Средства мирного разрешения международных споров
В настоящее время средства мирного разрешения международных споров нашли отражение не только в доктрине международного права, но и в международно-правовых актах. Например, в ст.33 Устава ООН говорится, что государства «должны прежде всего стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору». Отметим, что в статье 33 Устава ООН не упомянуты «добрые услуги».
Под средствами мирного разрешения споров понимаются международно-правовые способы и процедуры урегулирования споров между субъектами международного права в соответствии с принципами международного права без применения принуждения в какой-либо форме. Так выделяют следующие средства мирного урегулирования споров: переговоры; посредничество; добрые услуги (bons offices); примирение (согласительные комиссии); обследование (следственные комиссии); международные судебные учреждения (арбитраж (третейское разбирательство) и судебное разбирательство); средства урегулирования международных споров в международных организациях.
Перечисленные многообразные средства мирного разрешения международных споров подразделяют иногда на три группы:
согласительные (переговоры, обследование (следственные комиссии), посредничество, примирение (согласительные комиссии), добрые услуги);
международные судебные учреждения (арбитраж (третейское разбирательство) и судебное разбирательство),
международные организации.
При этом первые два вида целиком посвящены разрешению споров, а для международных организаций разрешение споров представляет лишь одно из направлений их деятельности. Многие ученые считают, что выделять третья категория «международные организации» выделяется в науке условно, поскольку в рамках этой категории используются и согласительные средства и судебные.
Все средства мирного разрешения споров перечислены и детализированы в международно-правовых актах. В настоящее время можно выделить три основных способа закрепления средств мирного разрешения споров в международных договорах:
Общие международные договоры, посвященные всем, нескольким или одному средству разрешения споров (например, Гаагские конвенции 1899 г. и 1907 г., Общий акт 1928 г. и т.д.);
Специальное соглашение или компромисс, заключается между сторонами спора, где они фиксируют выбранное ими средство разрешения спора и детализируют условия его рассмотрения;
Специальное положение (оговорка) в различных международных договорах, предусматривающее рассмотрение возможных споров, которые могут возникнуть из толкования или применения договора, одним или несколькими средствами разрешения споров.
Какое из указанных средств разрешения споров выбрать – государства решают сами. Важно отметить, что право государств на свободный выбор средств мирного урегулирования споров вытекает из двух принципов международного права, а именно из принципа суверенного равенства государств и принципа невмешательства во внутренние дела государств.
Согласительные средства разрешения международных споров
Согласительные (или дипломатические) средства играют существенную роль в мирном урегулировании споров и разногласий во взаимоотношениях суверенных государств. Суть этих средств состоит в том, что спор улаживается в результате прямого контакта сторон и соглашения. Такими средствами являются переговоры, консультации, обследование (следственные комиссии); посредничество, примирение (согласительные комиссии), добрые услуги.
Переговоры являются наиболее доступным, эффективным и гибким средством урегулирования международных споров. Переговоры представляют собой прямой контакт сторон в целях достижения взаимоприемлемого соглашения. Они могут вестись через обычные дипломатические каналы или в форме специально созываемых совещаний (конференций). Возможна также письменная форма, обмен посланиями. Результаты переговоров обычно находят отражение в совместных коммюнике, которые не являются договорами. Переговоры должны предшествовать применению иных средств разрешения споров. В частности, прежде чем спор будет представлен на судебное разбирательство, его предмет следует четко определить на дипломатических переговорах. Переговоры начинаются по соглашению сторон. Вступление в переговоры может быть и обязательным. Такие случаи предусматриваются договорами. Соответствующее предписание может содержаться в решении арбитража либо международной организации. Например, в деле «О заводе по производству МОКС» (Ирландия против Великобритании) Международный трибунал по морскому праву в качестве срочных временных мер обязал стороны приступить к консультациям и информировать суд о принятых мерах11.
Наличие такой обязанности вести переговоры подтверждается международной практикой. В Консультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия 1931 г. по делу о железнодорожном сообщении между Литвой и Польшей впервые было сформулировано положение об обязанности вести переговоры как обязанности "не только вступить в переговоры, но и продолжать их до достижения соглашения"12. Следует в этой связи подчеркнуть обязанность продолжать переговоры до достижения соглашения. Приведенное положение было подтверждено решениями Международного Суда ООН по делу о континентальном шельфе Северного моря 1969 г. и по делу о юрисдикции в отношении рыболовства 1974 г.13
Переговоры обладают рядом преимуществ по сравнению с иными средствами. Их легче организовать, они не требуют значительных расходов, а главное, не оказывают отрицательного влияния на взаимоотношения сторон. Опыт свидетельствует об эффективности переговоров. При их помощи решается основная масса разногласий между государствами.
В современном международном праве нет норм, регламентирующих начало, порядок ведения, форму переговоров. Вместе с тем понятно, что успех переговоров возможен тогда, когда переговорный процесс строится на основе равноправия государств, уважения их суверенитета, взаимной выгоды, когда проявлена с обеих сторон добрая воля к решению спора. С инициативой проведения переговоров может выступить одно государство, группа государств, третье государ ство (не участвующее затем в урегулировании спора), международная организация.
Формы проявления переговорной инициативы различны: устное предложение, озвученное в беседе представителей государств, или переданное им через представителей третьих государств; дипломатический «зондаж»; официальное обращение с предложением переговоров; заявление о готовности начать переговоры; вручение меморандума или ноты с предложением о переговорах; рассылка циркулярной ноты или письма с предложением о начале переговоров и т.д. Согласие с началом переговоров налагает взаимные обязательства на стороны. В частности, участники обязаны воздерживаться от действий, способных помешать успеху переговоров.
В теории предложены способы классификации переговоров: по предмету спора (политические, экономические и т.д.); по количеству сторон (двусторонние; многосторонние); по уровню проведения переговоров (на уровне глав государств; правительств; министров и т.д.); по форме проведения (устные, письменные — путем пе реписки). На практике же имеют место сочетающиеся элементы (письменные и устные; первый этап — на экспертном уровне; второй — на правительственном и т.д.).
Переговоры могут быть не только двусторонними, но и многосторонними. Последние приобретают широкое распространение. Появилось понятие парламентской дипломатии, означающей многосторонние переговоры в рамках международных органов и организаций.
Одним из последних примеров обращения к непосредственным переговорам как мирному средству является разрешение территориального пограничного спора между Россией и Китаем, длившегося около сорока лет и переросшего в 1969 г. в вооружённое столкновение на острове Даманский. Урегулирование территориального вопроса политики считают главным достижением последних десятилетий в отношениях России и Китая. В 1991 г в Москве было подписано соглашение о советско-китайской государственной границе на ее восточной части, в 1992 г оно было ратифицировано парламентами обеих стран. В 1997 г почти на всем протяжении границы на ее восточном участке от Монголии до реки Туманная демаркационные работы были завершены. К России было отнесено 1163 острова, к Китаю - 1281, примерно равные по площади. Оставались два участка, переговоры по которым продолжились, - острова Большой Уссурийский и Тарабаров около Хабаровска и остров Большой на реке Аргунь. В 2004 г во время визита в Пекин президента РФ Владимира Путина было подписано дополнительное соглашение между РФ и КНР о государственной границе на ее восточной части. Документ констатировал, что граница протяженностью 4300 км согласована и юридически оформлена. Соглашение определяло прохождение ее линии в районе острова Большой в верховьях реки Аргунь /Читинская область/ и в районе островов Тарабаров и Большой Уссурийский вблизи Хабаровска. Эти два участка составляют менее двух процентов общей протяженности границы. Стороны договорились, что она должна пройти таким образом, чтобы территории двух участков общей площадью около 380 кв км распределялись между Россией и Китаем примерно пополам. Теперь новая линия границы обозначена на местности, установлены пограничные столбы. В июле 2010 г. демаркация росcийско-китайской границы в районе Тарабарова и Большого Уссурийского островов была технически завершена. Таким образом, путем переговоров в духе доброй воли двум пограничным государствам удалось разрешить пограничный спор.
Консультации - разновидность переговоров, отличающаяся простотой организации, меньшей формальностью. Зачастую они предшествуют официальным переговорам. Многие договоры предусматривают урегулирование разногласий путем консультаций и переговоров. При проведении консультаций акцент делается на совещательном характере встречи представителей спорящих сторон, а не на начальном противополагании позиций. Цель консультаций чаще видится в выработке совместного подхода к урегулированию спора, иногда даже — со вместного совета, согласованной констатации вопросов факта или права. Чаще всего цель консультаций к следующему: на ранней стадии предотвратить кристаллизацию спора. Консультирующиеся стороны могут заранее устанавливать периодичность встреч, создавать консультативные комиссии. Помимо функции разрешения споров, консультации также способствуют предотвращению возможных споров и конфликтов.
Консультации могут носить факультативный или обязательный характер. Многие международные договоры содержат положения, предписывающие сторонам обращаться к консультациям. Так, например, в ст. V Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. говорится: «Государства - участники настоящей Конвенции обязуются консультироваться и сотрудничать друг с другом в решении любых вопросов, которые могут возникнуть в отношении цели или в связи с выполнением положений Конвенции. Консультации и сотрудничество во исполнение этой статьи могут также предприниматься путем использования соответствующих международных процедур в рамках ООН и в соответствии с ее Уставом». Сходное положение зафиксировано в ст. IX Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (Париж, 13.01.1993 г.).
Посредничество (mediation) и добрые услуги (bons offices) в отличие от переговоров предполагают участие третьей стороны. В случае, когда стороны решают избрать данную процедуру, то они должны подписать соответствующее соглашение. Между тем, может существовать и обязанность сторон прибегнуть к их помощи, когда это предусмотрено договором или резолюцией международного органа. Функции третьей стороны определяются сторонами в споре. Ее роль могут выполнять государства и международные организации (ООН), их должностные лица, например Генеральный секретарь ООН, а также авторитетные частные лица. Главное различие между посредничеством и добрыми услугами состоит в следующем: при оказании добрых услуг имеется цель установить контакты между спорящими сторонами, облегчить будущие переговоры, но не принимать непосредственного участия в переговорах, а посредничество предполагает непосредственное участие третьей стороны в переговорном процессе. Добрые услуги означают деятельность третьей стороны по установлению прямого контакта между спорящими сторонами. В некоторых случаях стороны соглашаются на более широкие функции третьей стороны, на ее участие в самих переговорах. В таких случаях добрые услуги переходят в посредничество. Например, при оказании добрых услуг СССР в мирном урегулировании индийско-пакистанского пограничного вооруженного конфликта из-за Кашмира (1965—1966 гг.).
Обязанностям посредника должны корреспондировать обязанности спорящих государств: обеспечить посреднику (лицу, представляющему государство-посредник) возможность осуществлять свои функции; воздерживаться от действий, наносящих ущерб достоинству и суверенным правам посредника; уважать права, предоставленные ему соглашением о посредничестве, и др.
Процедуры добрых услуг и посредничества впервые были регламентированы на международно-правовом уровне в Гаагских конвенциях о мирном разрешении споров (1899 г. и 1907 г.). В частности, в ст.4 Конвенции о мирном решении международных столкновений (Гаага, 18 октября 1907 г.) отмечалось, что «задача посредника заключается в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между Государствами, находящимися в споре». Посредник вправе предлагать свои варианты разрешения спора, но они не носят обязательного характера.
В средние века различия между двумя указанными средствами разрешения споров не проводилось. В средневековой христианской Европе (Respublica Christiana) именно Папа и Император наделялись особыми полномочиями заботиться о сохранении мира между христианскими народами, быть посредниками ex officio при всяких международных столкновениях. Вмешательство Папы, реже Императора, в международные столкновения с целью их мирного разрешения путем добрых услуг, посредничества или арбитража воспринималось европейскими народами как должное и необходимое, как само собой разумеющееся. Известными случаями разрешения межгосударственных споров Папой или его представителями (кардинала, нунция и т.д.) путем добрых услуг или посредничества являются мир между Францией и Англией (1360 г.), мир между Карлом VII Французским и герцогом Филиппом Бургундским (1435 г.).
В Древней Руси представители православной церкви оказывали посреднические услуги при спорах между князьями. Так митрополит Алексей выступил в качестве третейского судьи между московским князем Дмитрием и тверским князем Михаилом в 1367 году, а тверской владыка Евфимий был посредником в переговорах между этими же князьями в 1375 г. Конфликт разрешился и Дмитрий Московский и Михаил Тверской присягнули на верность мирному «докончанию», то есть договору14. Тот же Митрополит Алексей в 1357 г., следуя просьбам великого князя московского Иоанна Иоанновича, отправился в Орду где, осуществляя посреднические функции, провел успешные переговоры с ханом Бердибеком. В результате последний отменил новую тяжкую дань и снял угрозу начать войну.
Также известно несколько случаев, когда участие в посредничестве или добрых услугах принимал Сергий Радонежский. В удельно-вечевой Руси архиереи нередко действовали как миротворцы и третейские судьи в спорах между князями. В Новгороде владыки умиротворяли партии, скрепляли договоры, служили посредниками для внешних сношений. Религии и в современной системе международных отношений продолжают играть большую роль в созидании мира и урегулировании конфликтов.
Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности ООН не раз участвовали в посредничестве через Генерального секретаря. Посредником в споре между Индией и Пакистаном в 1952 г. был Международный банк реконструкции и развития. В 1979 г. посредником в споре между Чили и Аргентиной был католический кардинал.
Примером успешного посредничества может служить деятельность постоянно действующей Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу, действующей с 1964 г. в рамках Организации африканского единства (ныне Африканский союз). Такое посредничество применялось, например, для разрешения маррокано-алжирского конфликта в 1963 г., эфиопско-сомалийского и сомалийско-кенийского в 1964 г.
В целом, современная межгосударственная практика свидетельствует о жиз неспособности международно-правового института посредничества. По средничество с успехом применялось и применяется для мирного урегулирования ряда сложных территориальных конфликтов. Сегодня посредничество оказывается как персонально, так и коллективно. Приведем соответствующие примеры.
Урегулирование кризиса в Южной Осетии в 2008 г., вызванного военными действиями Грузии и России, было осуществлено при посредничестве президента Франции Н. Саркози, который внёс решающий личный вклад в разрешение данного конфликта, несмотря на то, что действовал от имени Европейского союза. 16 августа 2008 г. окончательный вариант мирного плана был подписан Южной Осетией, Абхазией, Грузией и Россией.
Или другой пример персонального посредничества. В сентябре 2008 г. Генеральный секретарь ООН поручил своему бывшему заместителю заняться разрешением территориального спора между Габоном и Экваториальной Гвинеей. Пан Ги Мун объявил о назначении бывшего Юрисконсульта ООН Никола Мишеля своим Специальным советником и посредником по разрешению территориального спора между Габоном и Экваториальной Гвинеей. Предметом спора между Экваториальной Гвинеей и Габоном являются несколько крошечных островков, наиболее заметными из которых являются острова Багне площадью несколько сот квадратных метров. Из-за них уже на протяжении 20 лет постоянно происходят стычки между полицейскими, военными и мирными жителями обоих государств. В 1990-е годы в районе Багне были открыты месторождения нефти, что значительно усложнило урегулирование спора. Однако в 2004 году при содействии международного сообщества стороны согласились добывать нефть совместно и параллельно продолжать заниматься разрешением пограничного спора.
Боснийский кризис (1991-1995 г.г.)15. Этот случай заслуживает отдельного внимания. В урегулировании югославского кризиса и конституционном разрешении межэтнических конфликтов в Боснии и Герцеговине активное участие принимали СБСЕ, ЕС и ООН. На завершающем этапе переговорного процесса решающая роль отводилась США и НАТО, которое в процессе урегулирования боснийского кризиса использовало все методы - от ведения переговоров, предъявления ультиматумов до использования вооруженных сил. В период с апреля 1992 г. по февраль 1994 г. на переговорах между представителями мусульманской, хорватской и сербской сторон международное сообщество предлагало несколько моделей территориально-государственного устройства Боснии и Герцеговины: от конфедерации до унитарного государства. В феврале 1994 г. переговоры между представителями конфликтующих сторон были вновь сорваны и инициатива урегулирования боснийского кризиса перешла к США. Было принято решение о создании контактной группы, возглавившей переговорный процесс. По ее инициативе была образована Федерация Босния и Герцеговина, объединившая в своем составе территории, контролируемые боснийцами (мусульманами) и хорватами. В соответствии с планом США Федерация Босния и Герцеговина должна была вести переговоры с Республикой Сербская.
В ноябре 1995 г. близ американского города Дейтон16 состоялись решающие переговоры, в основу которых были положены Согласованные базовые принципы от 26 сентября 1995 г. и соглашения о прекращении огня от 14 сентября и 15 октября 1995 г. 21 ноября были подписаны документы, вошедшие в историю как Дейтонские соглашения по Боснии и Герцеговине.17 Они включают в себя 20 отдельных документов, 19 из которых являются приложениями к небольшому документу обобщающего характера под названием «Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине». Приложения подразделялись на три блока: карты разделения Боснии и Герцеговины, военные аспекты урегулирования, гражданские вопросы. Среди гражданского блока вопросов большое значение имеет Приложение 4, которое содержит текст Конституции Боснии и Герцеговины. Поскольку Конституция является частью мирного договора, то она была разработана и принята без применения процедур, которые могли бы обеспечить демократическую законность. Это уникальный случай конституции, которая не была официально опубликована на официальном языке страны.
Следует подчеркнуть, что 200-летняя история конституциализма не имеет такой сложной и противоречивой процедуры принятия конституции. При подготовке и подписании Дейтонского соглашения, составной частью которого является Конституция Боснии и Герцеговины, применялись такие способы, как ведение переговоров, язык ультиматумов и применение вооруженных сил. Обращает на себя внимание и тот факт, что при подписании Дейтонского соглашения договаривающиеся стороны были лишены права вносить поправки и изменения в предъявленный им текст Конституции Боснии и Герцеговины и другие соглашения.
Уникальность данного случая посредничества также проявилась 15 лет спустя, когда Европейский суд по правам человека в декабре 2009 года признал что Конституция Боснии и Герцеговины, ставшая итогом переговоров и посредничества, противоречит международному праву18. Таким образом, нарушение одного из главных принципов посредничества – добровольность сторон – повлекло и порочность итогов такого посредничества.
В настоящее время ООН благодаря своим посредническим действиям не только разрешает международные споры, но и предотвращает. Генеральный секретарь ООН отмечал, что «за последние 15 лет благодаря посредничеству закончилось больше гражданских войн, чем за предыдущие два столетия, и это произошло в значительной степени потому, что ООН подавала пример, создавала возможности для переговоров, обеспечивала стратегическую координацию и предоставляла ресурсы для выполнения мирных соглашений»19.
|
