Паспортная система российской федерации и ее использование в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
Скачать 2.5 Mb.
|
| целеустремленные элементы: - органы государственной власти, задачей которых является согласование функционирования различных частей системы с конечной целью обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз; - индивиды, осуществляющие определение своего правового статуса с помощью материальных носителей установленного образца; б) нецелеустремленные элементы: - правовые нормы, регламентирующие порядок достижения конечной цели и деятельность лиц, направленную на определение их правового статуса указанным способом; - технические средства и материальные носители (документы, удостоверяющие личность человека, а также некоторые особенности его правового статуса), использование которых обеспечивает реализацию задач системы в деятельности целеустремленных элементов. Важно отметить, что данная совокупность подчиняется характерным для нее законам и алгоритмам, по которым осуществляются взаимодействие между ее элементами и развитие системы в целом. При этом деятельность целеустремленных элементов в зависимости от характеристик ее результата, так или иначе, влияет на всю систему1. Структурное строение, а также преимущественный способ взаимосвязи внутри него (в основном, организационный, то есть возникающий в результате искусственного его создания) показывает, что рассматриваемая система является организационной, о чем свидетельствуют параметры1, по которым осуществляется взаимодействие между элементами паспортной системы и ее функционирование:
Опираясь на имеющиеся дефиниции обычных организационных систем и учитывая особенности сущностных черт паспортной системы, ее определение может быть представлено следующим образом: паспортная система – это объединенная на основе общности правовых норм, а также принципов, функциональной среды и целевой функции обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз совокупность отношений органов государственной власти и индивидов, использующих различные технические средства и материальные носители установленного образца для формального определения и дальнейшей реализации составляющих правового статуса человека. Данное определение отражает сущность класса сложных организационных систем, соответствует иерархическому строению паспортной системы и подчеркивает ее основную особенность, заключающуюся в конечной цели функционирования. Можно выделить некоторые отличия от обычных организационных систем:
Исходя из того, что организационные системы состоят, в основном, из людей и машин, паспортную систему можно в целом представить в виде совокупности, элементами которой являются различные типы систем «человек - техника» 1. Таким образом, в паспортной системе выделяются два компонента – человеческий и технический, группирующиеся соответственно в целеустремленные и нецелеустремленные части системы. Под первым компонентом следует понимать как отдельных сотрудников органов государственной власти, обеспечивающих должное функционирование всех элементов системы (и их совокупности), так и отдельных индивидов, действия которых направлены на определение собственного правового статуса с помощью материальных носителей (на современном этапе документов установленного образца), а под вторым – материальные носители и все специальные и неспециализированные технические средства, используемые для решения задач данной организационной системы. Можно сделать вывод о том, что паспортная система представляет собой сложную искусственную организационную систему, состоящую из таких компонентов, как правовой, технический, идеологический, процессный и человеческий, при определяющей и координирующей роли последнего. Основополагающими началами (принципами) существования эффективной паспортной системы в Российской Федерации, по нашему мнению, являются:
Обозначая общий подход к методике и методологии анализа паспортной системы государства, необходимо отметить, что внешняя среда, воздействующая на систему, накладывает характерный отпечаток на сходные по своей сущности системы. Прежде всего, это отражается на их различном структурном строении при сохранении общей целевой функции. Следствием такого воздействия становится ярко выраженное своеобразие паспортных систем различных стран, проявляющееся в преимущественном применении контрольно-разрешительного или уведомительного порядка организации деятельности частных лиц и соответственно государственных органов1. В России общественные отношения, относящиеся к паспортной системе (являясь неотъемлемой частью системы поддержания государственности уже на первоначальных этапах его становления), имеют свою продолжительную историю. Историческое развитие российского «общества» на ранних этапах его становления в силу особенностей уклада жизни исключало наличие государственного аппарата в современном его понимании, но, тем не менее, управление как явление социальное присутствовало повсеместно. Общинно-патриархальный характер взаимоотношений в поселениях предполагал неравенство населения, определяемое, прежде всего, личными качествами человека, а в княжествах – родовыми отношениями, следствием которых являлась хозяйственная состоятельность и особый статус. Отсутствие правовой регламентации жизнедеятельности до XII века успешно заменялось обычаем. Такие объективные причины, как необходимость заниматься крестьянским хозяйством, а соответственно, отсутствие миграции населения, замкнутость общины, слабая распространенность письменной культуры и другие не способствовали появлению каких-либо носителей, удостоверяющих личность человека. В России попытки установления контроля за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их учета путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые «проезжие грамоты»1, что обусловливалось потребностью в учете податного населения в связи со сбором государственного налога – «полюдья»2. Государственно-правовые элементы системы учета населения реализовывались через местные общинные правления. Появление иноземцев также не оставляли без внимания: контроль за их передвижением возлагался на органы городского самоуправления. При этом «гости» по обычаю останавливались на специально отведенных подворьях – «гостиных дворах», чем обеспечивался присмотр за ними. В период объединения удельных княжеств и утверждения могущества Московского князя с последующим образованием централизованного государства начала проявляться потребность в учете численности податных сословий, причиной которой стало усиление роли фискального ведомства в системе государственного управления. Миграция населения, переселявшегося из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где в ХIV-ХV веках шло собирание русских земель, явилось дополнительным фактором, определившим необходимость создания системы письменного учета и контроля за населением. Интересы новообразованного государства в сфере экономического поддержания формировавшегося политического режима и особенности общинного уклада жизни населения обусловливали необходимость введения ограничения на свободу передвижения значительной части населения. Процесс этот в XVI - первой половине XVII веков выразился в закреплении большей части населения Российского государства на определенной территории, то есть введении права, называемого историками крепостным. В Киевской Руси в ХI веке существовало понятие «крестьянского выхода», под которым понималось право крестьянина уходить от землевладельца. На протяжении ХI-ХV веков «выход» некоторых категорий населения (закупы, сребреники и др.) ограничивался, но юридическое оформление закрепления крестьян на определенной территории в общегосударственном масштабе произошло только в 1497 году. В статье 57 Судебника Иоанна III устанавливался двухнедельный период, в течение которого с обязательной выплатой «пожилого» осуществлялся «крестьянский выход». Этот период в истории известен как Юрьев день. Судебник 1550 года в статье 88 подтвердил правило о «крестьянском выходе», лишь увеличив размер «пожилого»1. С 1581 году в некоторых грамотах содержится упоминание о «заповедных летах», введенных Иоанном IV из-за тяжелого хозяйственного положения государства. Результатом было запрещение «крестьянского выхода» в некоторых северных и центральных районах. «Прикрепление крестьян с его следствиями было самым крупным, основным явлением в жизни села в описываемое время»2. Указом царя Феодора Иоанновича 1592-1593 годов «заповедные лета»3 были утверждены на всей территории русского государства. Юридическим основанием крестьянской крепости объявлялись писцовые книги, определявшие принадлежность крестьян данному владельцу. В 1649 году Соборное уложение отменило «крестьянский выход» на всей территории России и обязало всех россиян, выезжающих за границу, иметь проездные грамоты, установив жестокие наказания за нарушение этого порядка1. «В 1658 году, когда польская война усилилась, начали искать повсюду средств, как бы увеличить доходы, как бы заставить платить тех, которые еще не платили. Пошли грамоты по городам: переписать всех бобылей, пешков и захребетников, которые служб никаких не служат, податей не платят, живут в белых»2, то есть не исполняют государственного тягла. Таким образом, государство утверждало необходимость определения статуса всех проживавших на его территории лиц. Рассматривая степень формального закрепления положения населения в русском государстве, необходимо отметить, что только эпоха Петра I и введенные им социально-экономические новеллы, последовательно закреплявшиеся в праве, стали отправной точкой для формирования специального государственного аппарата, задачей которого была разработка, реализация и осуществление контроля за деятельностью, направленной на индивидуализацию статуса каждого человека, находящегося на территории России. Удостоверяющие личность документы назывались «проезжими» или «прохожими письмами», цель выдачи которых сводилась к контролю за уплатой подушной подати, предупреждению уклонения от рекрутской повинности, а также борьбе с явлениями, угрожающими общественной безопасности, например, с эпидемиями3. Постепенно в России сложился стройный порядок, предусматривающий установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий. Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи. На рубеже ХХ столетия в системе права Российской Империи появились нормативные акты, характеризующиеся наиболее полным рассмотрением вопросов, связанных с учетом населения и формализованной детерминацией статуса всех постоянно проживающих и пребывающих на территории государства лиц. Так, например, в 1894 году было утверждено Положение о видах на жительство1, в котором устанавливалось, что граждане России не обязаны были иметь паспорта в местах постоянного жительства. Исключение составляли лишь проживавшие в наиболее крупных городах и местностях, объявленных в состоянии усиленной и чрезвычайной охраны, а также работающие на фабриках, заводах и мануфактурах. Высшим этапом развития права Российской Империи в рамках деятельности по определению личности человека было принятие в 1903 году «Устава о паспортах»2, который являлся основным документом общегосударственного значения и включал положения всех ранее изданных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и физических лиц в данной сфере государственного управления. В «Уставе о паспортах» подтверждалось, что лица, находящиеся в местах постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта. При этом под постоянным местом жительства понималось: для дворян, купцов, чиновников, почетных граждан и разночинцев – место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение или были заняты на службе; для мещан и ремесленников – город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу; для крестьян – сельское общество или волость, к которой они были приписаны. На фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих. Деятельность государственных органов по обеспечению паспортного режима внутри Империи усугублялась значительными потоками лиц, выезжающих за границу. Полиция выдавала всем желающим выехать свидетельство об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора. Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне. Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с указанием места проживания. Особенности уклада жизни населения Российской Империи все еще позволяли в большинстве случаев осуществлять контроль за его деятельностью без формального закрепления правового положения каждого индивида, что достигалось строго определенным разделением общества на социально-экономические группы. Так в «Уставе о паспортах» было закреплено, что в тех случаях, когда люди отлучались с постоянного места жительства в пределах своего уезда или за него, но не далее чем на 50 верст и не более чем на полгода, получать паспорт не требовалось. Разрешалось также наниматься на сельские работы без ограничения срока отлучки и без получения паспорта, если работать приходилось в соседних с уездом волостях1. «Устав о паспортах» содержал описание документов, удостоверяющих личность, порядок их выдачи, ответственность за нарушение устанавливаемых правил, регламентировал случаи обязательной выдачи, перечень которых не подлежал расширительному толкованию. В период Первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения в выдаче паспортов, связанные с военными условиями. Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения, но других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло – «Положение о видах на жительство» 1894 года и «Устав о паспортах» продолжали действовать вплоть до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года). Таким образом, начиная с периода общинно-патриархального уклада жизни российского общества с одновременным усилением роли государства и установлением феодального строя, в России стремление к достижению публичного интереса, первоначально наиболее ярко выражавшегося в необходимости уплаты налогов, постепенно приобретало некие формализованные границы. Удостоверение правового статуса личности для государства становилось насущной необходимостью из-за ужесточения условий (в первую очередь, экономического характера) проживания и пребывания в стране. Вводя документы, удостоверяющие личность человека, государство стало решать несколько социально-экономических задач: учет и контроль податного населения (при отсутствии системы переписи населения); прикрепление податного населения к определенному месту жительства и определенному роду занятий (это снимало проблему поиска трудовых ресурсов и удержания их с помощью различных льгот); установление государственного контроля и упорядочение миграционных потоков на окраинах государства. (Так, например, массовый уход населения на южные рубежи государства был переориентирован на освоение Заволжья, Сибири и Дальнего Востока.) К началу ХХ века в Российской Империи сложившаяся система общественных отношений в сфере детерминации правового статуса личности имела довольно четкое строение, нашедшее отражение в правовых нормах и реально обеспечивавшее решение задач по контролю за экономической деятельностью и передвижением собственного населения и иностранных подданных внутри государства и за его пределы. Паспорта и иные удостоверяющие личность документы имели обязательное значение при пересечении Государственной границы Российской Империи. Модификация политического устройства, произошедшая в 1917 году, повлекла культурные экономические и иные изменения в социальной среде, что не могло не отразиться на правовом положении человека в новообразованном государстве. Хаос в управленческих отношениях спровоцировал отсутствие порядка и в сфере детерминации правового статуса гражданина в государстве, которое первоначально не имело даже специального механизма реализации собственных решений. Процесс установления «рабоче-крестьянского» государства сопровождался разрушением системы права Российской Империи, что было обусловлено резким неприятием всего относящегося к «старому» режиму. Так первоначально была сделана попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населения, то есть упразднить паспортные правила в их общепринятом на тот период времени понимании. В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»1 от 11 ноября 1917 года, которым было установлено единое общее гражданство Российской Республики и отменен дореволюционный институт паспортной системы. Когда перед новой властью остро встала задача всеобщей трудовой повинности, вновь возникла необходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля за передвижением граждан. Потребность в регламентации и упорядочении действий граждан и иных лиц, находящихся на территории страны Советов, вызванная борьбой с противниками нового режима, привела к формированию государственного механизма всеобщего учета, нашедшего свое отражение в правовых нормах того времени. Первая Советская Конституция 1918 года наряду с правом на труд провозгласила обязанность всех членов общества трудиться, что соответствовало принципу распределения материальных благ при социализме: «Кто не работает – тот не ест». 5 октября 1918 года в целях осуществления «основного начала Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» был издан декрет СНК РСФСР «О трудовых книжках для нетрудящихся»1, а 25-м июня 1919 года датирован Декрет ЦИК и СНК РСФСР «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде»2. Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, привлечение к труду нетрудящихся. «Данные нормативно-правовые акты обязывали всех граждан РСФСР, достигших 16-летнего возраста, иметь трудовые книжки, которые свидетельствовали об участии их владельца в производственной деятельности и одновременно служили удостоверением личности в пределах государства»3. Обязательность получения трудовых книжек сопровождалась социальной поддержкой их владельцев: при оформлении в документ вносилась отметка о прописке, предоставляющая ее владельцу право на получение продовольственного пайка и социальное обеспечение. «Трудовая книжка стала, по сути, первым советским паспортом. При выдаче трудовой книжки старые паспорта и другие виды удостоверений отбирались. Лица, которые не работали на государственных и общественных предприятиях и в учреждениях, сами вносили в свои книжки сведения о работе»4. После окончания гражданской войны, по мере установления дипломатических отношений Советского государства с другими странами, развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился объем пересечений Государственной границы РСФСР. В этой связи была поставлена задача разработки такого механизма государственного контроля въезда-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существующего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж. Важным правовым актом, регламентирующим данную проблему, явился декрет СНК РСФСР от 20 мая 1922 года «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан1. В условиях нормализации социально-экономической сферы жизнедеятельности государства остро встал вопрос о введении единого официального документа, удостоверяющего личность граждан, который бы надежно способствовал осуществлению их прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами. Декретом ВЦИК и СНК СССР от 20 июня 1923 года «Об удостоверениях личности»2 с 1 января 1924 года на всей территории государства аннулировались все старые паспорта, виды на жительство, а также заменяющие их трудовые книжки, и вводился документ – удостоверение личности, которое выдавалось гражданам с 16-летнего возраста. В нем указывались следующие сведения: фамилия, имя, отчество владельца; год, месяц и число рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношения к отбыванию воинской повинности; семейное положение; перечень несовершеннолетних детей, внесенных в документ родителей. Удостоверения были одной общей для всех формы и выдавались на срок до 3-х лет на основании актовой (метрической) записи о рождении или справки из домоуправления о проживании, либо удостоверения с места работы или службы (в городах и поселках городского типа), а в сельской местности – на основании актовой (метрической) записи о рождении или справки сельского Совета. До 31 декабря 1923 года граждане могли получить удостоверение путем обмена на старые документы, которые после этого срока утрачивали силу. Граждане, прибывающие из-за границы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученного ими от уполномоченного представительства РСФСР в соответствующей стране. В отступление от общего правила на несовершеннолетних в возрасте от 12-ти до 16-ти лет могли быть выданы отдельные удостоверения личности, но только по просьбе родителей или заменяющих их лиц, а при отсутствии родителей – по просьбе самих несовершеннолетних. Удостоверение личности выдавалось на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка. Необходимо отметить, что получение удостоверение личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий. В дальнейшем ВЦИК и СНК РСФСР постановлением от 18 июля 1927 года1, сохранив действие удостоверений личности, приравняли их значение к другим документам. Так, документы о рождении, браке, справки домоуправлений или сельских Советов о проживании, служебные удостоверения, расчетные книжки, профсоюзные, военные, студенческие билеты и другие приобрели значение документа, удостоверяющего личность гражданина. В дополнение и развитие декрета «Об удостоверении личности» СНК РСФСР принял декрет «О прописке граждан в городских поселениях»2, которым было положено начало организации учета передвижения населения в городах, где, в частности, была установлена обязанность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток, сообщить об этом домоуправлению дома, гостиницы и т.п. При этом для прописки необходимо было предъявить один из документов: удостоверение личности, профсоюзный билет, справку с места работы. Иностранные граждане должны были предъявить вид на жительство. Одним из наиболее существенных нормативных актов СССР, устанавливающих общеобязательные правила поведения в сфере индивидуализации правового статуса граждан путем формального закрепления их принадлежности к советскому государству, было постановление № 57/1917 от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»1. В нем отмечалось, что единая паспортная система вводится в целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек, а также в целях очистки их от укрывшихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов. Обязанность иметь паспорт распространялась на граждан СССР, достигших 16 лет и постоянно проживающих в городах и рабочих поселках, работающих на транспорте, в совхозах и на новостройках. Паспорт стал основным документом, удостоверяющим личность гражданина. В первую очередь паспортная система вводилась в Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Минске, Ростове-на-Дону, Владивостоке и Одессе. По мнению большинства советских исследователей проблемы паспортизации населения, постановление ВЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года можно рассматривать как основополагающий акт о создании в стране единой паспортной системы2. В нем нашел свое отражение опыт прошлых лет по учету населения. «Единая паспортная система была направлена на стабилизацию общественных отношений, она значительно улучшила учет трудовых ресурсов, что было особенно важно для укрепления плановых начал в развитии экономики, укрепления социалистического правопорядка и законности»1. В рамках формирования советской системы законодательства, ориентированной, прежде всего, на противостояние враждебному капиталистическому миру, паспортные отношения (вне зависимости от названия основных документов, удостоверяющих личность) становились основой дифференциации людей в рамках системы государственной безопасности. Нормы права отличались особой бескомпромиссностью по отношению к возможному враждебному элементу и большей частью были призваны обеспечить всеобщий контрольный разрешительный порядок проживания и передвижения как по территории СССР, так и за его пределы. Советская паспортная система, первоначально ориентированная на противопоставление старой империалистической, тем не менее, постепенно приобрела характер даже более жесткий. Безопасность государства, в обеспечении которой паспортной системе отводилось не последнее место, требовала создания механизма реализации решений – большое значение придавалось образованию органов, контролирующих деятельность иностранных граждан и собственного населения, способных при необходимости нейтрализовать возникающие угрозы. Одним из таких органов был НКВД СССР, в состав которого включались пограничные войска. 10 сентября 1940 года Постановлением Совнаркома СССР № 1667 было утверждено новое Положение о паспортах и новая инструкция НКВД СССР по его применению2. Данные нормативные акты в связи с уточнением границ СССР с учетом присоединенных в результате Советско-Финляндской войны (1939 – 1940 гг.) территорий утверждали перечень режимных местностей, где устанавливался особый порядок прописки. Специальный режим в СССР был введен в столичных городах, краевых и областных центрах, на важных железнодорожных узлах, особое внимание также обращали на режимные мероприятия в пограничной зоне. Устанавливался перечень лиц, которые не могли получить паспорта и не должны были прописываться в указанных местностях. К этой категории, например, относились осужденные за контрреволюционную деятельность, выезд за границу и въезд в СССР «без разрешения», шпионаж и т.п.1 Большое значение данное Положение имело для деятельности советских пограничных войск. Установление пограничных зон позволяло вводить разрешительный порядок передвижения и пребывания в местностях, располагавшихся рядом с линией Государственной границы СССР. Должностные лица пограничных войск получили право оформления разрешений на пропуск в пограничную зону и таким образом, используя возможности определения правового положения граждан с помощью документов, удостоверяющих личность, осуществляли полноценный контроль за законностью деятельности населения в приграничных районах. Положение действовало до 21 октября 1953, когда в результате изменений международной и внутренней обстановки, произошедших после Второй мировой войны, возникла необходимость принятия нового Положения о паспортах, которое было утверждено Постановлением Совета Министров СССР и основное внимание уделяло правовой регламентации паспортизации населения в городах2. В течение 60-х годов стали существенно расширяться международные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма: с Болгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР и другими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан, в том числе с частными целями3. Правовую регламентацию вопросов выезда и въезда составляли ряд постановлений Совета Министров и ведомственных инструкций. Так, Совет Министров СССР постановлением от 19 июня 1959 года утвердил Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, которое в целом сохраняло ранее действовавший порядок въезда и выезда, но дополнялось полным перечнем категорий лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта. Кроме того, разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам, их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам). Таким образом, закреплялся дифференцированный подход к лицам, пересекающим Государственную границу СССР. При этом формальное разграничение их категорий происходило при проверке документов, удостоверяющих личность. (Данное направление работы сохраняется в деятельности пограничных органов до настоящего времени.) В последующий период для зарубежных поездок в дружественные страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии «АВ» и «НЖ»), совершались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем. Совет Министров СССР постановлением от 22 сентября 1970 года утвердил новое Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, которым внесены существенные изменения и дополнения, определявшие основания отказа гражданам в выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам1, периодичность частных поездок и представление характеристик для оформления выезда. Положением отменялось использование для выезда из СССР документов, заменяющих заграничные паспорта (удостоверений, вкладышей и т.п.). 28 августа 1974 года Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР». Было признано необходимым внести изменения в паспортную систему по следующим направлениям:
Совет Министров СССР утвердил Положение о паспортной системе в СССР и принял постановление «О некоторых правилах прописки граждан»2. Эти нормативные акты и составляли правовую основу действовавшей в Российской Федерации паспортной системы до 1997 года3. Таким образом, постепенно в правовых актах СССР было закреплено, что наличие соответствующих документов являлось формальным признаком наделения человека некоторыми правами, и только документы как материальные носители необходимой информации позволяли беспрепятственно осуществлять реализацию этих прав. Сложившаяся в Советском Союзе паспортная система своей основой имела нормативные правовые акты, позволяла осуществлять учет численности населения, предполагала контрольно-разрешительный характер проживания и передвижения по территории СССР, позволяла четко определить наличие и состав населения в пограничной зоне, а также стала основой для организации контролируемого пропуска лиц через Государственную границу СССР. Кроме того, она стала основой организации взаимодействия различных ведомств государства в сфере контроля за законностью деятельности советских и иностранных граждан. Так, например, одним из эффективных средств обеспечения государственной безопасности было осуществляемое Пограничными войсками КГБ СССР оформление разрешений на въезд и пребывание в пограничной зоне, а также проводимые совместно с Министерством внутренних дел СССР проверки удостоверяющих личность документов. Таким образом, изучение исторических фактов, нашедших отражение, прежде всего, в правовых нормах общеобязательного характера, свидетельствует о важности для российского (русского, советского) государства деятельности по определению правового статуса лиц, пребывающих на его территории. Основным требованием в процессе развития правовой базы, регламентировавшей данную сферу публичных отношений, становилось целенаправленное ограничение некоторых свобод частных лиц в интересах безопасности государства, достижение политических и экономических целей в рамках ужесточения контроля за действиями индивида. Если на первом этапе – в период существования Киевской Руси вплоть до времени абсолютизма – можно говорить лишь о частичном оформлении правового статуса граждан, что в силу особенностей уклада жизни населения выражалось в малой формализации отношений между государством и его подданными, то государственно-правовая регламентация данного вопроса в Российской Империи характеризуется уже более четким социально-политическим делением на группы, обладающие строго определенными правами и обязанностями, реализация которых обеспечивалась государственно-властным механизмом принуждения. Появляется понятие паспорта, вводятся иные документы, целью которых, прежде всего, является удостоверение личности владельца. Для советской эпохи с ее новыми политическим и социально-экономическим направлениями развития, требующими соответствующих мер для достижения стоящих перед страной задач, была характерна правовая и, главное, процедурная регламентация, выразившаяся в появлении термина «паспортная система». На современном этапе российская юридическая наука, имеющая в своем основании советские корни и являющаяся правопреемницей советских традиций и взглядов на многие правовые проблемы, рассматривает все вопросы в области паспортизации населения с учетом лишь некоторых изменений в этой области, произошедших за последнее время и отличающихся стремлением к либерализации отношений между государством и индивидом при условии обеспечения высокого уровня защищенности национальных интересов. Теоретическое определение структурно-компонентного состава и исследование особенностей исторического становления паспортной системы Российской Федерации позволяют выделить ее сущностные черты, проявляющиеся в правовом поле России в настоящее время. Соподчиненность системе национальной (пограничной) безопасности выдвигает главное требование ко всем элементам паспортной системы – каждый из них должен обеспечить достаточный уровень защищенности жизненно важных интересов личности и государства. В настоящее время данное требование должно найти отражение в нормативных правовых актах, что позволит обеспечить не только легитимность паспортной системы, но и более высокий процент реализации ее задач на практике. Первоочередным требованием в условиях стремления России приобрести черты, свойственные правовому государству1, становится наличие такой нормативной правовой базы, которая обеспечивала бы законный порядок решения всех проблем в отношениях между личностью, обществом и государством. При этом необходимо учитывать обязательность условий, соблюдение которых придает нормам права статус гарантии осуществления какой-либо деятельности. Так, для достижения реального, а не декларативного характера нормативной составляющей паспортной системы в процессе правотворчества должны обеспечиваться:
Только нормативные правовые акты, максимально соответствующие вышеизложенным требованиям, можно считать действенной правовой основой в регулировании паспортных отношений. В противном случае речь идет о правовых коллизиях и пробелах, то есть о недостаточной правовой регламентации данной сферы жизнедеятельности общества. Рассматривая функциональную среду, необходимо отметить, что взаимодействие между элементами паспортной системы и ее развитие в целом должны, в первую очередь, удовлетворять государственным интересам. Это объясняется, прежде всего, особенностью «паспортных» отношений, которым в отличие от гражданско-правовых отношений свойственен в большинстве случаев не альтернативный, а обязательный административный характер. Так, в соответствии с российским законодательством гражданин России обязан иметь паспорт как основной документ, удостоверяющий личность человека1; по месту жительства или пребывания обязан регистрироваться в специальных органах государственной власти2; при выезде (въезде) из России предъявить для пограничного контроля документы, подтверждающие его право на пересечение Государственной границы3 и т.п. В целом, нормативная составляющая паспортной системы может быть представлена как совокупность правовых норм: - определяющих виды основных документов, которые удостоверяют личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства; - устанавливающих основные требования к порядку оформления, выдачи, замены, сдачи и изъятия документов граждан России; - определяющих порядок использования документов граждан России, иностранных государств и лиц без гражданства; - регламентирующих порядок работы органов государственной власти, которые обеспечивают должное функционирование, контроль, надзор за указанными видами деятельности и решение государственных задач в области поддержания надлежащего уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в данной сфере; - устанавливающих ответственность за нарушения правовых норм, регламентирующих указанные общественные отношения. В настоящее время в соответствии с российским законодательством виды и правовой статус основных документов, которые удостоверяют личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства, устанавливаются нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами1. Это не соответствует положению статьи 10 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2, в которой устанавливается, что |
Похожие:
 | Ьной, в том числе и для военных организаций. Так, например, сотрудниками пограничных органов федеральной службы безопасности в 2005... | | Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции... |
| Об утверждении положения об аккредитации органов по сертификации и испытательных центров (лабораторий) в системах сертификации Федеральной... |  | Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 8, приказываю |
| Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... | | Цель Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения... |
| Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных... | | Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 718 "О награждении оружием граждан Российской Федерации" и Положением о... |
| Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. №3853 в целях упорядочения деятельности объектовых и специальных подразделений... | | Приказ Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. №64 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной... |