Жесткий контроль, необходимость многочисленных согласований не позволяют быстро реагировать на изменение запросов общества. Концепция карьеры затрудняла привлечение квалифицированных специалистов из частного сектора. Статус карьерного чиновника и профсоюзы препятствовали внедрению оплаты по результатам и осложняли процедуру увольнения. В 1989 г. была начата реформа «Обновление государственной службы», включающая 4 направления: - совершенствование кадровой политики и процедур назначения государственных служащих и политических назначенцев; - разделение «стратегических» и «исполнительских» функций и передача части полномочий центральных органов на места; - создание систем оценки эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих; - упрощение административных процедур и повышение качества государственных услуг, в том числе за счет информационных технологий. Указанные направления стали «сквозными» для всех последующих реформ, проводимых практически непрерывно друг за другом. Были предприняты попытки совершенствования оплаты труда. Сначала изменили коэффициенты тарифной сетки, потом стали внедрять новые инструменты, например, новые схемы премирования. В 2003 г. было объявлено о введении системы оплаты по результатам. Распространяется лишь на старших государственных служащих: 20% денежного содержания являются переменными и зависят от выполнения должностных обязанностей. В будущем планируется распространить оплату труда по результатам и на остальных. Значительные усилия были направлены на повышение качества государственных услуг. Были приняты специальные НПА: 2000 г. – Закон о правах граждан при взаимодействии с государственными органами, 2003 г. и 2004 г. – законы об упрощении административных процедур. Создание центров государственных услуг, где предоставляются услуги от различных органов государственной власти и частных компаний, работающих по государственному заказу. В 2005 г. была принята Марианнская хартия, устанавливающая стандарты поведения, которым служащие должны следовать при общении с гражданами. Совершенствование законодательства о свободе информации и разработка соответствующих процедур. Принятие закона, вводящего систему БОРа. Определенные усилия по повышению моральных стандартов и противодействию коррупции. 1995 г. – образован Высший совет по этике в национальной политике, в 1994 г. – образованы отдельные комиссии по этике для каждого вида государственной службы. 1993 г. – Центральная служба противодействия коррупции (собирает и систематизирует информацию о фактах коррупции, консультирует государственные органы и разрабатывает рекомендации). Итого. Какие-то перемены происходят, но носят ограниченный характер и не всегда успешны. Как мне кажется, саму систему государственной службы они затрагивают в очень малой степени и сводятся к внедрению элементов NPM при существующей системе государственной службы; вероятно, это связано с тем, что введение «полноценной модели NPM» потребовало бы капитальной перестройки государственной службы, изменения ее принципиальным образом. 9. Государственная служба развивающихся стран Материал есть только по Лат. Америке в учебнике Оболонского ГС – государственная служба Государственная служба в странах Латинской Америки (по Оболонскому) Институт ГС в странах Латинской Америки складывался в течение многих десятилетий, его основы заложены в законодательстве прошлого века. Но политическая нестабильность, политизация государственного аппарата и зависимость его от личности главы государства, характерные для большинства стран континента, тормозили развитие правовых основ ГС. В настоящее время переход большинства стран от авторитарного режима к демократическому привели к необходимости модернизации института ГС. С 1980-х в большинстве стран были проведены административные реформы в два этапа:
|
Похожие:
 | Основные теоретические положения применения потребительского кредитования в России и за рубежом |  | В разные века существовали разные научные концепции (теории) о сущности и назначении налогов. Подберите трактовки сущности налогов,... |
| Данный вопрос касается прежде всего вопросов утилизации, обезвреживания и размещения навоза. Поскольку все остальные вопросы по лицензированию... | | Вопрос: Дайте определение понятию «спецслужбы». Назовите и кратко охарактеризуйте основные направления (функции) правоохранительной... |
| Целью пособия является закрепление лексики данного учебника и выработка навыков перевода текстов, содержащих экономическую и деловую... | | Поскольку, бланк данного листка нетрудоспособности закрыт с указанием кода 31 («продолжает болеть»), каким образом должна быть оформлена... |
| России как самостоятельная наука и специальность по образованию. Тогда же были сформулированы и основные атрибутивные характеристики... | | Вопрос Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов основывается на принципе |
| Справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, составление штатного расписания является обязанностью экономиста... | | Порядок оформления, основные этапы и принятие окончательного решения по камеральным налоговым проверкам 20 |