Раздел II. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ИНТЕРЕСАХ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ Исторически развитие государственности какого-либо территориального образования тесно связано с изменениями социально-политической обстановки в мире, которые необходимо влекут какие-либо колебания в системе властного механизма воздействия на общественные отношения внутри государства, что наиболее ярко проявляется при модификации его форм. Констатируя наличие процесса постоянного изменения форм государственно-управленческой деятельности, тем не менее, необходимо отметить, что некоторые правила и закономерности построения государственно-управленческого механизма сохраняются как принадлежащие к той группе объектов, которая составляет обязательную процедуру или методику воплощения в жизнь рассматриваемого явления, а не характеристику его различных аспектов, изменяющихся под воздействием внешних обстоятельств. Историко-правовой анализ позволяет утверждать, что государство вне зависимости от индивидуальных особенностей его внутреннего территориального устройства, политического режима и формы правления на современном этапе развития должно обеспечивать политическую независимость, суверенитет, государственную и территориальную целостность, а также поддержание условий для мирного существования личности и общества1. Все эти аспекты включаются в понятие национальной безопасности1, что дает возможность сделать вывод о том, что она относится к одной из таких сторон обеспечения нормальной жизнедеятельности государства, которые являются обязательными на протяжении всего периода его существования.
Необходимо также отметить, что вне зависимости от особенностей того или иного этапа существования национально-территориальных образований появление какой-либо общественной или государственной инициативы требует разработки процедуры ее воплощения в жизнь, то есть некой совокупности способов и путей решения имеющихся проблем, обозначения круга лиц, обязанных этим заниматься, определения материальной базы и т.п.
Рассматривая проблематику исследуемого вопроса, следует отметить, что система национальной безопасности Российской Федерации, в качестве сложного компонента включающая в себя паспортную систему, является сущностной характеристикой государства, функциональная среда которого определяет ее развитие в целом. При этом появление новых методологических и методических разработок, прежде всего, связано с анализом процессных составляющих системы, а не ее материально-сущностных характеристик, которые остаются неизменными. В этом контексте исследование состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз в пограничной сфере (а также всех аспектов деятельности по его обеспечению) целесообразно проводить, исходя из процедурного воплощения данных сторон деятельности общественных и государственных формирований.
Так, паспортная система, обеспечивающая дифференцирование правового статуса каждого индивида, осуществляемого с помощью документов, предоставляет технологии, позволяющие на практике реализовывать цели и задачи системы национальной безопасности. И, таким образом, рассмотрение сущностной составляющей национальной безопасности – пограничной безопасности – через призму паспортной системы как способа ее воплощения в жизнь открывает новые возможности для более полного изучения имеющегося государственно-правового опыта в данной области, анализа современного состояния и с учетом полученных данных выработки моделей государственно-управленческой политики в условиях постоянно изменяющейся обстановки в стране и мире в целом.
Разработки в области политологии и юриспруденции, а также современная военная наука1 довольно полно освещают проблематику сущности и соотношения различных видов национальной безопасности. В связи с этим для установления приоритетного направления в исследовании необходимо, прежде всего, определить некоторые аспекты понятия «деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности» как рассматриваемого в данной работе общественно-государственного явления.
Необходимость возникновения какого-либо вида государственно-управленческой деятельности вытекает из требований к государству как властному механизму, созданному для обеспечения нормального функционирования общества и жизни каждого члена социума2. Так, появление каких-либо общественных отношений требует урегулирования их государством, что становится основой для возникновения соответствующего рода деятельности органов государственной власти как совокупности мероприятий по решению указанных задач.
С учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации3 деятельность пограничных органов представляет собой совокупность мероприятий специально уполномоченных органов федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе, а также их должностных лиц, производимых в процессе решения следующих задач1:
защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации;
осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов.
Таким образом, основным предназначением пограничных органов, выражающимся в наделении их особыми полномочиями по решению определенного круга проблем, становится обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов2.
Исходя из того, что обеспечение пограничной безопасности, в целом, направлено на выявление имеющихся интересов личности, общества и государства с последующим выполнением стоящих перед государством задач по предотвращению угроз в данной сфере, деятельность пограничных органов необходимо рассматривать в качестве инструментальной составляющей системы пограничной безопасности, обладающей единой с ней целевой функцией и имеющей свои границы включения в высшую систему1.
Необходимо отметить, что выделение (в качестве материально-сущностной) пограничной составляющей системы национальной безопасности позволяет в процессе государственно-управленческой деятельности в пограничной сфере применять методы и технологии, используемые для решения задач высшей системы. Так, паспортная система может рассматриваться в качестве сложного инструментального компонента, используемого в процессе деятельности пограничных органов по реализации национальных интересов и парированию угроз безопасности страны в пограничном пространстве.
Учитывая особенности объекта диссертационного исследования, основное внимание будет уделяться той части деятельности пограничных органов, которая реализуется через применение элементов паспортной системы Российской Федерации. При этом первоначально основной задачей становится выявление проблем, решение которых лежит в плоскости пограничной безопасности (функциональной среды существования исследуемого компонента) и может достигаться путем совершенствования такой ее инструментальной составляющей, как паспортная система.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в качестве основной задачи в пограничной сфере выделено обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, а также безопасности ее пограничного пространства1. При этом в процессе реализации данной задачи необходимым признается2:
развитие межгосударственного сотрудничества в этой области;
создание необходимой нормативной правовой базы;
противодействие экономической, демографической и культурно-религиозной экспансиям на территорию России со стороны других государств;
пресечение деятельности транснациональной организованной преступности и незаконной миграции;
осуществление коллективных мер по обеспечению безопасности пограничного пространства государств – участников СНГ.
Данные положения конкретизируются в тезисах пограничной политики Российской Федерации3.
Исходя из этого, в нормативном регулировании, определяющем полномочия и регламентирующем деятельность государства, общества и личности в пограничном пространстве, а также устанавливающем ответственность за нанесение ущерба национальным интересам России, для деятельности пограничных органов наиболее важными становятся:
во внешнеполитической сфере:
отношения по поводу межгосударственного сотрудничества в сфере дифференцирования правового статуса личности, осуществляемого с помощью материальных носителей4;
отношения по поводу урегулирования конфликтных ситуаций, в которых участвуют граждане (подданные) иностранных государств1;
во внутриполитической сфере:
отношения по поводу установления особенностей правового статуса личности с помощью материальных носителей2;
отношения по поводу установления общеобязательных правил пересечения Государственной границы с учетом международного опыта и новых инструментально-технологических решений проблем в данной области3;
отношения по поводу координации деятельности органов государства, задачей которых является обеспечение пограничной безопасности путем установления особенностей правового статуса личности с помощью материальных носителей;
отношения по поводу взаимодействия органов государства, деятельность которых направлена на обеспечение пограничной безопасности с использованием паспортной системы1;
отношения по поводу установления ответственности за нарушения вышеуказанных правил;
отношения по поводу порядка реализации правовых норм (процедурный аспект всех вышеперечисленных видов отношений).
Учитывая особенности построения паспортных отношений, рассмотрение процесса использования паспортной системы в реализации указанных направлений деятельности пограничных органов целесообразно проводить в рамках системно-аналитического подхода по выделенным структурным элементам паспортной системы.
Для более удобного рассмотрения, используя в качестве отправной точки Концепцию национальной безопасности2, перечисленные выше направления деятельности можно условно разбить на две группы: первая объединяет все задачи, связанные с межгосударственным сотрудничеством, в том числе в рамках СНГ; вторая касается противодействия экономической, демографической и культурно-религиозной экспансиям на территорию России со стороны других государств, а также пресечения деятельности транснациональной организованной преступности и незаконной миграции.
Создание необходимой нормативной правовой базы должно стать основой организации отношений в обеих группах, поэтому на данном уровне не выделяется, но включает в себя все направления деятельности.
В рамках паспортной системы результаты развития межгосударственного сотрудничества, в первую очередь, должны найти свое отражение в урегулировании вопросов, связанных с заключением межгосударственных соглашений о взаимных поездках граждан; установлении перечня документов, признаваемых договаривающимися сторонами действительными для въезда /выезда/ и пребывания на территориях государств; установлении упрощенного порядка пересечения
границы, а также о реадмиссии – обязательстве договаривающихся сторон
принимать на свою территорию лиц, которые незаконно пересекли совместную границу в ту или другую сторону.
Соглашения о взаимных поездках граждан становятся основой деятельности пограничных органов при пропуске через Государственную границу лиц – определении законности ее пересечения.
Большая часть соглашений содержит следующую норму: «Граждане государства одной стороны въезжают, выезжают, пребывают и следуют транзитом через территорию государства другой стороны на основании действительных документов, удостоверяющих личность, признаваемых сторонами, и виз»1. Особенностью взаимных поездок граждан СНГ является, как правило, безвизовый порядок пересечения Государственных границ Российской Федерации2 и иных договаривающихся государств, при этом обязательность наличия документов, удостоверяющих личность индивида, сохраняется в том же объеме. Таким образом, в России на современном этапе реализация конституционного права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства1 тесно связана с наличием или отсутствием документов, удостоверяющих личность человека2, что характерно и для и большинства иностранных государств.
В связи с этим особое внимание при заключении подобных соглашений со стороны российского законодателя и представителей Министерства иностранных дел Российской Федерации как основных субъектов нормотворчества в рассматриваемой сфере должно быть обращено на установление перечня документов, признаваемых действительными для пересечения Государственных границ договаривающихся стран.
Определенную трудность в деятельности пограничных органов создает несовпадение данных перечней в соглашениях с различными государствами СНГ, что объясняется, прежде всего, особенностью политических, экономических и реже паспортно-визовых отношений. Так, например, в Соглашениях между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан; между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения, а также между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан перечислены 13 категорий документов, действительных для пересечения российскими гражданами границ указанных государств1; в соглашении с Украиной – 162. При этом даже в Соглашениях с одинаковым количеством документов их виды различны, что, как правило, объясняется полнотой охвата действующих в России удостоверений профессионального положения граждан.
Так, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Армения3 перечислены следующие виды документов: удостоверение личности военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, сотрудника Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, судьи и работника аппарата судов Российской Федерации, прокурора и работника органов прокуратуры Российской Федерации. В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Молдова – удостоверение личности, военный билет военнослужащего, проходящего военную службу, при наличии командировочного удостоверения, предписания или отпускного билета1.
Помимо указанных различий существуют и такие, которые можно отнести к проявлениям несовершенства юридической техники при подготовке нормативных правовых актов. Так, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины2 в перечне документов для въезда, выезда и передвижения по территории Украины граждан Российской Федерации отсутствует паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации. Такой пробел в законодательстве предоставляет украинским органам пограничной охраны формальное право не допускать пересечение Государственной границы Украины гражданами России, предъявляющими на паспортном контроле паспорт гражданина Российской Федерации, который должен полностью заменить действующие паспорта гражданина СССР.
В Соглашении между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан в качестве документа, удостоверяющего личность, указан «Заграничный паспорт (с символикой Российской Федерации)» 3, которого в соответствии с российским законодательством не существует.
Таким образом, на данном этапе практически для каждого государства СНГ перечень документов, действительных для пересечения государственных границ, различный, что негативно отражается на деятельности сотрудников пограничных органов и не способствует снижению правонарушений со стороны российских граждан по причине недостаточной информированности о положениях международного законодательства. В связи с этим в Федеральном законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Правительству Российской Федерации было предложено провести переговоры с правительствами сопредельных государств о пересмотре межправительственных соглашений о взаимных безвизовых поездках граждан в целях ограничения перечня документов, удостоверяющих личность граждан для въезда (выезда) в (из) Российскую Федерацию, пребывания (проживания) и передвижения в пределах Российской Федерации1.
В интересах обеспечения пограничной безопасности отдельного рассмотрения заслуживает вопрос признания удостоверения личности военнослужащего, а также приравненных к ним категорий граждан, в качестве документа, дающего право на пересечение Государственной границы.
Приведенные выше примеры перечисления в международных соглашениях большого количества документов, удостоверяющих профессиональное положение некоторых категорий государственных и военнослужащих Российской Федерации, а также неоднозначный подход к обязательности предъявления при пересечении Государственной границы командировочного удостоверения, предписания или отпускного билета свидетельствуют о необходимости в процессе осуществления пограничного контроля данной группы лиц учета всех возможных вариантов признания легитимности их действий.
В соответствии с п. 3 ст.1 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»2 военнослужащим выдаются документы, удостоверяющие их |
