Паспортная система российской федерации и ее использование в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
Скачать 2.5 Mb.
|
| «виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом». Необходимо отметить, что помимо прямого указания на обязательность принятия федерального закона, регламентирующего рассматриваемые общественные отношения, в государстве существуют и другие объективные предпосылки для урегулирования вопросов, связанных с удостоверением личности с помощью различных документов. Положения нормативных правовых актов, регламентирующих в настоящее время данный вопрос, свидетельствуют о необходимости закрепления исчерпывающего перечня таких документов в рамках федерального закона. Обоснованием столь высокого уровня закрепления рассматриваемых вопросов является то, что их проблематика относится к обеспечению реализации конституционных свобод1, прав и обязанностей граждан России на всей территории страны и за ее пределами. Документы, удостоверяющие личность гражданина России, подразделяются в зависимости от территориального масштаба их действия. Существует также категория «основных» документов. Так, на территории Российской Федерации основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации2. За пределами Российской Федерации – паспорт гражданина Российской Федерации (далее для различения с внутренним паспортом именуется заграничным – И.К.), дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка)3. Статус указанных документов устанавливается подзаконными актами. На данный момент на уровне федерального закона4 определены только основные документы, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из страны и въезд в нее. Их перечень соответствует перечню документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за ее пределами. Таким образом, принимая во внимание имеющиеся особенности правового регулирования проблем паспортизации населения Российской Федерации и необходимость законодательного закрепления конкретных видов документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на ее территории и за ее пределами, настоятельным требованием к участникам законотворческого процесса становится скорейшее принятие Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации». В данном законе целесообразно закрепить виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, а также, что наиболее важно в деятельности пограничных органов, установить основные требования к порядку оформления, выдачи, замены, сдачи и изъятия этих документов. С учетом результатов проводимой в настоящее время в России замены паспортов необходимо создать условия для уменьшения неоправданно большого количества видов документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. В законе должен содержаться перечень федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, наделенных правом оформления основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Это позволит осуществлять в полной мере их правоохранительные функции, а также существенно стабилизировать миграционную ситуацию в стране, учитывая безвизовый порядок въезда лиц в Российскую Федерацию почти из всех государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – СНГ). Детальной регламентации в законе должен подвергнуться порядок оформления, получения, выдачи, сдачи, изъятия основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, что облегчит в дальнейшем борьбу с различного рода нарушениями в этой сфере. Также должен быть определен исчерпывающий перечень сведений и отметок, содержащихся в паспорте гражданина Российской Федерации, что позволит защитить его интересы при решении социальных вопросов, будет способствовать оказанию ему помощи в экстремальных ситуациях. На законодательном уровне на федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации необходимо возложить обязанность по осуществлению контроля за сдачей основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Данная норма будет направлена на пресечение преступлений и правонарушений, совершаемых с использованием основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации (например, умерших граждан Российской Федерации). Таким образом, в Федеральном законе «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» необходимо закрепить статус документов, которые на данный момент уже признаны основными, действуют в настоящее время, но правовое положение которых до сих пор регламентируется подзаконными и малодоступными для населения ведомственными нормативными актами. С учетом современных требований и указанного подхода к решению данной проблемы диссертантом предлагается возможная структура Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» (Приложение 1). Необходимо отметить, что из-за возможности приобретения гражданства Российской Федерации по рождению1 законодательство должно предусматривать подтверждение особенностей правового положения гражданина России с момента появления его правоспособности. На данный период времени де-факто документа, удостоверяющего личность гражданина России на ее территории2 до достижения им 14-летнего возраста и получения паспорта1, не существует. На уровне федерального законодательства свидетельство о рождении не рассматривается в качестве такового2, что имеет свое логическое обоснование. Практическая деятельность органов пограничного контроля позволяет сделать вывод о непригодности существующей формы свидетельства о рождении для достоверного определения личности и, соответственно, правового статуса лица в возрасте до 14 лет. Отсутствие фотографической карточки и четких антропометрических данных не позволяют со всей точностью утверждать, что лицо, предъявляющее документ, действительно является его владельцем, особенно если оно пересекает Государственную границу без сопровождения родителей или, наоборот, из-за малолетства не имеет возможности оценивать совершаемые в отношении его действия3. Отсутствие возможности проведения идентификации личности предъявителя и владельца документа, а также смысл действий, в результате которых выдается свидетельство о рождении4, позволяют утверждать, что данный документ представляет собой только форму подтверждения факта рождения ребенка1. В настоящее время, отсутствие иных документов у лиц, не достигших 14-летнего возраста, заставило признать свидетельство о рождении в качестве удостоверяющего личность документа. Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации установлено, что оно является документом, удостоверяющим личность граждан Российской Федерации до 14 лет, необходимым для осуществления регистрационного учета2. Коллизия правовых норм в данном случае отсутствует, так как в законодательстве вообще нет упоминания о правовом статусе свидетельства о рождении как документа, удостоверяющего личность его владельца. Основываясь на этом положении, в некоторых ведомственных нормативных актах свидетельство о рождении детей по статусу приравнивается к основному документу, удостоверяющему личность в Российской Федерации 3. Одним из возможных выходов представляется введение в содержание свидетельства о рождении информации об антропометрических данных владельца или, что наиболее перспективно, дактилоскопической информации с обязательным закреплением на уровне федерального законодательства этих положений, а также статуса свидетельства как документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, не достигшего возраста 14 лет. «В современном цивилизованном мире отпечаток пальца рассматривается как один из многих биометрических идентификационных параметров человека (голос, лицо, рука, радужная оболочка глаза, подпись, генетический код и т.д.), отличающийся от других большей информативностью и изученностью. Такому подходу к отпечатку пальца во многом способствуют электронные средства и способы снятия отпечатков пальца, разделяя в массовом сознании классические «чернильные» дактилоскопические карты – для криминалистики и преступников, и электронные средства считывания биометрических параметров – для безопасности (банковской, информационной, физической) граждан или пользователей локальных и глобальных дактилоскопических систем»1. Введение новых форм и методов удостоверения личности предъявителя документа на современном этапе является самым значительным элементом совершенствования всей паспортной системы. Курс на новый технический уровень работы с документами, как и тридцать лет назад, необходим из-за стремления к устранению возможности требования от граждан разного рода справок, когда искомые данные могут быть подтверждены предъявлением паспорта2. Повышение уровня правовой и технической подготовки большинства сотрудников паспортно-визовой службы Министерства внутренних дел Российской Федерации3 на современном этапе позволяет сделать вывод о своевременности разработки правового обеспечения повышения технического качества таких нецелеустремленных элементов паспортной системы, как документы, удостоверяющие личность предъявителя, и технические средства их учета и т.п. Необходимо учесть возможный переход в последующем на образцы документов, изготовленных по новым технологиям. Так, законодательного закрепления требует процесс изготовления бланков основных документов с системой защиты от несанкционированного их изготовления и подделки оформленных документов. Предполагается, что в Федеральном законе «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» должны содержаться общие требования к основным документам в следующей редакции: «1. Паспорт, заграничный паспорт, дипломатический паспорт и паспорт моряка изготавливаются по образцам, удовлетворяющим международным требованиям и стандартам. 2. Основные документы должны иметь систему защиты от несанкционированного их изготовления и подделки, а также зону для внесения машиносчитываемых записей. Иные требования к основным документам, образцы и описание основных документов, способ их изготовления и определение материалов, из которых они изготавливаются, определяются Правительством Российской Федерации.». Правового установления основных видов документов граждан России, требований к порядку их оформления и использования, ответственности за нарушения правовых норм, регламентирующих указанные общественные отношения и т.п. даже при отсутствии правовых пробелов и коллизий для должного обеспечения нормального функционирования паспортной системы будет недостаточно без закрепления в законодательстве механизма реализации указанных норм. Одной из основных составляющих этого механизма является совокупность органов государственной власти, которые обеспечивают решение государственных задач в области поддержания надлежащего уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в данной сфере. В правовых актах конкретные нормы, определяющие понятие, структуру, а также круг субъектов реализации задач паспортной системы (как и ее правовая дефиниция), отсутствуют. Таким образом, их совокупность может быть выявлена только на основании целевой функции и анализа системных связей. Задача обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз ставится практически перед всеми органами исполнительной власти, но реализацией ее путем дифференцирования правового статуса индивида, осуществляемого с помощью материальных носителей – документов установленной формы, – занимается ограниченный круг представителей государства. «Все государственные органы, участвующие в непосредственной реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства, образуют стройную систему, в рамках которой осуществляют специализацию их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных задач. Это позволяет своевременно реагировать на любые противоправные деяния, оперативно квалифицированно на основе законности принимать эффективные меры по устранению причин, способствующих их совершению, вести широкую профилактическую работу, охватывать правовоспитательными мерами большую часть населения нашего государства»1. Учитывая включение паспортной системы в систему национальной и соответственно пограничной безопасности, выявление ее составляющих целесообразно производить в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации2. В соответствии с положениями данного нормативного правового акта в формировании и реализации политики обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации принимают участие:
Оценивая роль перечисленных субъектов обеспечения пограничной безопасности, необходимо отметить, что последние две категории органов государственной власти являются прямыми исполнителями большинства имеющихся правовых норм при определяющей и координирующей роли первых четырех. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 по характеру полноты реализации целевой функции паспортной системы в качестве ее основных целеустремленных элементов можно рассматривать: Министерство внутренних дел Российской Федерации и подведомственную ему Федеральную миграционную службу Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Данные органы исполнительной власти в соответствии с российским законодательством одной из задач функционирования имеют обеспечение национальной безопасности в конкретных сферах общественной жизни, используя при этом возможности паспортной системы2. Иные государственные органы в силу специфики своей деятельности также могут применять элементы паспортной системы для реализации стоящих перед ними задач. В первую очередь, к таким органам можно отнести1 Службу внешней разведки Российской Федерации, Федеральные службы и агентства, которым переданы функции упраздненных Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства путей сообщения Российской Федерации2. Данные органы в целях обеспечения стоящих перед ними специфических задач в различных ситуациях используют документы, удостоверяющие личность индивида как формализованный носитель информации о правовом статусе их владельца. При этом наличие или отсутствие таких документов становится обязательным условием для участия в некоторых правоотношениях с участием указанных государственных органов3. Необходимо отметить, что в рамках паспортной системы приоритетное значение для ее функционирования имеет только деятельность основных целеустремленных элементов. Особенность обеспечения системного построения паспортных отношений заключается в обязательности организации и сохранения параметров, по которым осуществляется обмен, между элементами системы и функционирование системы в целом – функциональной среды. Определяющими становятся связи целеустремленных и нецелеустремленных элементов, нашедшие отражение в правовом поле. Основное внимание в этой области стоит обратить на понятие взаимодействия и координации. Координация по своей сущности представляет собой «согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями»1. Взаимодействие согласно толкованиям словарей – взаимная связь предметов, явлений, согласованная деятельность различных субъектов, осуществляющих совместные действия2. Таким образом, указанные термины близки в смысловом отношении, в них заложена идея взаимной обусловленности явлений, действий, приведение их к определенному соотношению. Однако смысловое сопоставление данных слов исключает их идентичность. Термин «координация» в отличие от термина «взаимодействие» применим к более обобщенным масштабным понятиям. Кроме того, координация как процесс согласования не предполагает обязательного взаимного действия двух или нескольких сторон – действовать может и одна сторона (подчеркивается руководящее начало). Взаимодействие – обязательно действия двух и более сторон, происходящие, как правило, в близких по уровню рамках подчиненности. Взаимодействие есть всегда результат координирующей деятельности, а координация содержит элементы подчиненности решению координирующего центра. В процессе координации орган управления воздействует на подчиненные элементы для упорядочения их действий по достижению единой цели. Наиболее важными принципами взаимодействия являются законность, непрерывность на всех уровнях, оперативность и ответственность в реализации совместных планов и взятых обязательств с учетом самостоятельности и разграничения компетенции1. Основой для усиления координации и реализации целого ряда взаимообусловленных и взаимосвязанных задач является общность целей заинтересованных органов государственной власти. Эффективное осуществление задач и функций, которые для них являются общими и круг которых постоянно расширяется и усложняется, возможно лишь тогда, когда их действия будут строго согласованы, а усилия объединены на научной и правовой основе. И наоборот, разрозненные действия заинтересованных министерств и иных органов исполнительной власти неэкономичны и малоэффективны. Необходимость повышения эффективности управления (в т.ч. координации и взаимодействия) легла в основу принятого решения о реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти России и, в частности, о совершенствовании государственного управления в области безопасности России1. Таким образом, анализ российского права и структуры государственных органов, выделяемых по параметрам, ограниченным функциональной средой системы, свидетельствует о наличии некоторых особенностей включения в систему целеустремленных элементов, которые организационно влияют на ее поведение. Это отражается, прежде всего, в том, что изменение в структуре указанных основных субъектов реализации задач паспортной системы ведет к изменению характера самой системы. Результатом таких модификаций может быть, например, ослабление или ужесточение контроля за деятельностью российских и иностранных граждан, трансформирование системы взаимодействия, повышение или ухудшение качества передачи и использования оперативной информации и т.п. Так, в рамках паспортной системы одним из методов повышения ее эффективности становится целесообразное распределение функций обеспечения различных видов национальной безопасности между указанными органами государственной власти. Рассматривая паспортную систему как «человекотехническую», необходимо обратить внимание на обязательное присутствие нецелеустремленных частей, отсутствие (или не отвечающее современным требованиям качество) которых ведет к нарушению функционирования всей системы: невозможности реализации задач государства, а также прав и свобод человека и гражданина. Основным формальным подтверждением правового положения лица в Российской Федерации являются документы, удостоверяющие личность гражданина России, оформленные и выданные от имени государства в соответствии с требованиями федерального законодательства1, а также действительные документы иностранных граждан и лиц без гражданства. Исходя из этого, можно выделить критерий разграничения элементов различных систем. В рамках паспортной системы основой для выделения каждого элемента системы из сходных совокупностей, которым, тем не менее, присущи иные целевые функции, становится именно документ, удостоверяющий личность, а точнее отношения, возникающие при его использовании для определения правового статуса лица. В структуре паспортной системы данный элемент представлен под названием «материальный носитель» с тем же правовым наполнением. Это объясняется необходимостью учета современных тенденций в развитии полиграфии и систем контроля. Так, например, некоторые иностранные государства из состава бывших советских республик уже ввели в качестве удостоверяющих личность документов «идентификационные карточки личности»2. Практическая реализация правовых норм, организующих работу различных элементов системы, представляет собой яркое свидетельство того, что при осуществлении всех видов деятельности, объединенных рассматриваемой целевой функцией, условием успешной их реализации становится применение различных технических средств и материальных носителей. Роль нецелеустремленных элементов определяется еще исходя из того, что только их наличие дает возможность рассматривать проблему дифференцирования правового статуса индивида, осуществляемого с помощью материальных носителей, что и становится одним из основных параметров выделения паспортной системы в качестве самостоятельного компонента системы национальной и пограничной безопасности. Выводы по разделу I
Структура паспортной системы может быть представлена следующим образом: а) целеустремленные элементы: - органы государственной власти, задачей которых является согласование функционирования различных частей системы с конечной целью обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз; - индивиды, осуществляющие определение своего правового статуса с помощью материальных носителей установленного образца; б) нецелеустремленные элементы: - правовые нормы, регламентирующие порядок достижения конечной цели и деятельность лиц, направленную на определение их правового статуса указанным способом; - технические средства и материальные носители (документы, удостоверяющие личность человека, а также некоторые особенности его правового статуса), использование которых обеспечивает реализацию задач системы в деятельности целеустремленных элементов. Таким образом, паспортная система – это объединенная на основе общности правовых норм, а также принципов, функциональной среды и целевой функции обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз совокупность отношений органов государственной власти и индивидов, использующих различные технические средства и материальные носители установленного образца для формального определения и дальнейшей реализации составляющих правового статуса человека.
Совершенствование нормативного компонента паспортной системы происходило одновременно с улучшением качества использования удостоверяющих личность документов в различных сферах жизнедеятельности общества. Так, уже в дореволюционный период была сформирована хорошо отлаженная система использования различных документов для пропуска через Государственную границу Российской Империи и система контроля за деятельностью отдельных категорий граждан, обеспечиваемая с помощью паспортных режимных мероприятий.
Таким образом, учитывая особенности диссертационного исследования, логика изложения материала требует обратить внимание на анализ теоретико-правовых аспектов использования паспортной системы Российской Федерации в деятельности пограничных органов на современном этапе с обозначением основных направлений ее совершенствования. |
Похожие:
 | Ьной, в том числе и для военных организаций. Так, например, сотрудниками пограничных органов федеральной службы безопасности в 2005... | | Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции... |
| Об утверждении положения об аккредитации органов по сертификации и испытательных центров (лабораторий) в системах сертификации Федеральной... |  | Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 8, приказываю |
| Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... | | Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... |
| Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных... | | Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 718 "О награждении оружием граждан Российской Федерации" и Положением о... |
| Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. №3853 в целях упорядочения деятельности объектовых и специальных подразделений... | | Приказ Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. №64 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной... |