Обследование (следственные комиссии) или комиссии по установлению фактов (fact-findings commissions). Данное средство мирного урегулирования споров используется, когда стороны расходятся в оценке фактических обстоятельств, вызывающих спор или приведших к спору. В таких случаях обычно создается смешанная комиссия, состоящая из равного числа представителей сторон. В других случаях в комиссию включается и третья сторона. Иногда эти функции осуществляются отдельным лицом, в частности должностным лицом организации. Процедура может включать слушание сторон, опрос свидетелей, посещение соответствующих мест. Результатом процедуры является доклад, сообщаемый сторонам.
Впервые необходимость данного средства разрешения споров теоретически обосновал российский профессор Ф.Ф. Мартенс20 в конце XIX века. Задача комиссии должна состоять в том, - считал Ф.Ф. Мартенс, - чтобы исследовать, в случае надобности, на месте, все обстоятельства спора и представить свой доклад спорящим государствам, которые хотя и не признают его в качестве третейского решения, но принимают его для основания всех последующих действий. Положения об организации следственных комиссий нашли отражение в Гаагской Конвенции 1899 г. и Гаагской Конвенции о мирном решении международных столкновений от 18.10.1907 г. (ст.9-36). В частности, в ст.9 Гаагской конвенции 1907 г. отмечается: «В международных спорах, не затрагивающих ни чести, ни существенных интересов, и проистекающих из разногласия в оценке фактических обстоятельств дела, договаривающиеся Державы признают полезным и желательным, чтобы Стороны, не достигшие соглашения дипломатическим путем, учреждали, насколько позволят обстоятельства, международную следственную комиссию, на коей будет лежать обязанность облегчать разрешение этих споров, выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования».
Международные следственные комиссии учреждаются на основании особого соглашения между спорящими сторонами. Соглашение о следствии точно определяет подлежащие расследованию факты; оно устанавливает порядок и срок образования комиссии и объем полномочий членов (комиссаров). Оно равным образом определяет, если надо, место пребывания комиссии и ее право перемещаться, язык, которым комиссия будет пользоваться, и языки, прибегать к которым будет перед ей дозволено, а также срок, в который каждая сторона должна будет представить свое изложение фактов, и вообще все условия, о которых стороны согласились.
Силе решения следственной комиссии посвящена ст. 35 Гаагской конвенции 1907 г.: «Доклад комиссии, ограничиваясь лишь установлением фактов, отнюдь не имеет характера третейского решения. За Сторонами сохраняется полная свобода воспользоваться по своему усмотрению этими фактическими выводами».
Эти положения подтверждены Факультативными правилами для следственных комиссий по установлению фактов, принятыми Бюро Постоянной палаты третейского суда в 1996 г. При этом подчеркивается, что если стороны не решат иначе, то доклад должен быть конфиденциальным. Объясняется это тем, что публикация доклада может отрицательно сказаться на отношениях сторон.
В целом, следственные комиссии не часто используются государствами. Всего в рамках Постоянной Палаты Третейского Суда на основании конвенций 1899 г. и 1907 г. было инициировано пять следственных комиссий и все они были связаны с инцидентами на море21. Россия одна из первых обратилась к обследованию по делу «Доггер банк».
Доггер банк (Dogger bank) - крупнейшая песчаная отмель в Северном море, в 100 км от берега Англии, где 22.10.1904 произошел обстрел русской эскадрой под командованием контр-адмирала З. П. Рождественского (начальник Главного морского штаба) английских рыбачьих судов, принятых за японские миноносцы. В результате одно рыбацкое судно затонуло и 5 были повреждены, 2 англичанина были убиты и 6 ранены. Данное событие заставило Великобританию говорить о разрыве дипломатических отношений с Россией, но всё же стороны решили всесторонне рассмотреть дело и в соответствии с Конвенцией 1899 г. создали Гулльскую международную следственную комиссию (английские рыбаки были приписаны к порту Гуллю). В состав этой комиссии вошли адмиралы Франции, Австро-Венгрии, США, Великобритании и России (адмирал Дубасов). Гулльская комиссия в течение двух месяцев проводила расследование и пришла к следующим выводам: следов японских миноносцев не обнаружено, что, однако, никаким образом не влияет на высокие военные и моральные качества З. П. Рождественского и личного состава его эскадры, поскольку опасность нападения японских миноносцев была вполне реальна22. Россия и Великобритания приняли решение Комиссии, и Россия уплатила в пользу пострадавших рыбаков 65 000 фунтов стерлингов. Одним из минусов деятельности Гулльской комиссии стал тот факт, что участники потратили слишком много времени над составлением правил процедуры действия комиссии, поскольку в Конвенции 1899 г. лишь несколько положений посвящено этому вопросу. Международное сообщество сделало соответствующие выводы и в Конвенции о мирном решении международных столкновений (Гаага, 18 октября 1907 г.) международным следственным комиссиям было посвящено уже 27 статей (ст.9-ст.36).
В последние годы получила распространение практика направления Генеральным секретарем ООН миссий для расследования ситуаций по просьбе спорящих сторон, например, в споре между Ираном и Ираком в 1988 г., а также по решению Совета Безопасности. Наиболее известным случаем является создание Специальной комиссии ООН по разоружению Ирака, которая была наделена необычайно широкими полномочиями.
Помимо указанных Гаагских конвенций 1899 г. и 1907 г. следственные комиссии нашли закрепление в резолюциях ГА ООН и международных договорах. Так, в Резолюции "Вопрос о методах установления фактов" 1963 г. Генеральная Ассамблея подчеркнула значение этого средства и, в частности, беспристрастного установления фактов в рамках международных организаций. В 1991 г. ГА ООН приняла Декларацию об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация определяет порядок создания миссий по установлению фактов. Решения о направлении таких миссий могут принимать СБ ООН или ГА ООН при предварительном согласовании с этим государством. При проведении таких миссий может привлекаться Генеральный секретарь ООН, ведущий списки экспертов, ГА или СБ ООН, организующие для этой цели специальный вспомогательный орган.
Некоторые международные договоры придают итогам установления фактов большое значение: так называемые Брайановские договоры, заключенные в 1913—1915 гг. США с рядом американских и с некоторыми европейскими государствами; Статут Лиги Наций (ст. 12, 15, 17); Конвенция об учреждении международных следственных комиссий 1923 г.; Договор о предотвращении или предупреждении конфликтов между американскими государствами 1923 г. (договор Гондра); ряд двусторонних соглашений. Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям 1949 г. о защите жертв международных вооруженных конфликтов от 8.06.1977 г. в ст. 90 предусматривает учреждение Международной комиссии по установлению фактов. Данная Комиссия компетентна расследовать любые факты, представляющие собой серьезное нарушение Женевских конвенций и Протокола I, а также содействовать путем оказания своих добрых услуг восстановлению уважительного отношения к указным соглашениям.
Приложение VIII к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривает, возможность установления фактов специальным арбитражем во время рассмотрения спора как отдельную процедуру (ст.5 Приложения). При этом, если стороны не договорились об ином, установление факта специальным арбитражем рассматривается как окончательное для сторон. По просьбе всех сторон в споре специальный арбитраж может сформулировать рекомендации, которые, не имея силы решения, образуют лишь основу для рассмотрения сторонами вопросов, вызвавших спор.
ООН часто прибегает к услугам комиссий по установлению фактов. Например, после российского-грузинского конфликта, произошедшего в августе 2008 г., в сентября 2008 г. в Грузию была направлена миссия ООН по установлению фактов. В ее цели входило провести оценку гуманитарной ситуации в стране и ситуации с правами человека, а также определить потребности населения в помощи. Руководило миссией по установлению фактов Управление ООН по координации гуманитарных вопросов. В ее состав вошли представители Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), Программы развития ООН (ПРООН), Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и Всемирной продовольственной программы (ВПП). По результатам этой миссии для Грузии ООН запросила у доноров 58,6 миллиона долларов для оказания помощи почти 130 тысячам человек, пострадавшим в результате конфликта вокруг Южной Осетии.
Особый интерес представляет комиссия по установлению фактов по делу «О захвате Флотилии свободы». Израильский спецназ в с 30 на 31 мая 2010 года провел операцию по перехвату "Флотилии свободы" из шести судов, в составе которой в блокированный палестинский анклав с гуманитарным грузом направлялись по меньшей мере 600 правозащитников, в большинстве своем - граждане Турции, хотя были также представители США, Великобритании, Австралии, Греции, Канады, Малайзии, Алжира, Сербии, Бельгии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Германии. В результате последовавших событий были убиты 9 и ранены 30 пассажиров, ранения также получили 10-15 израильских солдат. Инцидент вызвал существенное осложнение ситуации на Ближнем Востоке, ожесточённые споры о законности и правомерности предпринятых Израилем и организаторами флотилии действий, жёсткую реакцию внешнеполитических министерств многих стран и ООН, многочисленные акции протеста по всему миру.
После этих трагических событий Совет по правам человека ООН 2 июня 2010 года решил учредить миссию по расследованию обстоятельств инцидента. В резолюции про этому поводу Совет постановил «направить независимую международную миссию по установлению фактов для расследования нарушений международного права в результате израильских нападений на флотилию судов, перевозящую гуманитарную помощь»23. Совет поручил своему председателю сформировать состав миссии. В состав Миссии вошли судья из Тринидада и Тобаго Карл Хадсон-Филлипс, правовед из Великобритании Десмонд де Сильва, а также эксперт по правам человека из Малайзии Мэри Шанти Дайриам24. Мандат Миссии ограничен установлением фактов, связанных с нарушениями международного права и прав человека.
В сентябре 2010 года был представлен отчет Комиссии на 15-ой сессии Совета по правам человека25. В своем отчете комиссия ООН по установлению фактов показала, что Армия обороны Израиля нарушила международное право, и что существуют доказательства достаточные для начала судебного преследования за нарушение Женевской конвенции. В докладе содержится рекомендация Израилю выплатить репарации, а также указано, что блокада Израилем сектора Газа совершенно недопустима и неприемлема в XXI-ом веке.
Наряду с этой Миссией, созданной Советом по правам человека, Генеральный секретарь ООН создал Международную комиссию по расследованию инцидента с флотилией, в которую вошли: бывший премьер-министр Новой Зеландии Джеффри Палмер — председатель комиссии, вице-председатель — уходящий с поста президента Колумбии Альваро Урибе, а также по одному представителю от Израиля и Турции. Данная Комиссия преступила к работе 10 августа 2010 года и отчет пока не готов.
Другим примером является Комиссия Голдстона, которая занималась установлением фактов грубых нарушений международного гуманитарного права в секторе Газа в ходе боевых действий в период с декабря 2008 по январь 2009 года. Члены миссии под руководством судьи Ричарда Голдстона сообщили, что как Израиль, так и Хамас совершали серьезные нарушения норм международного гуманитарного права в секторе Газа. Они предложили Совету по правам человека попросить Израиль и власти в Газе в течение шести месяцев отчитаться о мерах по расследованию преступлений, указанных в докладе комиссии. Если же в течение этого срока не будет предпринято заслуживающих доверия шагов по расследованию, то, по мнению Миссии, досье по сектору Газа должно быть передано в Международный уголовный суд. 4 ноября 2009 года Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета по правам человека приняла доклад Голдстона Резолюцией 64/10 и попросила Генерального секретаря передать его на рассмотрение Совету Безопасности ООН. В этой резолюции содержался призыв к правительству Израиля и палестинской стороне в трехмесячный срок провести независимое расследование серьезных нарушений норм международного права, о которых сообщила Миссия по установлению фактов. Генеральная Ассамблея попросила, чтобы через три месяца Генеральный секретарь ООН сообщил о выполнении этих требований. В феврале 2010 года Генеральный секретарь Пан Ги Мун направил Генеральной Ассамблее доклад о мерах по выполнению рекомендаций миссии Голдстона, В нем глава ООН сообщил, что израильские и палестинские власти приступили к проведению собственного расследования, как того потребовала Генеральная Ассамблея. Генсек ООН сообщил, что из поступивших материалов видно, что шаги, инициированные правительством Израиля и палестинской стороной, все еще находятся в процессе осуществления. «В связи с этим нет возможности дать заключение относительно выполнения названной резолюции сторонами», — говорится в докладе. В нем представлены письменные ответы от Израиля, Палестинской автономии, а также Швейцарии, которой как депозитарию Женевских конвенций также поручено провести свое расследование.
Примирение (согласительные комиссии) в отличие от обследования предполагает не только выяснение фактических обстоятельств, но и выработку конкретных рекомендация для сторон. Иными словами, примирение сочетает в себе установление фактов и посредничество. Обычно примирение осуществляется согласительной комиссией. Такая комиссия выясняет предмет спора, собирает необходимую информацию и стремится подвести стороны к соглашению. О результатах комиссия информирует стороны в споре. Поскольку согласительная комиссия не ограничена жесткими рамками права, то она обладает широкими возможностями для достижения взаимоприемлемого урегулирования.
Конвенции 1899 г. и 1907 г. предусматривали учреждение согласительных комиссий. Однако практика их использования весьма скудна: всего три дела26.
В историческом плане, согласительные комиссии создавались при расширении компетенции следственных комиссий. Это, например, нашло отражение в Договоре между США и Великобританией о пограничных водах 1909 г. Создаваемая по этому договору комиссия призвана была не только расследовать факты, имеющие отношение к спору, но и сформулировать такие выводы и рекомендации, которые могли бы быть уместными для разрешения спора. Однако выводы комиссии не рассматривались как обязательные для сторон спора. Примером решения данной Комиссии может служить дело «Трейл Смелтер», остановимся на нем подробнее.
На территории Канады в городке Трейл (Trail) с 1896 года действовал сталелитейный завод канадской компании «Consolidated Mining and Smelting Company», который загрязнял атмосферу выбросами двуокиси серы. Эти эмиссии по воздуху пересекали границу с США и выпадали вместе с осадками в штате Вашингтон (т.н. кислотные дожди), что приносило ущерб американской стороне. Существенный ущерб наносился посевам, пастбищам, лесам и сельскому хозяйству. В результате американские фермеры штата Вашингтон стали нести существенные убытки. Так, всего через семь лет после строительства завода эти выбросы исчислялись уже 10 тыс. т. каждый месяц. Объем загрязнения увеличивался такими темпами, что уже к 1925 г. ущерб, причиненный посевам и лесам в штате Вашингтон, достиг таких масштабов, что конфликт из местного превратился в межгосударственный. Последовали иски американских граждан к своему государству.
В 1928 г. США обратились в Международную совместную комиссию, созданную на основе Договора о пограничных водах 1909 г., с требованием определить размеры ущерба собственности в штате Вашингтон и суммы компенсации. В феврале 1931 г. Комиссия единогласно определила сумму возмещения Канадой ущерба, причиненного ею США до января 1932 г., в размере 350 000 долл. США. Канада согласилась с суммой компенсации. Кроме того, Комиссия потребовала от канадской компании принять соответствующие технические меры, чтобы обеспечить снижение выбросов двуокиси серы в воздух с целью предотвращения подобных инцидентов в будущем. В дальнейшем загрязнения продолжились и стороны решили прибегнуть к арбитражу, который вынес решение уже на основании доклада Комиссии.
В дальнейшем институт согласительной комиссии был закреплен в рамках Лиги Наций (Общий акт о мирном разрешении международных споров 1928 г.), в многосторонних договорах (договор Гондра 1923 г., пакт Са аведра Ламаса 1933 г., Боготинский пакт 1948 г.), в двусторонних соглашениях. Важно, что эта процедура разрешения споров предусмотрена и в Уставе ООН.
Наиболее подробно порядок формирования и функционирования процедуры примирения изложен в Общем акте о мирном разрешении международных споров, принятым Лигой Наций в 1928 г., а позднее доработанным ГА ООН в 1949 г. В Акте говорится о возможности создания как постоянной, так и специальной согласительной комиссии, причем в течении 6 месяцев со дня решения о создании. Обычно комиссия состоит из 5 членов: стороны назначают каждая по одному члену, который может быть избран из числа граждан соответствующей стороны, а 3 другие члена комиссии избираются с общего согласия из числа граждан третьих держав. Последние должны быть различного гражданства, не иметь постоянного местожительства на территории заинтересованных сторон и не состоять на их службе. Из их числа стороны назначают председателя комиссии. Члены комиссии назначаются на 3 года, они могут быть переизбираемы. Работа согласительной комиссии обычно засекречена, она может стать публичной только в силу решения, принятого комиссией с согласия сторон. Решения согласительной комиссии преимущественно принимаются большинством, если стороны не договорятся об ином.
СССР активно использовал согласительные комиссии для разрешения пограничных инцидентов. Пограничные представители, как правило, не правомочны решать вопросы существа спора, например об изменении прохождения линии государственной границы или о принадлежности обнаруженной скалы тому или иному государству. Их деятельность направлена на расследование пограничных инцидентов: неумышленного перехода границы частным лицом; перемещения, повреждения или разрушения пограничных или фарватерных знаков; похищения, повреждения государственного имущества на пограничной территории, рассмотрения фактов по претензиям о возмещениях ущерба, являющегося следствием пограничного инцидента, и т.д. Для осуществления такой работы пограничные представители наделяются правом на ведение переписки с пограничными представителями сопредельных государств, на переход границы на территорию сопредельного государства по установленным документам и т.д. Примерами могут служить франко-марокканскую комиссию (1958 г.), норвежско-исландскую (1981 г.). В 1961 г. Генеральная Ассамблея решила создать согласительную комиссию по Конго. Ее члены были назначены председателем Генеральной Ассамблеи.
Многие универсальные и региональные договоры предусматривают использование согласительных комиссий. При этом некоторые из них установили, что в случае недостижения согласия сторон о создании согласительной комиссии в течение определенного срока к ее формированию привлекается третья сторона, обычно должностное лицо международной организации. Такие положения содержат, например, Венская конвенция о праве договоров 1969 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.
Комиссия ООН по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ) приняла в 1995 г. рекомендуемые правила примирительной процедуры в спорах между государствами. В 1996 г. Бюро ППТС приняло факультативные правила примирительной процедуры.
|
