Заключение
Рассмотрение исторических, социально-политических, правовых и иных аспектов использования в деятельности пограничных органов паспортной системы Российской Федерации позволяет сделать некоторые теоретические и практические выводы.
Теоретические выводы
Поскольку в действующих законодательных и ведомственных нормативных актах нет определения понятия «паспортная система» для выявления общественных отношений, относящихся к объекту данного исследования, применялась методология системного подхода, что позволило выявить сущность и содержание паспортной системы Российской Федерации. Это выразилось в формулировке дефиниции, в которой учитывается ее сложное строение, что может быть использовано в качестве основы оптимизации деятельности органов государства по разрешению существующих проблем.. Также были выявлены основные принципы построения системы, обеспечивающие ее максимальную эффективность, и ее структура.
При рассмотрении общественных отношений, возникающих при использовании паспортной системы Российской Федерации, уделялось внимание историческому аспекту ее формирования как совокупности факторов, изучение которых необходимо для учета в процессе дальнейшего совершенствования.
Анализ вероятных направлений развития исследуемой сферы общественно-государственных отношений с учетом новых требований, возникающих в связи с изменением социально-политической обстановки в мире, производился путем исследования исторических процессов через их отражение в праве. Результаты исторического анализа основных этапов формирования паспортной системы указывают на ее предназначение как разрешительной контролируемой государством системы отношений, имеющих правовую организацию, позволяющую обеспечить осуществление таких задач государства, как контроль за деятельностью лиц, которая оказывает влияние на состояние защищенности государства
Определение соотношения двух понятий – «паспортная система Российской Федерации» и «деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности» – позволило выявить необходимость рассмотрения данных явлений в рамках системы пограничной безопасности, что обусловило выбор дальнейшего направления исследования.
Для определения путей совершенствования правовой составляющей паспортной системы в интересах деятельности пограничных органов рассматривались общественные отношения в сфере:
определения видов основных документов, которые удостоверяют личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства;
установления основных требований к порядку использования различных документов, удостоверяющих личность и иных материальных носителей;
определения порядка работы органов государственной власти, которые обеспечивают должное функционирование, контроль, надзор за указанными видами деятельности и при этом участвуют в решении задач по защите и охране Государственной границы;
деятельности органов государства, задачей которых является обеспечение пограничной безопасности путем установления особенностей правового статуса личности с помощью материальных носителей;
установления ответственности за нарушения правовых норм, регламентирующих указанные общественные отношения.
Определено, что применение различных элементов паспортной системы в деятельности пограничных органов наиболее обоснованно в процессе обеспечения установленных российским законодательством режимных мероприятий по защите и охране Государственной границы и противодействия угрозе нелегальной миграции.
Анализ миграционной ситуации в Российской Федерации позволил сделать вывод о все более усиливающемся значении таких направлений деятельности пограничных органов, как координация усилий различных органов исполнительной власти на приграничной территории; взаимодействие с иными органами государственной власти, осуществляющими противодействие угрозам пограничной безопасности; участие в пределах своей компетенции в международном сотрудничестве и в совершенствовании миграционного законодательства по вопросам применения элементов паспортной системы.
В процессе исследования были выявлены наиболее важные для деятельности пограничных органов направления совершенствования паспортной системы:
Продолжение работы по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации, регламентирующей вопросы пересечения Государственной границы и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, заключение соглашений о реадмиссии Российской Федерацией с иностранными государствами и др.
Совершенствование правового регулирования деятельности (в т.ч. координации и взаимодействия) органов исполнительной власти, использующих элементы паспортной системы в обеспечении пограничной безопасности.
Правовое регулирование вопросов, касающихся порядка использования технических средств и материальных носителей, включаемых в паспортную систему и применяемых для обеспечения пограничной безопасности России, с одновременной активизацией работы по совершенствованию материально-технической базы информационного обеспечения служебной деятельности пограничных органов (создание единой автоматизированной системы по сбору, обработке, анализу и передаче информации о проследовавших через границу лицах, их документах и т.п.).
Практические выводы
Одним из приоритетных направлений работы по укреплению механизма функционирования органов государственной власти и управления в Российской Федерации становится совершенствование правового регулирования использования компонентов паспортной системы.
Учитывая факт принятия в последнее время новых федеральных законов Российской Федерации и иных нормативных актов в области миграционной политики и безопасности, в диссертационном исследовании были рассмотрены некоторые аспекты их практической реализации, в результате чего были сделаны следующие выводы:
I. На уровне федерального законодательства в интересах пограничных органов необходимо обеспечить решение следующих вопросов организации паспортной системы:
принятие Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» с закреплением в его содержании особенностей процесса изготовления бланков основных документов с системой защиты от несанкционированного изготовления и подделки оформленных документов;
закрепление статуса свидетельства о рождении как документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, не достигшего возраста 14 лет, с внесением в его содержание информации об антропометрических данных владельца или, что наиболее перспективно, дактилоскопической информации;
внесение изменений в межгосударственные соглашения о взаимных поездках граждан стран СНГ, касающихся уточнения формулировок и сокращения перечней документов, дающих право на пересечение Государственной границы в безвизовом порядке для граждан СНГ;
ускорение заключения соглашений Российской Федерации с сопредельными, а также иными государствами, призванных регламентировать вопросы приема и возвращения граждан (реадмиссии);
усиление административной ответственности за нарушения иммиграционных правил, правил пребывания и проживания на территории России, незаконный провоз лиц через Государственную границу, совершаемые в рамках паспортной системы, а также введение ответственности за умышленную порчу либо утрату по небрежности миграционной карты;
уточнение механизма реализации некоторых положений федеральных законов Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» с принятием во исполнение их новых постановлений Правительства Российской Федерации и изменение норм некоторых уже принятых;
установление обязательности целевого финансирования развития паспортной системы государства с учетом современных технологических требований к изготовлению документов, удостоверяющих личность, а также необходимости фиксации фактов их использования при пересечении Государственной границы.
II. Основными направлениями оптимизации паспортной системы со стороны МИД России являются:
внесение изменений в межгосударственные соглашения о взаимных поездках граждан стран СНГ, касающихся сокращения перечня документов, дающих право на пересечение Государственной границы в безвизовом порядке для граждан СНГ;
усиление контроля за порядком выдачи российскими консульскими учреждениями за границей виз лицам из так называемых «неблагополучных» в социальном и экономическом отношении стран;
совершенствование порядка регистрации в МИД России и МВД России организаций, осуществляющих визовую поддержку пересекающих Государственную границу иностранных граждан и лиц без гражданства;
выработка системы контроля за обеспечением приглашающими организациями (лицами) установленного порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации приглашаемых ими иностранных граждан и лиц без гражданства, для чего необходимо регулярное проведение проверок зарегистрированных в МИД России негосударственных туристических и коммерческих организаций, имеющих право на занятие международной деятельностью и с учетом их результатов рассмотрение вопроса о дальнейшем их функционировании в данной сфере;
активизация международно-договорной работы по вопросам обмена паспортной и иной оперативной информацией для противодействия угрозе незаконной миграции, уделяя особое внимание развитию сотрудничества с компетентными органами сопредельных государств, в целях достижения эффективного взаимодействия по ее предупреждению и пресечению.
III. Во взаимодействии с МВД России необходимо разработать, согласовать и закрепить в межведомственных нормативных актах:
задачи и порядок действий органов внутренних дел и пограничных органов, участвующих в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
силы и средства, задачи, порядок действий по проведению мероприятий, связанных с временным ограничением или воспрещением доступа на отдельные участки местности во время проведения пограничных поисков, пограничных операций, иных служебно-боевых действий;
содержание, периодичность и порядок обмена информацией в интересах охраны и защиты Государственной границы и обеспечения правопорядка на приграничных территориях, пути ее реализации;
содержание совместных действий при усиленной охране Государственной границы; состав сил и средств, задачи, порядок действий при возникновении на приграничных территориях чрезвычайных ситуаций и введения режима чрезвычайного положения;
порядок обеспечения пограничных органов образцами документов, оттисков печатей и штампов, используемых органами внутренних дел при оформлении документов на право пересечения Государственной границы.
IV. Особое внимание необходимо уделить взаимодействию с ФМС России, для чего обеспечить правовую регламентацию следующих вопросов:
совместные меры по предупреждению и локализации массовой незаконной миграции с сопредельных стран через Государственную границу, в том числе связанные с использованием документов, удостоверяющих личность иностранных граждан и лиц без гражданства;
порядок осуществления иммиграционного контроля на Государственной границе и совместные меры по предупреждению неконтролируемой миграции;
взаимный обмен информацией по вопросам миграционной ситуации на Государственной границе, возможные пути ее использования;
порядок содержания, обеспечения и (при принятии соответствующего решения) осуществления депортации и административного выдворения иностранных граждан (лиц без гражданства), незаконно пересекших Государственную границу;
организация взаимодействия контрольно-пропускных пунктов с постами иммиграционного контроля на Государственной границе.
Ввиду того, что в настоящее время остро стоит вопрос разграничения компетенции пограничных органов и ФМС России, диссертантом предлагается проект совместного приказа ФСБ России и МВД России, утверждающего «Положение об основах взаимодействия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, пограничных органов федеральной службы безопасности и Федеральной миграционной службы Российской Федерации, подразделений по делам миграции».
Особую актуальность приобретает разработка Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации», возможная структура которого предлагается диссертантом. Принятие вышеназванного закона позволит исключить существующий в России законодательный пробел и, являясь фактором стимуляции последующего адекватного правового регулирования, послужит укреплению международного сотрудничества и росту авторитета страны на международной арене.
Таким образом, учитывая имеющийся опыт использования элементов паспортной системы России для обеспечения пограничной безопасности и современные тенденции политического и экономического развития государства, необходимо направлениями сосредоточения основных усилий органов государственной власти считать:
совершенствование правового обеспечения организации и функционирования паспортной системы России;
на основе правовых норм повышение качества взаимодействия между органами исполнительной власти, задачей которых является обеспечение пограничной безопасности России;
повышение качества правовой и технологической организации использования паспортной системы в целях обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз путем дифференцирования правового статуса индивида с помощью материальных носителей.
Практика защиты и охраны Государственной границы показывает, что рациональная организация деятельности пограничных органов государства возможна только с использованием паспортной системы как эффективного инструмента противодействия опасностям и угрозам на границе и в пограничном пространстве. Основой ее применения становится четкое осознание целей, задач и ее компонентного состава при создании прочной нормативной правовой базы для ее функционирования.
Пограничная безопасность – явление не статичное, а динамичное. Ее состояние меняется в зависимости от трансформаций в геополитических, региональных и локальных международных отношениях, от политической, экономической, военной, социально-демографической ситуации внутри государства. В этой связи пограничная безопасность будет стабильной, если субъекты ее обеспечения прогнозируют ситуацию и тенденции ее развития в пограничном пространстве. Важнейшим этапом в достижении указанной задачи становится высокая правовая организация работы в сфере использования паспортной системы для обеспечения пограничной безопасности России, а также правовое закрепление координационной функции ФСБ России как части государственного аппарата, обладающей соответствующими возможностями и опытом. Конечной целью при этом становится обеспечение взаимопонимания, согласованности и единства действий по эффективной защите и охране Государственной границы и пограничного пространства при минимальных затратах сил и средств.
Таким образом, в условиях реформирования порядка определения гражданства Российской Федерации, формирования основ новой миграционной политики государства и усиления роли пограничных органов в системе обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации внедрение результатов данного диссертационного исследования в процессе паспортизации населения и в рамках деятельности федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе становится насущной необходимостью и требованием времени.
|
