Управление Президента Республики Татарстан
по вопросам антикоррупционной политики
________________________________________________
Научно-исследовательский институт противодействия коррупции
Института экономики, управления и права (г. Казань)
организация работы комиссиЙ
по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих
и урегулированию конфликта интересов
в органах местного самоуправления
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Методическое пособие
Казань
2012
УДК 342.25(470.41)(075)
ББК 67.400.7(2Рос.Тат)я7
О 64
Одобрено и рекомендовано
для использования в практической деятельности
Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации
(письмо директора института д-ра юрид. наук, профессора, заслуженного
юриста Российской Федерации Хабриевой Т.Я. от 29.12.2011 № 01-12/992)
О 64 Организация работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан: методическое пособие / И.И. Бикеев, П.А. Кабанов, А.Н. Маклакова, А.Ю. Панкратов, С.Ф. Рахимов; рук. авт. коллектива д-р юрид. наук, профессор П.А. Кабанов. – Казань, 2012. – 119 с.
Пособие подготовлено по инициативе Аппарата Президента Республики Татарстан во исполнение Указа Президента Республики Татарстан от 23 августа 2010 года №УП-552 «Об утверждении Программы развития государственной гражданской службы Республики Татарстан и муниципальной службы в Республике Татарстан на 2010–2013 годы» для методического обеспечения организации и повышения эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан. Оно содержит пошаговые рекомендации по созданию и работе указанных комиссий. В качестве приложения приводятся образцы процессуальных документов, обеспечивающих деятельность названных комиссий.
УДК 342.25(470.41)(075)
ББК 67.400.7(2Рос.Тат)я7
© Бикеев И.И., Кабанов П.А., Маклакова А.Н., Панкратов А.Ю., Рахимов С.Ф., 2012
© Управление Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной
политики, 2012
© ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)», 2012
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Бикеев Игорь Измаилович, первый проректор, проректор по научной работе Института экономики, управления и права, председатель наблюдательного совета НИИ противодействия коррупции ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)», член Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Татарстан Аппарата Президента Республики Татарстан и урегулированию конфликта интересов, доктор юридических наук, профессор;
Кабанов Павел Александрович, директор НИИ противодействия коррупции ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)», член Совета при Президенте Республики Татарстан по противодействию коррупции, член рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива);
Маклакова Анжела Николаевна, научный сотрудник НИИ противодействия коррупции ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)»;
Панкратов Алексей Юрьевич, заведующий отделом Управления Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики;
Рахимов Салават Фоатович, кандидат юридических наук, главный советник отдела Управления Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Противодействие коррупции – сложная, системная и совместная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и широких слоев населения1. Такая деятельность требует согласованных решений, обобщения позитивного опыта и адекватной научно-аналитической интерпретации полученных результатов. При этом необходимо осуществлять мониторинг эффективности использования закрепленных в федеральном антикоррупционном и ином законодательстве институтов противодействия коррупции. Данное положение в полной мере относится и к относительно новому, еще пока формирующемуся институту соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению, предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе.
Реализация федерального и регионального законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции предполагает создание координационных, совещательных, экспертных и иных антикоррупционных органов на муниципальном уровне. Одним из звеньев таких органов являются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Эти комиссии появились сравнительно недавно, но уже практически повсеместно. Их работа еще не отлажена, в ней отсутствует единообразие, имеют место ошибки и упущения, чувствуется недостаток подготовленных кадров. Но, перефразируя известную поговорку, отметим: дорога в 1000 километров начинается с первого шага. Создание указанных комиссий – это первый шаг. Теперь очередь за оптимальным и эффективным выстраиванием их работы.
Создание названных антикоррупционных органов вызвало ряд вопросов по правовому регулированию, организации и обеспечению их деятельности, в том числе и методическому. На необходимость методического обеспечения и сопровождения деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов указывается и Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым2 и Президентом Республики Татарстан Р.Н. Миннихановым3.
В Управление Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики из названных комиссий поступают многочисленные обращения с просьбами разъяснить положения действующего законодательства, дать рекомендации по организации их работы и возникающим проблемным ситуациям. Для помощи в решении непростых методических вопросов деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Республики Татарстан и было подготовлено настоящее методическое пособие, которое на данный момент является единственной такой объемной и подробной разработкой соответствующего профиля в Российской Федерации.
Пособие разработано коллективом авторов Научно-исследовательского института противодействия коррупции Института экономики, управления и права (г. Казань) при участии сотрудников Управления Президента Республики Татарстан по антикоррупционной политике. Надеемся, что предложенный Вашему вниманию труд поможет участникам отношений в сфере соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления правильно, эффективно и в соответствии с действующим законодательством осуществлять свою деятельность.
Понятие и содержание требований к служебному поведению
муниципальных служащих
Требования к служебному поведению муниципальных служащих – это адресованные им положения нормативных правовых актов, регламентирующие различные стороны их деятельности. Указанные положения включают в себя ограничения и запреты, а также предусматривают обязанности, налагаемые на муниципальных служащих. Таковыми являются положения, закрепленные в федеральных законах «О муниципальной службе в Российской Федерации»4, «О противодействии коррупции»5, а также Законе Республики Татарстан «О муниципальной службе в Республике Татарстан»6 и других нормативных правовых актах.
При рассмотрении вопросов соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов следует иметь в виду, что все антикоррупционные требования, ограничения и запреты должны быть надлежащим образом оформлены, обнародованы и доведены до сведения муниципальных служащих, а также отражены в должностных инструкциях и регламентах.
Понятие и содержание термина «конфликт интересов»
на муниципальной службе
Термин «конфликт» (от лат. conflictus – столкновение) определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.7
Определение конфликта интересов на муниципальной службе закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон о муниципальной службе). В ч. 1 ст. 141 данного закона указано: «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования»8. В ч. 1 ст. 111 Закона Республики Татарстан «О муниципальной службе в Республике Татарстан» в редакции от 09.02.2009 содержится в целом сходное определение9.
Резюмируя сказанное, можно сказать, что конфликт интересов – это противоречие между личной заинтересованностью (частными интересами) служащего и интересами других лиц, в том числе муниципального образования и граждан, способное причинить ущерб этим лицам.
Личная заинтересованность предполагает возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей, детей супруга (супруги) и супруги детей), а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Наиболее распространена на практике личная заинтересованность служащего в работе определенного индивидуального предпринимателя или юридического лица в силу того, что служащий является родственником (свойственником) предпринимателя, учредителем либо работником лица, является его акционером, пайщиком или дольщиком, получает от них вознаграждение, например, за работу по совместительству, за консультирование и т.п. В силу указанной заинтересованности служащий способствует в получении заказов, «прикрывает» от ответственности, совершает иные действия (бездействие).
Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов:
(правовое положение и организация деятельности)
Федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе предусматривает создание в органах местного самоуправления комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. В частности, ч. 4 ст. 141 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает, что для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Предусмотрено образование таких комиссий и региональным законодательством о прохождении муниципальной службы, например, ч. 4 ст. 111 Закона Республики Татарстан «О муниципальной службе в Республике Татарстан»10.
В пункте 8 Указа Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов (далее – комиссия), руководствуясь при этом названным Указом Президента РФ.
Таким образом, положения о соответствующих комиссиях в целом должны соответствовать Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных федеральных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному Указом Президента РФ (далее – Положение РФ).
Из пункта 7 Положения РФ следует, что комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Поскольку при утверждении положений о комиссиях органы местного самоуправления руководствуются Указом Президента РФ, положения о комиссиях должны утверждаться только муниципальным правовым актом конкретного органа местного самоуправления или муниципального органа, в которых образуется комиссия.
Таким образом, создание Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее по тексту – Комиссия) определяется муниципальным нормативным правовым актом, предусмотренным Уставом муниципального образования. При этом правовую основу деятельности Комиссии составляют, помимо положений, указанных в федеральных и региональных нормативных правовых актах о муниципальной службе, об обращениях граждан, трудовым законодательством и о противодействии коррупции, также положение о Комиссии и документ о ее составе. Здесь следует иметь в виду, что указанные документы могут утверждаться как одним нормативным актом, так и разными правовыми документами. Например, Положение о Комиссии может утверждаться Постановлением главы муниципального образования, а персональный состав Комиссии – его распоряжением. Предпочтительнее выглядит правовая конструкция, при которой Положение о Комиссии и ее состав утверждаются разными правовыми актами, поскольку Положение о Комиссии носит нормативно-правовой характер, в нем определяется порядок ее работы и оно менее подвержено изменениям, тогда как сведения о персональном составе Комиссии не содержат нормативных предписаний и могут изменяться значительно чаще. Вместе с тем, в соответствии с правовой позицией Президента Российской Федерации, состав подобных Комиссий в системе государственной службы и порядок их работы утверждаются одним нормативным правовым актом11.
Подготовка Положения о Комиссии предполагает знакомство его разработчиков с аналогичными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня, а также знание специфики системы муниципальной службы конкретного муниципального образования. Вместе с тем при подготовке названного нормативного правового акта необходимо обратить внимание на его структуру. Как правило, обязательными структурными единицами выступают разделы. В Положении о Комиссии их может быть до десятка. Можно выделить следующие разделы Положения о Комиссии:
1) общие положения;
2) порядок или процедура образования Комиссии;
3) порядок подготовки и организации проведения заседаний Комиссии;
4) порядок принятия решения Комиссией;
5) порядок оформления решений и иных документов Комиссии;
6) процедурные вопросы исполнения решений Комиссии;
7) особенности делопроизводства Комиссии;
8) обеспечение информационной прозрачности деятельности Комиссии;
9) оценка эффективности работы Комиссии.
Содержание основных разделов Положения о Комиссии должно быть выстроено таким образом, чтобы они были последовательны, логически связаны между собой и не противоречили друг другу.
Первый раздел Положения о Комиссии «Общие положения» может включать в себя следующие положения:
а) предмет правового регулирования;
б) правовые основы деятельности Комиссии;
в) основные цели и задачи Комиссии.
Предметом правового регулирования Положения являются процедурные вопросы создания и деятельности Комиссии в органе местного самоуправления.
На практике возникает вопрос о количестве Комиссий в пределах муниципального района (городского округа). В статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что к вопросам местного значения поселения отнесено осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения. Статьей 34 того же акта установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Как следует из части 4 статьи 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», комиссии по урегулированию конфликта интересов могут создаваться в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования.
Таким образом, из законодательства вытекает, что комиссии могут создаваться в каждом из органов местного самоуправления, включая органы местного самоуправления сельских поселений, для рассмотрения вопросов в отношении муниципальных служащих, работающих в этих органах.
Однако реализация такого подхода может быть связана с существенными трудностями. Ряд органов местного самоуправления не имеет структурных подразделений, руководители которых должны входить в состав комиссий в обязательном порядке (председатель комиссии, руководитель подразделения кадровой службы, юридического (правового) подразделения и т.д.). Кроме того, затруднительно обеспечить включение в каждую комиссию представителя научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой, а также представителя общественной организации.
Данная ситуация может быть решена путем заключения межмуниципальных соглашений, предусмотренных статьей 8 и частью 4 статьи 15 закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для решения вопросов местного значения.
В целях формирования максимально качественного состава, недопущения распыления сил в пределах муниципального района (городского округа) наиболее целесообразным видится создание одной комиссии, делегировав ей права по рассмотрению вопросов в отношении всех муниципальных служащих данного района (городского округа).
В качестве правовых основ деятельности Комиссии выступают: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты различных федеральных органов государственной власти, Конституция Республики Татарстан, законы Республики Татарстан, акты Президента Республики Татарстан и Кабинета Министров Республики Татарстан, Устав муниципального образования, принимаемое Положение о Комиссии, а также иные нормативные правовые акты муниципального образования. В качестве иных нормативных правовых актов муниципального образования могут выступать Положения о прохождении муниципальной службы муниципального образования, Положения о порядке предоставления муниципальным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и другие.
Федеральные и региональные нормативные правовые акты закрепляют в Положении о Комиссии три ее основные задачи:
а) обеспечение соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов;
б) обеспечение исполнения муниципальными служащими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами;
в) осуществление в органе местного самоуправления мер по предупреждению коррупции. Безусловно, перед Комиссией можно ставить и дополнительные задачи, не указанные в нормативных правовых актах федеральных и региональных органов государственной власти, либо передавать их отдельные полномочия другим органам.
Основаниями для разработки Положения о Комиссии являются федеральное и/или региональное законодательство о муниципальной службе и подзаконные нормативные правовые акты – Указы Президента Российской Федерации и Президента Республики Татарстан. Более того, Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года №821 органам местного самоуправления рекомендован 2-месячный срок их разработки и утверждения. Аналогичная рекомендация о разработке и утверждении Положения о Комиссии в этот же срок содержится и в упомянутом ранее Указе Президента Республики Татарстан от 25 августа 2010 года №УП-569. Учитывая рекомендации Президента Российской Федерации и Президента Республики Татарстан, Положения о Комиссиях и их состав в муниципальных образованиях Республики Татарстан должны были быть разработаны и утверждены до 1 ноября 2010 года. Следовательно, в настоящее время эти антикоррупционные общественные органы уже должны работать как эффективные инструменты противодействия коррупции на муниципальном уровне.
Как показывает региональный опыт, разработку Положения о Комиссии руководители органа местного самоуправления, как правило, поручают сотрудникам кадрового подразделения, ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений совместно с представителями юридических служб с указанием конкретных сроков исполнения.
|
