Раздел I. ПОНЯТИЕ и содержание
Паспортной системы Российской Федерации
Характер отражения в праве какого бы то ни было общественного явления, как правило, зависит от социально-политической оценки его роли в жизнедеятельности государства и отдельной личности, уровня юридической техники на конкретном этапе развития права и других факторов, но немаловажен и традиционный подход к разрешению тех или иных проблем. Те отношения, которые исторически относились государством к сущностным составляющим системы обеспечения публичных интересов, из-за появления на ранних этапах становления государства зачастую не имели соответствующего правового сопровождения. На современном этапе все публично значимые общественные отношения вне зависимости от времени их появления должны быть урегулированы правом, при этом следует признать нежелательным отсутствие формального отражения в правовом поле каких-либо имеющихся традиционных подходов.
В Российской Федерации одними из таких традиционно существующих отношений следует признать деятельность отдельных лиц и государственных органов, направленную на формальное удостоверение правового статуса личности. Необходимость использования каких-то материальных носителей1 для подтверждения имеющихся прав и гарантий их реализации постепенно оформилась в традиционно применяемое для обозначения данных общественных отношений понятие «паспортная система».
На современном этапе правовая дефиниция указанного понятия отсутствует, и в данном случае необходимо четко определить, какое общественное явление должно подвергаться исследованию и существует ли оно в Российской Федерации как таковое.
Исследование проблем, связанных с паспортизацией населения, предполагает необходимость рассмотрения теоретической базы функционирования всех входящих в ее состав компонентов. Исходя из того, что в широком смысле теория являет собой комплекс взглядов, представлений и идей, направленных на истолкование и объяснение каких-либо явлений2, можно утверждать необходимость привлечения всей совокупности данных суждений для изучения интересующего вопроса, так как появлением своим они, прежде всего, обязаны тому явлению, исследование которого становится объектом теорий. Другими словами, возникновение теоретических разработок в какой-либо сфере деятельности, как правило, вторично по отношению к объясняемой ими проблеме. В правовом поле эта взаимосвязь наиболее четко просматривается между общественными отношениями и нормой права, регулирующей данные отношения. Она становится эффективной, если формально подтверждает общеобязательность уже существующих в обществе и государстве правил поведения.
Стремление государства к оформлению каких-либо документов для индивидуализации статуса собственных граждан, в сущности, может входить в круг его интересов только при условии необходимости данной деятельности для нормального функционирования самого государства. Объяснение такой необходимости возможно лишь путем анализа составляющих государственно-правовой организации общества в части, касающейся отношений с собственными гражданами и иными лицами, находящимися на его территории.
Неотъемлемой частью самостоятельности и важнейшим признаком государства, характеризующим его политико-правовую сущность, является его суверенитет, который не может быть обеспечен без четкой регламентации отношений между государством как специфическим механизмом реализации задач, определяемых при наделении его властными полномочиями, и людьми, проживающими на его территории. Такие отношения, определяемые как устойчивая правовая связь лица с конкретным государством, в юридической науке получили название гражданства1. Каждое из существующих в современном мире государств устанавливает такую совокупность прав, обязанностей (и гарантий их реализации) самого государства и всех лиц, находящихся под его властью, которая бы максимально соответствовала целям и характеру государственного образования, что и составляет политико-правовой статус гражданина, отличающий его от иностранных граждан и лиц без гражданства. Наиболее ярко положительные аспекты института гражданства проявляются, прежде всего, в том, что государство признает и гарантирует права и свободы человека, защищает и покровительствует ему за пределами собственной территории, а гражданин, в свою очередь, соблюдает законы и предписания государства, чем обеспечивает должное функционирование механизма осуществления властных полномочий. Разрешение вопроса о необходимости такой правовой связи между конкретным лицом и государством постоянно осуществляется на практике – каждое государство устанавливает нормы, регламентирующие порядок функционирования института гражданства (установление, приобретение, утрату и т.п.), и каждый человек, в свою очередь, самостоятельно может осуществить выбор своей принадлежности к тому или иному государству. Более остро стоит проблема формального определения гражданской принадлежности лица. В силу того, что наличие какого-либо права или обязанности, как правило, должно быть отражено на каком-то материальном носителе, определением его характеристик постоянно занимаются специализированные органы государств, в особенности тех, гражданство которых предоставляет имеющим его наиболее льготный (с позиций оценки общей обстановки в мире) режим. Самым ярким выражением материального воплощения отношений гражданства являются различного рода документы, удостоверяющие личность их владельца и указывающие на статус данного лица в конкретном государстве.
Современное состояние безопасности в мире как сопутствующий политической и экономической стабильности фактор можно охарактеризовать путем простого перечисления регулярно происходящих событий: войн, «гуманитарных» катастроф, миграций населения и т.п. В такой обстановке вполне обоснованным становится стремление государств с наиболее развитыми политической и экономической системами к ужесточению порядка определения гражданства и формального его закрепления. Параллельно с этой тенденцией проявляется и другая – постоянное противодействие заинтересованных в нестабильности групп лиц, усилия которых направлены в основном на преодоление формальных барьеров определения правовой связи какого-либо государства и конкретного индивида, намеревающегося пользоваться правами, предоставляемыми гражданам данного государства.
В свете вышеупомянутой проблемы процесс крупномасштабной трансформации территории государства является тем фактором, который ослабляет возможности государства по контролю за обеспечением должного функционирования института гражданства, так как изменения в составе населения влекут за собой реформирование правоотношений в сфере гражданства. Наиболее ярко этот аспект проявляется при распаде (разделении) какого-либо государства на несколько частей, каждая из которых имеет статус самостоятельного государства. Возникает необходимость территориальной и правовой дифференциации, а также четкого определения каждым проживавшим на территории такого государства своей новой гражданской принадлежности.
Распад Советского Союза как юридический факт стал отправной точкой отсчета периода нестабильности и недостаточной с точки зрения характеристик правовой и политической сфер общественной жизни урегулированности вопросов состояния в гражданстве и его формального обозначения. Продолжается указанный период и в настоящее время. Прогрессирующей на территории бывших республик СССР стала положительная тенденция к завершению формирования законодательной базы института гражданства, а также оформлению гражданской принадлежности проживающих там лиц, но на данный момент говорить об окончательном разрешении всех спорных вопросов и стабильности в этой области пока рано.
Принятие закона, как известно, далеко не всегда становится окончательной стадией завершения процесса регулирования какой-либо деятельности. Административный метод управления во всех его проявлениях, свойственных еще советскому периоду, и в настоящее время не утратил своего значения. И выражается это, прежде всего, в том, что без разработки процедуры применения каких-либо норм закона (хотя бы и прямого действия), осуществляемой, как правило, на уровне исполнительной, а не законодательной власти, применяться в полной мере они не будут. Таким образом, существуют субъективные причины, обусловливающие замедление процесса исполнения законодательных норм. Но нельзя исключать и обязательность некоторых процедур, без которых уже объективно правовые нормы остаются недейственными. Среди них – формальные элементы выражения законодательно установленных правил поведения, если таковые являются единственным вариантом их материального воплощения.
Гражданство является как раз тем правовым институтом, который предполагает наличие его формального выражения: состояние в гражданстве обычно отражается в каких-либо документах, удостоверяющих личность их владельца. Именно этот фактор обусловливает важность деятельности различных органов и должностных лиц государства по обеспечению всех проживающих на его территории лиц документами, определяющими их правовой статус.
После распада СССР с появлением новых государств, а соответственно и нового гражданства наиболее остро стоит проблема оформления состояния лица в правовой связи с конкретным государством, то есть в условиях Российской Федерации и других бывших республик Советского Союза – проблема паспортизации населения страны.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2001 года № 1288-р1 Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с другими заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти2 была поручена разработка и реализация Программы паспортизации граждан Российской Федерации на 2002-2005 годы, целью которой является создание условий для завершения выдачи и замены паспортов гражданина СССР на паспорта гражданина Российской Федерации, а также совершенствование системы паспортизации граждан Российской Федерации и введение в действие централизованной автоматизированной системы учета выдаваемых, утраченных, похищенных паспортов (бланков паспорта).
Исходя из анализа предложенной программы, ее выполнение должно способствовать реализации конституционных прав и свобод граждан, созданию условий для противодействия незаконной миграции, преступности и терроризму и ведет к завершению процесса как определения статуса всех находящихся на территории России лиц, так и формального его закрепления.
Можно отметить, что, несмотря на отсутствие закрепленного в законодательстве определения «паспортной системы», в Советском Союзе теоретические разработки данной проблемы велись на основании правового упоминания о ее наличии1.
Одним из первых теоретиков был С.С. Студеникин, определивший паспортную систему как «порядок учета передвижения населения, предусматривающий: обязанность граждан иметь паспорт, обязательную прописку паспорта, а также ответственность в административном или уголовном порядке за нарушение правил прописки»2. Позже его точка зрения в несколько модифицированном виде была представлена, В.М. Манохиным, представляющим целую группу правоведов: «Содержание и понятие паспортной системы составляют три элемента, вместе взятые: наличие у лица паспорта, регистрация владельца, то есть прописка его по месту жительства, ответственность за нарушения правил паспортной системы»3. Учитывая принятие 25 июня 1993 года Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»4, необходимо отметить, что институт прописки фактически утратил свое значение, но в данном случае наиболее важен концептуальный подход к определению понятия.
Представленная точка зрения характеризуется наиболее общим взглядом на проблему определения правового статуса человека с помощью документов, удостоверяющих личность. Элементы, относимые к понятию «паспортная система», отличаются общесоциальным (не только правовым) характером, но при этом масштабность подхода не позволила авторам выделить более мелкие составляющие, что представляется значимым при определении сущности исследуемого явления.
В более поздних диссертационных исследованиях и учебных пособиях паспортная система представляется как совокупность правовых норм, регулирующих конкретные правоотношения в определенной сфере.
Так, например, Ю.С. Рябов видит паспортную систему как «совокупность юридических норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов, их прописки и выписки и регистрации в целях статистического и персонального учета населения, регулирования его передвижения по территории Российской Федерации, обеспечения реализации субъективных прав и обязанностей граждан, а также охраны общественного порядка и государственной безопасности»1.
По мнению С. Савицкого, А. Худякова и В. Малькова, паспортная система – совокупность правовых норм, определяющих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, их прописки, обмена и выписки, адресно-справочной работы2.
Интересным представляется мнение Г.С. Кускова, который под паспортной системой понимает совокупность установленных государством правил, стройный последовательный ряд государственных установлений, предусматривающих обязанность граждан иметь паспорта, обязательность прописки паспортов или иных документов, удостоверяющих личность, цель которых выражается в защите интересов общества, охране государственной безопасности и общественного порядка в стране1.
В свою очередь А.А. Кармолицкий видит паспортную систему как «совокупность правовых норм, которые определяют и закрепляют порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также регистрационного учета граждан»2.
Наиболее емким и учитывающим специфику государственно-управленческой деятельности в сфере пограничной безопасности представляется определение, данное В.В. Ласточкиным. По его мнению, под паспортной системой понимается «совокупность правовых установлений, определяющих порядок выдачи, пользования и изъятия паспортов как основных документов, удостоверяющих личность, а также порядок регистрации граждан по месту их постоянного проживания и временного пребывания в целях учета населения, регулирования миграционных процессов, обеспечения реализации гражданами установленных законодательством прав, а также в интересах соблюдения общественной и государственной безопасности в стране»3.
Рассмотрение вышеперечисленных дефиниций позволяет выявить их общие признаки: несмотря на видимое присутствие некоторых различий в определении понятия паспортной системы (относящихся в основном к раскрытию всей полноты регулируемых общественных отношений, часто второстепенных), большинство правоведов придерживаются единой точки зрения на составляющие элементы паспортной системы, выделяя в качестве таковых юридические нормы. Рассмотрение всего круга проблем паспортной системы только через призму нормы права позволило сделать вывод о полном включении паспортной системы в систему российского законодательства. Необходимо также отметить, что, представляя паспортную систему в качестве составляющей российской системы законодательства, исследователи данного вопроса ограничились выделением круга общественных отношений, который входит в понятие предмета правового института. Вопрос о методе, исходя из смысла включаемых в понятие паспортной системы элементов, рассматривается в рамках метода отрасли – административного права, а о специальном юридическом режиме как совокупности общих положений, принципов, специфических юридических понятиях1 можно говорить при выделении некоторых нормативных правовых элементов с особой терминологией, типа «учет», «регистрация» и т.п.
Появлению утверждения о том, что сущность паспортной системы должна рассматриваться в рамках характеристик правового института2, способствовало, прежде всего, то обстоятельство, что нормативное правовое регулирование данной проблемы отвечает всем требованиям, предъявляемым к правовому институту. Так, по материальному признаку основу регламентации составляют однородные общественные отношения, а по юридическому – паспортные вопросы регулируются иерархическим комплексом законодательных и подзаконных актов.
Отстаивая предложенную точку зрения, некоторые исследователи паспортной системы выделяют:
нормативные акты, непосредственно устанавливающие правила поведения и ответственность за их нарушение;
нормативные акты, регулирующие правоотношения, которые складываются в процессе осуществления паспортной системы;
индивидуальные акты, регламентирующие реализацию субъективных прав конкретных должностных лиц и граждан1.
Последнюю группу составляют:
акты – регламентаторы, с помощью которых достигается индивидуальное регулирование рассматриваемых общественных отношений (например, планы взаимодействия подразделений по делам миграции Федеральной миграционной службы Российской Федерации (далее – ФМС России) и отдельных контрольно-пропускных пунктов федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе в сфере предупреждения и предотвращения незаконной миграции);
правообеспечительные акты, которые вносят уточнения в индивидуальные отношения и содержат властные решения по обеспечению исполнения юридических обязанностей (например, решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина за нарушение им правил въезда в Российскую Федерацию);
акты соблюдения и использования юридических норм, при помощи которых реализуются субъективные права и обязанности граждан (например, разрешение на въезд в пограничную зону).
Исследователи паспортной системы, определяя ее в системе законодательства в качестве правового института, вполне обоснованно остановились на раскрытии компонентного состава через законодательные нормы, так как система законодательства по своей сущности представлена системой источников, которая в советском праве рассматривалась односторонне2. В этом контексте исследование паспортной системы как института права1 – совокупности определенного рода правовых норм – не только традиционно, но и обосновано. Однако современная юридическая наука утверждает2, что проблема источников права должна рассматриваться более широко. Это дает возможность сделать вывод о необходимости пересмотра отношения к паспортной системе как к правовому институту.
Одним из первых исследователей, справедливо отметивших недостаточность узкого нормативного подхода, стал С.В. Парфенов, который определил паспортную систему как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок установления и действия на территории Российской Федерации паспортных режимов, определяющих круг субъектов, реализующих эти нормы, а также специфический вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение охраны законных прав и интересов российских граждан, усиления экономической мощи государства, укрепления государственной безопасности законности и правопорядка3.
В представленной дефиниции в паспортную систему были включены субъекты реализации соответствующих норм и правил, а это, по справедливому мнению И.Б. Кардашовой, «представляется необходимым, так как любые правовые предписания остаются просто на бумаге без соответствующих механизмов их проведения в жизнь»4. В свою очередь, она предложила использовать термин «паспортно-визовая система», обосновав это, прежде всего, тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в органах Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России) были разведены по различным службам органов внутренних дел, (соответственно не смыкались и теоретические разработки), а с принятием 15 февраля 1993 года Правительством Российской Федерации постановления «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»1 эту деятельность можно определять как единую по всем направлениям2. При этом паспортно-визовая система совершенно справедливо рассматривается ею как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности3.
Позиция этих авторов представляется наиболее близкой к уяснению всей полноты исследуемой проблемы в силу выделения ими разнородных и наиболее существенных элементов паспортной системы, отсутствие которых ведет к ее неэффективности, что в рамках государства является серьезной угрозой безопасности.
Таким образом, были выделены два значимых элемента паспортной системы: юридические нормы – в рамках институционного подхода, и дополняющий их особый вид деятельности компетентных органов государственного управления.
Оперируя доводами, имеющими своей отправной точкой какую-либо из вышеперечисленных позиций, правоведы определяют место паспортной системы. При этом ее собственное сложное внутреннее строение признается второстепенным по отношению к той роли, которую она играет в процессе государственного управления. С позиции статической оценки государственной деятельности в сфере определения правового статуса индивида такой подход можно считать адекватным поставленной цели, но если паспортную систему рассматривать в качестве основы оптимизации данной деятельности, предел ее исследования не может исчерпываться характеристикой ее проявлений в общественных отношениях без рассмотрения сущности.
Характер большинства проводимых на современном этапе исследований в различных отраслях науки указывает на то, что оптимальный результат в какой-либо области достигается в основном путем применения методов, находящихся «на стыке» наук. Исследование с применением новых методов может предоставить дополнительные возможности для более полного и всестороннего рассмотрения интересующего вопроса.
Говоря о паспортной системе, совершенно логичным кажется обращение к изучению ее составляющих с использованием метода системного анализа, успешно применяемого как в технических, так и гуманитарных отраслях современной науки. Исследования, проводимые с помощью данного метода, подтверждают целесообразность прикладного применения теории систем, когда таким образом решаются вопросы оптимизации процесса получения наиболее полного знания о каком-либо предмете. На данном этапе можно утверждать, что в этой области уже накоплен значительный научный опыт, свидетельствующий о том, что системный анализ можно рассматривать как основу для современного научного мышления.
Системный анализ с практической стороны представляет собой систему методов исследования или проектирования сложных систем, поиска, планирования и сопровождения изменений, предназначенных для ликвидации проблем. С методологической стороны системный анализ отличается диалектическим характером1, что позволяет выяснить причины возникновения и развития какой-то проблемы, их сложность и указать на способ устранения этих причин. С методической стороны системный анализ отличается междисциплинарным характером и применением наряду со строгими математическими методами иных, дозволяющих более свободное варьирование.
Использование метода системного анализа связано, в первую очередь, с необходимостью определения используемых понятий, принципов системного подхода, а также с постановкой и общей характеристикой основных проблем системных исследований.
В системном анализе существует много определений различных терминов. Так, В.Н. Садовский приводит сорок известных ему определений только термина «система»2. Аналогично обстоит дело с определениями понятий «сложная система», «элемент системы» и прочих. Но, несмотря на существующее многообразие, понятие «система» единодушно относят к тем объектам, которые не сводимы к сумме элементов3. При этом элементы, объединенные в систему, выступают и, соответственно, воспринимаются как единое целое, а связь элементов внутри системы значительно сильнее, чем связь этих элементов с элементами других систем4.
Целесообразным представляется остановиться на тех определениях, необходимость использования которых вытекает из самого существа системного анализа.
Элементом системы называется условно неделимая, самостоятельно функционирующая часть системы – некоторый объект (материальный, энергетический, информационный), обладающий рядом важных для нас свойств, но внутреннее строение (содержание) которого безотносительно к цели рассмотрения1.
Элементы системы рассматриваются как целостные единицы, как наименьшее звено в структуре системы, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. Элементы системы выбираются исследователем в зависимости от целей анализа и являются абстрактными элементарными частями, составляющими описание объекта. В соответствии со свойством иерархичности любой элемент сам является системой, но на выбранном уровне анализа эта система характеризуется только своими целостными свойствами. Таким образом, под элементами понимают определенные переменные, оказывающие влияние на систему, ее поведение и состояние.
Множество относительно однородных элементов, объединенных общими функциями при обеспечении выполнения общих целей развития системы, представляют собой компонент системы или подсистему2.
Рассматривая какую-либо систему как среду, изолированную от воздействия внешних факторов, мы тем самым получаем возможность учитывать множество внутренних условий, в действительности влияющих на ее поведение. Отсюда вытекает необходимость учета характерной для системы совокупности законов, алгоритмов и параметров, по которым осуществляется взаимодействие (обмен, взаимоотношения) между элементами системы и функционирование (развитие) системы в целом, которую принято называть функциональной средой3.
Некоторые разночтения в терминах, применяемых учеными в системном анализе, не препятствуют их взаимопониманию. При использовании того или иного термина за основу принимается правильное понимание его системных свойств.
Анализ научной литературы1 показывает, что в качестве наиболее общего определения системы можно привести следующее: системой называется совокупность элементов, объединенных общей функциональной средой, обладающая признаками связности (наличие связей, позволяющих посредством переходов по ним от элемента к элементу соединить два элемента совокупности), а также свойством (назначением, функцией), отличным от свойств отдельных элементов совокупности.
Практически любой объект с определенной точки зрения может быть представлен как система. Все зависит от уровня анализа, определяемого целью исследования. Так, например, паспортная система может рассматриваться как элемент системы национальной безопасности Российской Федерации или собственно как система, состоящая из определенных компонентов. При этом для получения представления о системе в целом необходимо, в первую очередь, расчленение ее на группы элементов с указанием связей между ними, неизменное на все время рассмотрения и называющееся структурой системы2.
Указанное расчленение может иметь материальную (вещественную), функциональную, алгоритмическую и другую основу. Группы элементов в структуре обычно выделяются по принципу простых или более слабых связей между элементами разных групп.
Как уже упоминалось, важное место в методологии системного подхода занимают принципы, понимаемые как некоторые утверждения общего характера, обобщающие опыт работы человека со сложными системами – иерархически построенными динамическими3 системами, связанными единой целью функционирования и состоящими из элементов разных типов и обладающими разнородными связями между ними1.
В трудах2, посвященных этой тематике, под общими принципами системного подхода понимаются принципы:
конечной цели, утверждающий абсолютный приоритет конечной (глобальной) цели;
единства – совместное рассмотрение системы как целого и как совокупности частей (элементов);
связности – рассмотрение любой части совместно с ее связями с окружением;
иерархии, утверждающий полезность введения иерархии элементов и (или) их ранжирование;
функциональности – совместное рассмотрение структуры и функции как цели с приоритетом функции над структурой;
развития – учет изменяемости системы, ее способности к развитию, расширению, замене частей, накапливанию информации;
неопределенности – учет неопределенностей и случайностей в системе и др.
Применение принципов системного подхода к исследованию паспортной системы позволяет выработать в дальнейшем эффективную стратегию ее изучения, способствует адекватной постановке проблем в ее исследовании.
Говоря о постановке основных проблем системного исследования, необходимо учитывать, что применение методологии системного подхода к исследованию паспортной системы требует рассмотрения ее как элемента системы более высокого порядка, по отношению к которой она является в той или иной степени управляемой и контролируемой подсистемой.
С учетом требования целевого соответствия, анализ сущности паспортной системы наиболее рационально проводить исходя из проблемы обеспечения национальной безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1. При этом жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства2, а угроза - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства3.
Безопасность сложных социальных систем, таких как общество, государство, нация, многопланова в своих проявлениях, имеет множество различных аспектов. Ее важнейшими слагаемыми являются: политическая, экономическая, военная, пограничная, демографическая, информационная, духовная, идеологическая, экологическая, а также общественная безопасность4.
Национальная безопасность представляет собой сложную многоуровневую функциональную систему, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия интересов конкретных лиц, общества, государства и угроз этим интересам, как внутренних, так и внешних. При этом как интересы, так и угрозы находятся в постоянной взаимосвязи с различными факторами внутренней и внешней среды, а также с действиями по обеспечению национальной безопасности. В качестве целевой функции этой системы выступает степень защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз.
Рассмотрение паспортной системы как самостоятельно функционирующей целостной единицы, оказывающей влияние на поведение и состояние системы национальной безопасности1 (т.е. ее компонента), определяет необходимость анализа проблематики структуры высшего порядка. Это обусловлено, прежде всего, тем, что по принципу конечной цели, единства, связности и принципу иерархии обеспечение выполнения общих целей развития системы выдвигает требование соответствия элементов разного уровня (например, управляющей системы и контролируемых подсистем) по нескольким параметрам. В данном контексте, в первую очередь, необходимо обратить внимание на содержание системы национальной безопасности с определением места такой ее составляющей, как паспортная система.
В последние годы отмечается особенная активность в научном осмыслении различных аспектов национальной безопасности и ее составляющих, что обусловлено сложившейся в российском государстве и в мире обстановкой, характеризующейся большим количеством уже существующих и постоянно возникающих угроз личности, государству и обществу. Анализируя мнения различных авторов по рассматриваемому вопросу, наиболее обоснованным представляется взгляд на национальную безопасность России как на «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленными инновациями в ней и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемой, функционирование»1. Такова сущностная характеристика целевой функции системы национальной безопасности, а ее сложная организационная структура более полно отражена в ином определении, где национальная безопасность представляется, в первую очередь, как «система (выделено автором - И.К.) социального взаимодействия индивида, общества, государства и международного сообщества, обеспечивающая защиту и организацию условий по предотвращению или ликвидации угроз в социальных системах и формируемых ими социальных отношениях»2.
Некоторые авторы аргументированно предлагают осуществлять исследование национальной безопасности в рамках системной инженерии3. При этом необходимо добавить, что системность национальной безопасности заключается «не только в триаде личность – общество – государство, но и в сочетании внешней и внутренней безопасности, а также в структуре ее видов»4.
В одном из толкований национальной безопасности отмечается, что тема ее «по существу неисчерпаема, охватывает все сферы жизни современного российского общества, включая экономические и социальные проблемы, проблемы безопасности отдельных граждан, построения демократического правового государства, равно как и проблемы обеспечения согласия и стабильности в стране на основе баланса интересов государства, отдельных социальных групп, личности»5. Это наиболее точно соответствует положениям Закона Российской Федерации «О безопасности», где в качестве основных объектов безопасности выделяются: права и свободы личности; материальные и духовные ценности общественной жизни; а также конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность российского государства.
Все приведенные выше определения и характеристики понятия «национальная безопасность» дают возможность сделать вывод о включении паспортной системы в структуру системы национальной безопасности, в соответствии с принципами системного подхода и в рамках функциональных особенностей этих общественных явлений в качестве компонента, который предоставляет способы достижения целей и решения задач внутри всей системы.
Учитывая особенности диссертационного исследования, рассмотрение паспортной системы в дальнейшем будет рассматриваться в большей степени через призму такого вида национальной безопасности, которая получила название безопасности пограничной1.
Паспортная система как самостоятельно функционирующая часть системы пограничной безопасности, целостная единица, оказывающая влияние на поведение и состояние системы, представляет собой сложный компонент, обеспечивающий выполнение общих целей развития.
Выделяя особенности целевой функции паспортной системы, можно указать на функциональную соподчиненность ее системе национальной безопасности, выражающуюся в необходимости обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз путем дифференцирования правового статуса каждого индивида, осуществляемого с помощью материальных носителей установленного образца. Соответственно, выделяется и соподчиненность системе пограничной безопасности – в обеспечении надлежащей степени защищенности интересов в сфере защиты и охраны Государственной границы указанным способом. При этом также необходимо отметить сущностное отличие целевой функции всей системы от функций ее отдельных элементов.
Как уже отмечалось, для получения представления о системе в целом необходимо, в первую очередь, расчленение ее на группы элементов с указанием связей между ними. Так структура паспортной системы может быть представлена следующим образом:
а) |
