Паспортная система российской федерации и ее использование в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
Скачать 2.5 Mb.
|
| в пограничной сфере. В российском законодательстве это, в первую очередь, Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года1, федеральные законы «О гражданстве»2, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3, «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4, Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», а также целый ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов5. Конституция Российской Федерации, обозначая базовые понятия правового статуса личности, устанавливает возможность каждого, «кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства», а также «свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»1. Государство «гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами»2. «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации»3. Законодатель установил, что основой для определения характеристик правового статуса любого человека в Российской Федерации становится наличие или отсутствие гражданства какого-либо государства и, соответственно, доказательств принадлежности к нему. Такими доказательствами признаются материальные носители – документы, с помощью которых можно выявить как саму устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, так и ее особенности1. Для определения пределов права лиц на свободное передвижение помимо категории гражданства наиболее значимым становится фактор законности нахождения на территории Российской Федерации. Контроль за исполнением этого требования является одним из базисных направлений деятельности пограничных органов по обеспечению безопасности государства. Законность нахождения на территории Российской Федерации представляет собой такое состояние лица, при котором в его действиях, направленных на физическое пребывание на территории страны, не содержится признаков состава правонарушения. Складывается оно из нескольких составляющих: особенностей правовой связи с государством пребывания, соблюдения разрешительного порядка въезда на территорию России и выезда, соблюдения правил пересечения Государственной границы, легитимности пропуска лиц и т.п. Устанавливая порядок пересечения лицами Государственной границы, законодатель определил, что оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации. При этом может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении2. Пропуск лиц через Государственную границу производится в установленных пунктах пропуска через Государственную границу и заключается в признании законности ее пересечения лицами, прибывшими на территорию Российской Федерации, либо в разрешении на пересечение Государственной границы лицами, убывающими из пределов Российской Федерации. Основанием для пропуска лиц через Государственную границу является наличие действительных документов (везде по абзацу курсив мой – И.К.) на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации1. Таким образом, реализацию всех вышеперечисленных конституционных прав и свобод человека невозможно в полной мере осуществить без формального подтверждения особенностей правового статуса лица: его гражданства, признания законности пребывания в Российской Федерации и т.п. Также необходимым становится наличие специального органа исполнительной власти, в чьи функции должна входить деятельность по признанию законности и разрешению пересечения индивидами Государственной границы. Рассматривая особенности реализации прав каждого индивида на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в том числе в пограничном пространстве, необходимо отметить, что поддержание высокого уровня пограничной безопасности требует на основе анализа имеющихся интересов государства и возможных угроз четкого определения параметров осуществления взаимных прав и обязанностей государства и личности в исследуемой области. Изменения политической ситуации в начале 90-х годов и резкий переход к политике открытых дверей при одновременном изменении периметра и протяженности Государственной границы, а также утрате прежних укрепленных рубежей, которые эффективно предохраняли Россию от нежелательных воздействий со стороны иностранных государств и их представителей, на этапе формирования правовой базы нового государства вынуждали российского законодателя утверждать не до конца отлаженные методики противодействия всем этим негативным тенденциям. Впоследствии это привело к наличию правовых коллизий, и перед государством стоит задача сведения их до минимума. Для этого на современном этапе необходимо проводить мониторинг объектов правового регулирования обеспечения пограничной безопасности и определять пути его совершенствования в процессе нормотворческой и иной деятельности органов государства. Согласно «Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 годы»1 одним из основных направлений совершенствования охраны Государственной границы на сухопутных и морских участках является смещение приоритетов в сторону противодействия организованным формам противоправных действий на Государственной границе, прежде всего наиболее опасным из них – международному терроризму, незаконному обороту наркотиков, незаконной миграции. В данном перечне нелегальная миграция представляется реальной угрозой безопасности страны, включающей все вышеперечисленные негативные процессы, как сравнительно новая проблема, к решению которой не все государства в современных условиях оказались готовыми. В условиях существования устойчивой тенденции к возрастанию количества иностранцев, ежегодно въезжающих на территорию Российской Федерации, незаконная миграция и связанные с ней процессы стали долговременными факторами, оказывающими все более заметное влияние на экономическую, социально-политическую, демографическую и криминальную обстановку в стране и особенно в ее приграничных регионах. За последние пять лет количество задержанных на Государственной границе незаконных мигрантов возросло почти в 10 раз. В их числе граждане более 30 государств, с которыми Россия не имеет общих границ1. Так, в 1999 году пограничниками было задержано при попытке пересечь Государственную границу без законных на то оснований около 64 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства, в 2000 году – около 77 тысяч, в 2001 году – около 80 тысяч2. Представители пограничных органов отмечают постоянную тенденцию к увеличению притока в страну лиц, не имеющих законных оснований для пересечения Государственной границы и нахождения на ее территории3. «По данным МВД России, только через пограничные пункты пропуска в 2002 году в страну въехали 22,6 млн. граждан. Из них выявлено с недействительными документами 24,6 тыс. человек. При этом территориальными подразделениями по делам миграции и паспортно-визовыми подразделениями МВД за нарушение режима пребывания были задержаны и выдворены свыше 22 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, привлечены к административной ответственности около 1,5 млн. человек»4. При этом необходимо учитывать высокий процент незаконных иммигрантов, прибывших на территорию России по исправным документам, но самовольно изменившим свой статус уже на ее территории. Целый комплекс угрожающих пограничной безопасности России действий включается в понятие «нелегальная миграция»:
В целом, незаконная миграция представляет собой реальную угрозу пограничной безопасности, принимая характер так называемой «демографической экспансии». Данное явление вызывает большую озабоченность ввиду того, что оно связано с возможным выходом из-под контроля правоохранительных органов государства, а также приводит к массовому оседанию иностранцев на территории Российской Федерации, переходу отдельных из них на нелегальное положение и использованию их иностранными спецслужбами, террористическими организациями и преступными группами. Большинство незаконных мигрантов, не имея реальной возможности легализоваться в России и необходимых финансовых средств для проживания, становится резервом для пополнения криминальной среды. При этом незаконные мигранты не только вовлекаются в преступную деятельность, но и сами объединяются в криминальные группировки, поддерживающие тесные связи с этнической родиной. Этнические формирования незаконных мигрантов занимаются подделкой документов, незаконной переправой мигрантов, иными видами уголовно наказуемых деяний. Кроме того, большинство незаконных мигрантов остаются в приграничных регионах, образуя национальные поселения, что осложняет и без того напряженную социальную ситуацию и негативно отражается на экономической, социальной, криминогенной и политической ситуации регионов, влияет на уровень национальной и пограничной безопасности страны в целом1. К числу основных факторов усиления негативных миграционных процессов на Государственной границе, оказывающих непосредственное влияние на характер использования элементов паспортной системы в деятельности пограничных органов, можно отнести:
Рассматривая перечисленные негативные факторы, в первую очередь, хотелось бы остановиться на проблемах обеспечения разрешительного порядка пересечения Государственной границы некоторыми категориями иностранных граждан и лиц без гражданства. Для реализации прав, свобод и обязанностей, которыми они «пользуются в Российской Федерации наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации»3, необходимым формальным подтверждением законности пребывания на территории Российской Федерации помимо документов, удостоверяющих личность, становятся визы Российской Федерации и миграционные карты4. Визовый порядок въезда, распространяющийся на большое количество граждан стран «дальнего зарубежья» и некоторых государств из состава бывшего СССР, а также лиц без гражданства, предполагает (помимо политического и финансово-экономического факторов) учет необходимости проверки лиц, пересекающих Государственную границу с целью временного пребывания или постоянного/временного проживания в Российской Федерации, на предмет наличия с их стороны потенциальной угрозы безопасности страны. Виза становится подтверждением положительного результата проверок лица и, соответственно, должна гарантировать ее владельцу беспрепятственное право на пересечение Государственной границы, пребывание/проживание в Российской Федерации в течение конкретного срока (при условии соблюдения всех требований российского законодательства). Однако практическая деятельность МВД России свидетельствует о необходимости принятия дополнительных мер по контролю за правомерностью разрешений на пребывание/проживание иностранных граждан и лиц без гражданства (виз), выданных МИД России, на Государственной границе1. Исходя из анализа практического опыта выявления и задержания пограничными органами незаконных мигрантов в пунктах пропуска через Государственную границу, можно сделать выводы о тактике их проникновения с использованием документов, удостоверяющих личность и особенностей визового режима Российской Федерации и государств СНГ 2: Наиболее распространенные пути незаконного пересечения Государственной границы: 1. Использование действительных национальных документов и российских виз, которые после въезда в Российскую Федерацию уничтожаются или прячутся. Вместо них для выезда из Российской Федерации в другие страны приобретаются чужие и поддельные документы, в том числе дающие право на безвизовое передвижение лиц по территории государств – участников СНГ. Подавляющее большинство незаконных мигрантов, въезжая в Российскую Федерацию, в пунктах пропуска при прохождении пограничного контроля предъявляют действительные национальные документы с действительными российскими визами, выданными компетентными органами. Практика показывает, что значительно реже ими предъявляются поддельные национальные документы и действительные российские въездные визы. Как правило, преступными организациями, занимающимися незаконной переправой людей через границу, используются поддельные паспорта этнически близких государств. Так, для граждан Китая характерно использование паспортов Кореи, Тайваня, Сингапура и Японии; для граждан Ирака – паспортов стран Ближнего Востока, Кубы и Португалии; граждан Шри-Ланки – паспортов Индии; граждан Сомали – паспортов стран Юго-Западной Азии. Распространен и такой способ переправы незаконных мигрантов, когда законно прибывшие в Россию иностранные граждане, используя помощь представителей национальных диаспор в крупных российских городах (Москва, Санкт-Петербург и т.д.) приобретают поддельные документы граждан государств, близких по этническим признакам. Однако эти документы предъявляются на иммиграционном контроле только в государстве въезда, а выезд из Российской Федерации такие незаконные мигранты осуществляют по своим действительным национальным документам, которые во время движения транспортного средства заграничного следования уничтожаются или передаются сопровождающим их пособникам. 2. Получение российских виз в российских консульских загранучреждениях за пределами территории государства своего гражданства или пребывания. Данная категория иностранных граждан и лиц без гражданства по рекомендациям преступных группировок наиболее часто обращается за получением виз в консульские отделы российских посольств, а также посольств государств СНГ в Турции, Сирии, Ливии, Египте, Шри-Ланке, Бангладеш, Пакистане, Румынии, Болгарии и в некоторых других странах. 3. Следование в составе хорошо организованных и подготовленных групп, возглавляемых старшим (лидером), который обладает определенным знанием русского языка (или некоторого набора слов) и владеет обстановкой в пунктах пропуска, а также на маршруте передвижения. Как правило, данные группы въезжают в Российскую Федерацию по действительным документам и российским въездным визам, с заявленными туристическими или коммерческими целями1. 4. Применение маршрута въезда в Российскую Федерацию из страны своего гражданства или пребывания не напрямую, а с использованием в качестве транзита территории нескольких государств. Так, в 2003 году около 80% незаконных мигрантов из числа афганцев прибыли в Российскую Федерацию транзитом через государства-республики бывшего СССР, а около 20% – через Иран, Пакистан и Индию2. Транзитные иммигранты из стран Ближнего и Среднего Востока предпочитают путь в Россию через республики Средней и Центральной Азии (в основном через Узбекистан и Таджикистан). Значительная часть незаконных мигрантов из африканских государств прибывает в Российскую Федерацию через Азербайджан или Казахстан (бывшие студенты, ранее проходившие обучение в государствах СНГ и не выехавшие к себе на родину)3. Таким образом, практика органов Пограничной службы Российской Федерации показывает, что по документам целями, с которыми иностранные граждане, пополняющие ряды незаконных мигрантов, прибывают в Россию, как правило, являются туристическая, деловая и обучение в вузе, если рассматривать визовый порядок въезда (выезда) в Российскую Федерацию1:
Эффективность мер по пресечению незаконной миграции существенно снижается из-за нарушений порядка выдачи виз Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства уполномоченными учреждениями МИД России и МВД России. При прохождении пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу выявлялись иностранные граждане, ранее выдворенные из Российской Федерации и прибывшие в страну до истечения года по визам, выданным консульскими учреждениями МИД России за рубежом; также были отмечены случаи попыток со стороны учреждений МВД России выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства по чужим и поддельным документам. Одним из эффективных путей противодействия, реализацию которого осуществляют пограничные органы, становится проверка оснований для въезда на территорию Российской Федерации 1. Но, как видно из особенностей тактики проникновения незаконных мигрантов, зачастую они используют действительные для пересечения Государственной границы документы. В данном случае высокие результаты дает оперативная работа с использованием гласных и негласных методов. В пределах общедоступного российского законодательства инструментом противодействия становится проверка наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или гарантии предоставления таких средств. Одним из оснований отказа во въезде иностранному гражданину или лицу без гражданства является невозможность «подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государственную границу»2. Формулировка данной нормы предполагает правомерность отказа во въезде при наступлении одного из юридических фактов:
Второй случай может наступать только при пересечении Государственной границы – в процессе осуществления пограничного контроля, так как обращение к должностным лицам пограничных органов для продления действия просроченных российских виз иностранным гражданам возможно только при их выезде из Российской Федерации, если визы ранее были зарегистрированы в органах внутренних дел1, в рассматриваемой же норме, проверка осуществляется при въезде. Постановление Правительства Российской Федерации 2, в котором из-за прямого указания в федеральном законе конкретизируются данные положения, дает иное толкование указанной нормы, так как определяет порядок подтверждения иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания … «при обращении за визой в дипломатические представительства или консульские учреждения Российской Федерации либо в орган пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации». То есть нормативно закрепляет возможность проверки рассматриваемых гарантий при выдаче пограничными органами виз для въезда в Российскую Федерацию. Таким образом, возможность документальной проверки пограничными органами допустимости пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства и, соответственно, пересечения им Государственной границы на пограничном контроле не только не имеет механизма реализации, но и, напротив, сопровождается коллизией норм права. На практике даже при наличии виз или приглашений на въезд в Российскую Федерацию у иностранных граждан некоторых государств особенности оперативной и служебной деятельности органов пограничного контроля предполагают помимо проверки действительности документов, удостоверяющих личность и дающих право пересекать Государственную границу, выяснение целей прибытия, а также реальной возможности легального пребывания на территории России, что подразумевает необходимость средств для проживания и последующего выезда. В данном случае наиболее целесообразным следует признать уточнение механизма реализации рассматриваемых положений Федерального закона с изменением норм указанного постановления Правительства Российской Федерации. Помимо этого в рамках совершенствования паспортно-визового режима и его использования в деятельности пограничных органов на уровне Правительства Российской Федерации в связи с прямым указанием норм российского законодательства необходимо разработать и принять следующие постановления:
Центральным моментом в процессе обеспечения пограничной безопасности (в том числе с использованием паспортной системы) становится необходимость установления единого механизма, позволяющего реально, начиная с пересечения Государственной границы, взять под контроль перемещение по стране иностранных мигрантов. Такие меры позволили бы прекратить длящееся последние годы хаотическое их передвижение по стране, безнаказанное игнорирование ими порядка и правил въезда и пребывания в Российской Федерации, а также снизить уровень преступности и разрядить социально неблагоприятную обстановку на приграничных территориях и в больших городах. Именно эти стремления легли в основу принятого решения о введении в действие миграционной карты – документа, содержащего сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащего для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации3. Практическая реализация указанной нормы права на данном этапе повлекла за собой различные нарушения со стороны представителей органов внутренних дел1, но из-за неопределенности самого механизма контроля не принесла пока значительных результатов. Отсутствие какой-либо ответственности за порчу или утрату миграционных карт в период пребывания на территории Российской Федерации, а также возможность заполнения чистого бланка миграционной карты, если иностранный гражданин, не имея таковой, прибыл в пункт пропуска для прохождения пограничного контроля при выезде из Российской Федерации2, позволяют предположить, что на данном этапе введение данного документа имеет значение только для статистического учета внешней миграции, хотя при этом и не обеспечивает полноты информации. Повышение качества его использования, как в интересах пограничных органов, так и МВД России (которое выполняет функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, осуществляет разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции3), лежит в сфере организации единой информационной системы о пересекающих Государственную границу и находящихся на территории Российской Федерации иностранных гражданах и лицах без гражданства. В деятельности пограничных органов наиболее эффективной можно признать только ту методику, которая основывается на единой системе учета всех компонентов пограничной безопасности и ориентирована на создание базы данных информационно-справочного фонда, использование которого позволило бы всем, участвующим в защите и охране Государственной границы, наиболее результативно противостоять угрозам в пограничной сфере. Отсутствие единого учета российских граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, их паспортно-визовых документов способствует развитию нелегальной миграции, увеличению административных и иных правонарушений, что существенно снижает уровень пограничной безопасности Российской Федерации. Таким образом, на современном этапе все большее значение в деятельности пограничных органов приобретает совокупность систем автоматизированного учета как один из компонентов паспортной системы. Возможность получения исчерпывающей информации о пересекающих Государственную границу лицах с последующей фиксацией фактов их пребывания/проживания в различных регионах России можно считать наиболее эффективным вариантом обеспечения пограничной безопасности и противодействия нелегальной миграции. В этом случае органы исполнительной власти, входящие в паспортную систему, получили бы реальный инструмент для исполнения своих контрольных функций. Программа паспортизации населения Российской Федерации1 предусматривает автоматизацию процесса оформления и учета паспортов в подразделениях органов внутренних дел с последующим формированием централизованной автоматизированной системы учета выдаваемых, утраченных и похищенных паспортов (бланков паспорта), а также внедрение предложений по использованию специальной вычислительной техники при оформлении и учете выдаваемых паспортов, подготовленных на основе изучения опыта выдачи документов, удостоверяющих личность, в государствах – участниках СНГ и государствах Европы. Помимо указанного направления реализации Программы для деятельности пограничных органов наиболее важным в становится то, что в соответствии с нормами федерального законодательства2 в целях учета иностранных граждан, пребывающих/ проживающих в Российской Федерации, силами МВД России, МИД России и ФСБ России создается центральный банк данных, который к концу 2005 года должен представлять из себя телекоммуникационную сеть обмена данными с использованием автоматизированных информационных систем изготовления, оформления и контроля машиночитаемых паспортов и виз, оформления приглашений иностранных граждан, контроля въезда и выезда иностранных граждан («Поток») и других автоматизированных информационных систем, находящихся в эксплуатации данных федеральных органов исполнительной власти1. Рассматривая технологическую сторону использования документов, удостоверяющих личность, необходимо отметить, что опыт, накопленный в органах и войсках Пограничной службы Российской Федерации, позволяет выделить в качестве обязательных на современном этапе элементов паспортной системы, применяемых в процессе проверки документов при проведении пограничного контроля (Приложение 3), механизмы сбора, обработки и обмена информацией, использование которой необходимо в процессе обеспечения пограничной безопасности России, а также технические средства проверки законности пересечения Государственной границы. Действительно, исторически становление паспортной системы помимо правового компонента также тесно связано с открытиями в области полиграфии, обработки изображений, фотографии и т.п. Движущей основой этой деятельности, с одной стороны, представлялась безопасность государства и личности, а с другой – противоправные устремления некоторой категории лиц, деятельность которых определялась как угроза обществу. Не вызывает сомнения утверждение, что подделки идентификационных документов можно избежать лишь используя наиболее передовую технологию, недоступную для правонарушителей. Так, в ходе оперативно-служебной деятельности пограничных органов России и иностранных органов пограничной охраны были выявлены следующие основные способы подделки документов, дающих право на пересечение государственных границ государств1:
Знание способов и методов противоправной деятельности позволяет вырабатывать методику противодействия, основой которой становится административно-правовое воздействий на отношения, связанные с установлением особенностей применяемых для удостоверения граждан документов, а также основ государственно-управленческой деятельности по контролю за законностью использования этих документов. В данном контексте повышение качественного состояния процесса сбора, обработки и обмена паспортной информацией, использование которой необходимо в процессе обеспечения пограничной безопасности России, а также высокий уровень технического сопровождения проверки законности пересечения Государственной границы, в частности, действительности документов, подтверждающих право въезжать/выезжать и пребывать или проживать в Российской Федерации, становится залогом эффективной борьбы с правонарушениями и угрозами безопасности в рассматриваемой сфере жизнедеятельности. Учитывая особенности процесса создания систем автоматизированного учета, а также новые технологические особенности проведения паспортного контроля, вводимые при пропуске через границу в некоторых иностранных государствах1, необходимым правовым наполнением деятельности пограничных органов становится установление обязательности целевого финансирования подобных мероприятий, с первоначальной выработкой и определением основных положений долгосрочной стратегии развития паспортной системы государства с учетом современных технологических требований к изготовлению документов, удостоверяющих личность, а также фиксации фактов их использования при пересечении Государственной границы. При правом обеспечении реализации указанных требований на уровне федерального законодательства целесообразно закрепить:
Возможный вариант нормативного регулирования указанных общественных отношений предлагается диссертантом (Приложение 5). Характер рассматриваемых направлений совершенствования паспортной системы теснейшим образом связан с процедурными аспектами их реализации и не может рассматриваться без деятельности государственных органов, обеспечивающих функционирование системы. Так, в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 году отмечалось, что «эффективная работа по всем направлениям государственной миграционной политики возможна только при широком взаимодействии всех организаций, занимающихся проблемами миграции населения»1. При этом в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации2 одним и основных направлений деятельности по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации в области обеспечения контроля за иммиграционными процессами было названо «совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории Российской Федерации, координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля». Что касается паспортной системы, то, по справедливому замечанию В.Э. Хандожко, «содержание режимных мероприятий, входящих в различные виды административно-правовых режимов, определяется их характером и особенностями той деятельности отдельных лиц, учреждений и организаций, которая является объектом режима, и зависит от состояния сил, средств, уровня взаимодействия в системе исполнительной власти и других причин»1. Некоторые исследователи2 справедливо отмечают, что «обеспечить пограничную безопасность – значит провести три группы важнейших мероприятий:
Указанные направления деятельности органов государственной власти теснейшим образом связаны с организацией паспортной системы, функциональной средой которой являются параметры национальной и пограничной безопасности. В данном контексте вопрос о координации приобретает большое значение не только для организации паспортной системы, как было отмечено ранее, но и в процессе использования ее в интересах обеспечения пограничной безопасности в деятельности пограничных органов. Действительно, учет интересов государства при реализации задач паспортной системы органами государственной власти и высокое качество их правовой регламентации становятся залогом успеха в развитии пограничной сферы государства. При этом обеспечение пограничной безопасности России невозможно без объединения усилий различных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, входящих в паспортную систему с обязательным учетом требований согласованности их действий в сфере безопасности Государственной границы и приграничной территории. Рассматривая предпосылки возникновения юридических коллизий в правовом регулировании охраны Государственной границы, В.В. Лосевский справедливо замечает, что на современном этапе для него характерно «медленное формирование межведомственной нормативной правовой базы обеспечения надежности охраны Государственной границы России и отсутствие всестороннего законодательного закрепления задач и функций ФСБ России как головного координатора деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере охраны Государственной границы; отсутствие в области пограничного регулирования фундаментальной концептуальной межведомственной политики»1. В рамках деятельности пограничных органов основная цель координации – это обеспечение взаимопонимания, согласованности и единства действий по эффективной защите и охране Государственной границы и пограничного пространства при минимальных затратах сил и средств. При этом необходимость координации и взаимодействия обусловлена:
В процессе реализации задач паспортной системы головным координационным органом федерального значения выступает МВД России, на которое, помимо этого, возлагаются обязанности координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной политики, а также разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществлению иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства1. Учитывая вышеперечисленные факторы, обуславливающие необходимость координации и взаимодействия, а также отнесение функций по обеспечению защиты и охраны Государственной границы и паспортной системы к ведению разных органов исполнительной власти – ФСБ России и МВД России, соответственно, – стоит отметить, что координационная работа пограничных органов в рамках паспортной системы может заключаться, прежде всего, в создании комплексных целевых программ по проблемам повышения качества технического обеспечения проведения пограничного (паспортного) контроля лиц, пересекающих Государственную границу. При этом уже на данном этапе необходимым является внесение в «Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации»2, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 г. № 960, дополнения о возможности координации деятельности «федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации», что по смыслу соответствует нормам действующего российского законодательства3, но не имеет формального закрепления (Приложение 6). Совместные действия, которые невозможны, как известно, без единого замысла, четкого, заранее продуманного плана, становятся необходимым фактором обеспечения пограничной безопасности страны. Основными задачами, координации могут быть:
Не требует доказательств утверждение о том, что для объединения усилий федеральных органов, их региональных структур и органов государственной власти субъектов Российской Федерации важно на организационном и правовом уровнях устранить возникающие между ними противоречия, устоявшиеся стереотипы, порождающие такую самостоятельность, которая, в конечном счете, приводит к стихийным разобщенным действиям, что, безусловно, не позволяет в полной мере обеспечить как пограничную безопасность в целом, так и эффективную работу паспортной системы. Потому второй обязательной составляющей функциональной среды паспортной системы в данном контексте становится взаимодействие органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении реализации ее задач. Как отмечалось ранее, одним из направлений взаимодействия становится инициирование некоторых видов (в основном межгосударственной) правотворческой деятельности МИД России по обеспечению процесса детерминации правового статуса лица с помощью документов. Что касается иных видов деятельности по реализации задач паспортной системы, большое значение имеет взаимодействие пограничных органов с подразделениями органов внутренних дел, функции которых напрямую относятся к обеспечению паспортно-визового режима и противодействия нелегальной миграции. Совместное участие данных органов исполнительной власти в реализации задач паспортной системы в значительной мере может способствовать борьбе на границе не только с таким противоправным явлением, как незаконная миграция граждан из стран ближнего и дальнего зарубежья, но и с деятельностью организованных преступных группировок и попытками переправлять через границу из других стран в районы конфликтов подготовленных террористов, диверсантов и других лиц, создающих угрозу безопасности России. На данный момент по линии ФПС России в рамках межведомственного взаимодействия в указанной сфере изданы следующие нормативные правовые акты: Приказ МВД России, МИД России, Минтранса России, МПС России, ГТК России и ФПС России от 11.11.2002 г. № 1095/16531/143/49/1189/692 «О введении в действие миграционных карт»1; Приказ МВД России, МПС России, Минтранса России, ГТК России, ФПС России, ФСБ России и Федеральной службы воздушного транспорта России от 18.01.2000 г. № 51/1Ц/2/15/4/13/11/4 «О мерах по предупреждению правонарушений со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства»2; Приказ ФПС России и МВД России от 31.01.1995 г. № 57/42 «Об утверждении Инструкции о взаимодействии Пограничных войск Российской Федерации с органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны государственной границы Российской Федерации»3. Произошедшие изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти требуют уточнения действующих положений, а также разработки новых нормативных актов, регулирующих вопросы взаимодействия. Между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а именно к ним относятся ФСБ России и МВД России, порядок взаимодействия устанавливается Президентом Российской Федерации4. Исходя из практики деятельности пограничных органов, наиболее важными направлениями совместной деятельности, требующими правового регулирования, можно признать:
В рамках паспортной системы данные направления важны с позиций урегулирования порядка использования различных документов, удостоверяющих личность, при обеспечении режимных и иных мероприятий. В связи с образованием ФМС России, которой были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции1, на Государственной границе появился еще один субъект обеспечения пограничной безопасности. Ранее Федеральная миграционная служба МВД России занималась разработкой и реализацией мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, организации иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; подготавливала в установленном порядке предложения по повышению эффективности участия федеральных органов исполнительной власти в рамках осуществляемых ими полномочий в реализации государственной миграционной политики; осуществляла совместно с другими государственными правоохранительными органами мероприятия по выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации; обеспечивала проведение идентификации и обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства; принимала участие в разработке международных договоров Российской Федерации; разрабатывала и внедряла совместно с другими подразделениями МВД России, единую информационную технологию и единую автоматизированную систему обработки информации, обеспечивающую мониторинг и передачу информации по вопросам, отнесенным к ее компетенции1. Учитывая значимость указанных направлений деятельности, можно предположить, что новый орган исполнительной власти также будет уполномочен осуществлять перечисленные функции. В данном случае для деятельности пограничных органов в рамках функциональной среды паспортной системы существенным элементом является организация взаимодействия именно с этим органом исполнительной власти. Учитывая особенности правового регулирования нормотворческой деятельности федеральной службы (в пределах своей компетенции она «издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы», и «не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации»1), разработка нормативных правовых актов, относящихся к организации совместной деятельности пограничных органов и ФМС России, относится к ведению ФСБ России и МВД России. В связи с этим для практического использования при организации данной работы, проводимой в рамках системы обеспечения пограничной безопасности с помощью паспортной системы, целесообразно разработать, согласовать и закрепить в межведомственных нормативных актах следующие основные вопросы:
Основными формами взаимодействия в процессе решения указанных вопросов могут быть2: совместное планирование мероприятий, обмен информацией, согласованные действия по решению общих задач, совместное обучение кадров, совместное проведение научных исследований по наиболее актуальным проблемам укрепления пограничной безопасности. При этом одним из эффективнейших путей достижения взаимодействия становится организация постоянного взаимного обмена информацией2. На данном этапе характер взаимодействия можно определить как непостоянный и не имеющий достаточной правовой и технической базы для своего воплощения, так как в настоящее время имеют место следующие неблагоприятные факторы3:
Улучшение взаимодействия заинтересованных органов государства по вопросам обмена информацией и согласования процедур применения элементов паспортной системы в пределах компетенции различных органов исполнительной власти необходимо проводить с учетом появления новых технологий и обязательным отражением в правовых нормах. При этом основным требованием становится не только формальное определение необходимости взаимодействия, но и нормативное закрепление механизмов реализации правовых норм с указанием конкретных исполнителей и применяемых средств. Также обязательным элементом должен стать правовой контроль за реальными действиями представителей государственных органов, реализующих задачи паспортной системы и участвующих в обеспечении пограничной безопасности, направленными на совместную реализацию уже принятых решений с учетом интересов государства, а не отдельных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что некоторые исследователи миграционных процессов выделяли среди наиболее значимых проблем организации работы Федеральной миграционной службы МВД России «пробелы и упущения конституционно-управленческого характера, связанные с неумением руководителей наладить должное взаимодействие с заинтересованными субъектами в сфере миграции населения», а также «недостаточность методического обеспечения органов внутренних дел в организации и планировании мероприятий по осуществлению взаимодействия с другими государственными органами в рассматриваемой сфере» 1. Действительно, учитывая роль человеческого фактора в организации паспортной системы России, одним из основных этапов деятельности по совершенствованию пограничной безопасности и повышению эффективности деятельности пограничных органов становится соответствующая подготовка ее представителей. Уровень, на котором она может производиться, должен соответствовать современным правовым и техническим требованиям. В условиях недостаточного материального обеспечения наиболее действенной можно считать организацию взаимодействия пограничных органов с МИД России, МВД России и ФМС России по вопросам совместного обучения сотрудников и – что наиболее важно для пограничного ведомства страны – предоставления образцов действительных документов, дающих право на пересечение Государственной границы российским и иностранным гражданам. Настоятельным требованием времени становится высокий уровень правовой технической и психологической подготовки сотрудников органов государственной власти, занятых в обеспечении пограничной безопасности страны и реализации правил паспортной системы. Учитывая тот факт, что именно сотрудники пограничных органов определяют законность пересечения Государственной границы и, соответственно, от имени государства разрешают или запрещают въезд/выезд в Российскую Федерацию, совершенно необходимым следует признать их общую правовую подготовку по следующим направлениям паспортно-визовых отношений:
При этом в рамках деятельности пограничных органов по обеспечению пограничной безопасности страны с использованием элементов паспортной системы основное внимание целесообразно уделять таким направлениям, как:
|
Похожие:
 | Ьной, в том числе и для военных организаций. Так, например, сотрудниками пограничных органов федеральной службы безопасности в 2005... | | Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции... |
| Об утверждении положения об аккредитации органов по сертификации и испытательных центров (лабораторий) в системах сертификации Федеральной... |  | Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 8, приказываю |
| Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... | | Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... |
| Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных... | | Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 718 "О награждении оружием граждан Российской Федерации" и Положением о... |
| Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. №3853 в целях упорядочения деятельности объектовых и специальных подразделений... | | Приказ Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. №64 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной... |