§1. Возникновение коррупции в России в период до 1917 г.
Для того чтобы бороться с коррупцией, надо знать корни ее происхождения.
Одним из глубоких заблуждений является мнение, что коррупция в России это привнесенное явление. Можно предположить, что коррупция возникает в любом государстве. Еще Ш. Монтескье отмечал: «... известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела».
Наверное, можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей, и т, д.) и судей, как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов.
Появление коррупции в России как социального явления тесно связано с традициями общества в период становления государственности на Руси в IX-X веках, когда представители государственной власти материально обеспечивались общиной по нормам, установленным главой государства. Однако эти нормы не могли быть едины для всех чиновников. В «Русской Правде» в целях установления единых норм по обеспечению государственных чиновников было сделано указание на размеры этого обеспечения общиной.26 Однако каких-либо санкций за не соблюдение данных положений законодательства как членами общины, так и государственными чиновниками не предусматривалось. В результате чего это обстоятельство порождало неисполнение правовых норм как со стороны государственных чиновников, так и со стороны членов общины. В таких случаях становились неизбежными конфликты между сторонами.
Развитие общественных отношений в Российском государстве потребовало изменения судебной системы. В связи с этим в 1497 году был принят Судебник, по которому стало вершиться правосудие на Руси. Этот законодательный акт впервые запретил получение материальных ценностей при ведении судебных дел и жалоб государственными чиновниками. Так, статья 1 Судебника гласила: «Судити суд боярам, и околничим. А на суде быти у бояр, и у околничих диаком. А посулов боярам, и околничим, и диаком от суда и от печалованиа не мати никому...».27 А Под посулами в данной статье понималось получение должностным лицом, осуществляющим правосудие или разрешающим спор, гостинцев, поборов, взяток, подносов.28 Хотя данная статья не предусматривала санкции за получение посула, однако за совершение данного правонарушения должностное лицо могло быть наказано главой государства по своему усмотрению. Таким образом, коррупция как правовое явление направленное против интересов правосудия возникло на Руси в форме получения взятки.
В Судебнике 1550 года данная правовая норма была изложена значительно короче. В статье 1 было указано: «Всякому судье посулов в суде не имати». Статьи 3,4,5 предусматривали ответственность должностных лиц за получение взятки в зависимости от занимаемой должности в суде.
Так, статья 3 устанавливала ответственность судьи за вынесение решения по делу под воздействием полученного вознаграждения. Наказание за совершение данного преступления предусматривалось в виде возмещения истцу суммы иска и всех судебных пошлин в троекратном размере. Дальнейшую судьбу судьи определял глава государства. Дьяк, совершивший подлог в протоколе судебного заседания, либо неправильно записавший показания сторон или свидетелей за вознаграждение, уплачивал истцу половину суммы иска. Другую половину возмещал боярин, который должен был следить за правильностью записи показаний. Данное положение статьи 4 Судебника 1550 года следует рассматривать как меру, специально направленную на предупреждение получения взяток и на обеспечение контроля за деятельностью подчиненных со стороны судьи. Кроме материальной ответственности, дьяк подлежал тюремному заключению.
В Судебнике 1550 года законодателем произведено разграничение между двумя формами проявления коррупции: лихоимством и мздоимством. В соответствии со ст. 3,4, и 5 Судебника под мздоимством подразумевалось выполнение действий по службе должностным лицом, участником судебного разбирательства, при рассмотрении дела или жалобы в суде, которое оно выполнило вопреки интересам правосудия за вознаграждение. Под лихоимством понималось получение должностным лицом судебных органов разрешенных законом пошлин свыше нормы, установленной в законе.
Царем Иваном Грозным в 1561 году была введена Судная грамота, которая устанавливала санкции за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления. Она гласила: «А учнут излюбленные судьи судити не прямо, по посулам, а доведут на них то, и излюбленных судей в том казнити смертною казнью, а животы их велети имати да отдавати тем людям, кто на них донесет».29
Как отмечал видный российский историк В. О. Ключевский, «видное место в бюджете древнерусских дьяка и подьячего занимала взятка... несмотря на строгие запреты посулов и поминок, они в большом употреблении».30 Другой исследователь истории государства российского С. М. Соловьев, указывает, что Царь Иван Грозный в 1555 году, отправляя пушкарей для изготовления ядер к пушкам в город Новгород, беспокоясь за качество приемки заказа, писал новгородским дьякам: «За пушкарями смотреть накрепко, чтоб ни у кузнецов посулов и поминок не брали».31
Вопросы уголовной ответственности за взяточничество и иные формы корыстных злоупотреблений по службе нашли отражение в принятом 1649 году Соборном Уложении. В главе десятой, которая называлась «О суде», данное преступление рассматривалось как направленное против интересов правосудия.
Статьи 5 и 7 Соборного Уложения предусматривали уголовную ответственность за принятие вознаграждения должностными лицами судебных органов. В статье 8 главы X «О суде» Соборного Уложения предусматривалась уголовная ответственность за так называемое « мнимое посредничество», когда частное лицо якобы для передачи судье берет от взяткодателя предмет взятки в целях принятия выгодного решения для давшей вознаграждение стороны, а само фактически присваивает это вознаграждение. За совершение такого преступления предусматривалось наказание в виде обращения в казну в трехкратном размере стоимости принятого и тюремного заключения.32 В статье 16 главы «О суде» Соборного Уложения устанавливалась уголовная ответственность за вымогательство взятки должностными лицами судебных органов (дьяками и подьячими) путем волокиты при рассмотрении ими жалобы или заявления с целью получения не предусмотренного законом вознаграждения за их разрешение в установленном порядке. Наказание назначалось следующее: должностное лицо судебных органов, виновное в совершении этого преступления, обязано было заплатить лицу, обратившемуся с жалобой, по две гривны в день с момента подачи жалобы о рассмотрении их дела в суде до дня обращения с жалобой на должностное лицо. Кроме того, подьячии подвергались битью кнутом, а дьяки – батогами.33
Соборное Уложение 1649 года значительно расширило и обогатило законодательство России, направленное на борьбу со взяточничеством и иными формами проявления коррупции, однако оно и не устранило всех проблем, возникающих в правоприменительной практике, и не обеспечило надлежащей дисциплины при рассмотрении в суде дел, жалоб и заявлений со стороны судебных чиновников.
Существенные изменения претерпело уголовное законодательство России об ответственности за проявления коррупции и взяточничества в период правления царя Петра I, который, встав во главе государства, был очень встревожен продажностью государственных служащих. При Петре I в России приобрели широкий размах и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова - того, кто изобличил Гагарина.
Взяточничество и коррупция в этот период процветали пышней, чем ранее, должностные лица приспосабливались к новым условиям и по-прежнему извлекали из своей службы и должности наживу путем использования служебного положения. Следует привести пример историка С.М. Соловьева, который указывает на то, как для получения незаконного вознаграждения использовался и учитывался взяточниками момент времени: «В 1697 году посадский человек Пастухов, - повинился воевода Иван Гриньков, - суда и правежа на меня не давали и меня укрывал, потому что я у него собак и медведей кормил, и призывал меня к себе и научал на романовцев посадских людей, что бы было с кого взять большие взятки. В нынешнем году взял меня в приказную избу и расспрашивал меня накрепко и велел мне говорить о раскольстве на себя и на романовцев будто они перекрещиваются и перевенчиваются, воевода обещал мне треть того, что возьмет с раскольников. Я на них говорил, и по моему ложному оговору посылал воевода, будто в раскольстве взять оговоренных в приказную избу, и просил с них 50 рублей денег».
По-прежнему назначение на должность требовало дачи взятки: «В. Ваневе, земский староста с товарищами отставили от сборов выборных своих таможенных и кабацких бурмистров за то, что они им не дали денег, выбрали других, которые им дали 120 рублей».34
По-видимому, эффективность мер, предусмотренных данным нормативным актом, была недостаточной и вряд ли способствовала изобличению взяткополучателей, так как уровень преступности должностных лиц был по-прежнему велик и мешал эффективному проведению задуманных главой государства реформ. В связи с этим 24 декабря 1714 года Петр I издаёт новый Указ, ужесточивший наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления. Указ ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений.
В данном Указе было сказано следующее: «Понеже многие лихоимства умножились, между которыми и подряды вымышлены и прочие тому подобные дела, которые наружу вышли, о чем многие, якобы оправдывая себя, говоря, что сие незаконно было, не рассуждая того, что всё то. Что вред и убыток государству приключить может, суть преступления. И дабы вплоть плутом (который ни во что иное тщаться, точию мины под всякое добро делать, а несытость свою исполнять) невозможно было никакой оговорки сыскать: того ради запрещается всем чинам, которые у дел поставлены, дабы не дерзали никаких посулов, и с народа собираемых денег брать торгами, подрядами и прочими вымыслами. А кто дерзнет сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шелмован и из числа добрых людей извержен и смертью казнен будет, то же следовать будет и тем, которые ему служили в том, и через него делали и кто ведали, а не известили хотя подвластные или собственные его люди не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель, а дабы неведением никто не отговаривался велеть всем у дел будучи к сему указу приложить руки». 35
Рассматривая содержание этого текста, можно сделать вывод о том, что в соответствии с ним к уголовной ответственности за совершение взяточничества могли быть привлечены все лица, находившиеся на государственной службе. Таким образом, расширялся круг субъектов, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений данного вида. В этом Указе данная категория преступлений рассматривалась как направленная против интересов государства.
Усиление уголовно-правовых санкций за взяточничество и введение норм об ответственности за взяточничество и введение норм об ответственности за попустительство и недонесение о взяточничестве, как и изменение порядка прохождения отдельных видов государственной службы, введение института фискалов при государственном Совете не дали существенных изменений в деятельности государственных органов. Взятки продолжали брать и давать. Даже введение в 1713 году нормативного акта, по которому лицу, заявившему на коррумпированного чиновника, доставалось всё движимое и недвижимое имущество этого должностного лица, а в случае если это сделает достойный гражданин, то ему доставался чин лица, злоупотребляющего по должности, не стали переломным в борьбе со взяточничеством.36 Таким образом, меры уголовно-правового предупреждения, направленные на совершенствование законодательства и ужесточение санкций за совершение взяточничества, не дали должного эффекта и не разрешили в целом этой проблемы.
5 февраля 1724 года Петр I издает очередной Указ об ответственности за совершение должностных преступлений, где объектом этого преступления он указывает интересы государства и государственной службы. Указ гласил: «Кто в суде неправду учинит или в каком ни есть деле ему поверенном, или в чем его должность есть, а он то неправдою будет то делать по своей страсти ведением или вольно, такого, яко нарушителя государственных прав и своей должности, казнить смертью натуральною или политическою, по важности дела, и всего имения лишить. Когда кто в своем звании погрешит, то беду нанесет всему государству, яко следует: когда судья страсти какой или похлебства, а особливо когда лакомства ради грешит, тогда первое станет всю коллегию тщиться в свой форватер сводить, опасаясь от них извета, а увидит то, подчиненный в какой роспуск впадут?».37
Характеризуя период правления Петра I Российским государством, В.О. Ключевский указывал: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров не бывалых прежде - разве только после».38
На протяжении всего царствования династии Романовых коррупция являлась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу Российской империи 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве "агента влияния") - 12 тысяч рублей. В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.
В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с корыстными злоупотреблениями по службе, в том числе и взяточничеством, изменилось содержание понятий лихоимства и мздоимства. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органов государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом служебных обязанностей. Если же должностное лицо органов государственной власти и управления за полученное не предусмотренное законом вознаграждение совершало действие или бездействовало в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством. Кроме того, как указывает К. Анциферов именно в период правления Петра I лукавые хищения государевого имущества должностными лицами стало расцениваться как одна из форм корыстного злоупотребления по службе.39
После смерти Петра I за совершение актов коррупции в формах мздоимства, лихоимства, вымогательства и хищения государственной казны лица, виновные в их совершении, наказывались значительно мягче. Об этом свидетельствуют исследователи. Так в 1731 году во время царствования Анны был арестован Казанский губернатор Волынский за получение взятки в сумме 2500 рублей.
С учетом признания вины в содеянном он был лишь освобожден от занимаемой должности. Иного наказания заслужили князья Иван и Алексей Долгорукие за совершение хищения «государевого» имущества, осужденные 14 апреля 1730 года к лишению всех чинов и ссылке в сельскую местность.
В период правления российским государством Екатерины II стало вновь уделяться особое внимание борьбе с корыстными злоупотреблениями по службе, в том числе и со взяточничеством. По данным СМ. Соловьева она «...требовала особой и согласованной деятельности Сената в искоренении злоупотреблений в области управления, в искоренении взяточничества». Среди них Калужский воевода Мясоедов, Смоленский губернатор Аршевский, Воронежский губернатор Пушкин, которые были осуждены за взяточничество.40
В период правления Екатерины II санкции за взяточничество не были столь суровы, какими они были в период правления Петра I. Хотя и распространенность коррупции в органах власти в это время была очень великой, на это обстоятельство указывала и сама Императрица в своих «Записках». Однако она в большей степени уделяла внимание не законодательству об уголовной ответственности за совершение корыстных злоупотреблений по службе, а обеспечению принципа неотвратимости наказания за его совершение.
С принятием в 1497 году Судебника к началу XIX века в Российском законодательстве об ответственности за корыстные злоупотребления по службе произошли существенные изменения. Из преступлений, направленных против правосудия, взяточничество было признано в качестве преступления против интересов государства и интересов служебной деятельности. Наказание за совершение этого преступления существенно претерпело изменение, от штрафа в размере трехкратной стоимости принятого до смертной казни с конфискацией имущества в периоды правления Ивана Грозного и Петра I. Однако в последующие периоды санкции за совершение этих преступлений значительно смягчались. В периоды реформ на первое место ставились интересы государства, в периоды нормального развития государственности на первый план выходили интересы личности.
В 1845 году было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась «О мздоимстве и лихоимстве» и состояла из 13 статей.
В статье 401 Уложения устанавливалась уголовная ответственность за мздоимство, наказание за совершение которого выражалось в денежном взыскании, вдвое большем против цены принятого. В данной статье указывались две формы получения взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп. За подкуп должностное лицо органов государственной власти и управления, кроме денежного взыскания, подвергалось еще и освобождению от занимаемой должности, а в случае деятельного раскаяния должностного лица в совершенном преступлении, связанном с получением не предусмотренного законом вознаграждения, оно могло быть по решению суда подвергнуто более мягкому наказанию.
За получение не предусмотренного законом вознаграждения должностным лицом органов государственной власти и управления, сопряженное с нарушением обязанностей по службе, оно подвергалось ответственности по статье 402 Уложения, наказание за которое предусматривалось в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет, или сечения розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет. При смягчающих вину обстоятельствах и деятельном раскаянии должностное лицо наказывалось судом строгим выговором или освобождением от занимаемой должности.
В качестве форм и способов дачи и получения взятки в статье 405 Уложения указаны:
- получение и дача взятки через посредников, в том числе и родственников;
- передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе;
- передача и получение заранее не оговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе;
- передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой-либо мнимозаконной сделки.
В статьях 406 и 407 Уложения специально в качестве форм вымогательства взятки назывались:
а) получение взятки путем угрозы или под страхом притеснения;
б) всякое требование должностным лицом подарков или не предусмотренной законом платы, или ссуды, или каких-либо услуг, прибылей или иных выгод;
в) всякие не установленные законом или в излишнем против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным;
г) всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью-либо работу;
д) вымогательство, сопряженное с истязанием или иным явным насилием над личностью.
Наказание за вымогательство взяток предусматривалось в виде лишения всех прав и ссылки в отдаленные районы Сибири и отдачей в арестантские роты на срок от четырех до шести лет.
Кроме традиционных составов преступлений, в главу «О мздоимстве и лихоимстве» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года были введены новые, раннее неизвестные уголовному праву России, такие как:
- противозаконный сбор денег или чего-нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, то есть вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управления, а также писарей и их помощников;
- содействие мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки;
- дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины; Введение в действие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных
1845 года было одним из значительных событий этого века в правовом обеспечении борьбы с преступностью в России. В указанном правовом акте предусматривалась дифференцированная уголовная ответственность за каждый вид и форму получения не предусмотренного законом вознаграждения должностными лицами органов государственной власти и управления в зависимости от степени их общественной опасности и наступивших в результате их совершения последствий, с учетом отягчающих и смягчающих вину обстоятельствах.
Принятие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных в новой редакции 1866 года принципиально на изменило содержания правовых норм, регулирующих уголовную ответственность за взяточничество. Несовершенство определенных статей действовавшего законодательства о взяточничестве давало возможность оставаться безнаказанными большому кругу должностных лиц органов государственной власти и управления. По этой проблеме на страницах периодической печати стали высказываться критические замечания и вноситься предложения по совершенствованию этого законодательства. В частности, критиковалась положение статьи 379 части 2 Уложения, где субъектами преступления могли быть только должностные лица волостного и сельского управлений за незаконный сбор денег на угощение чиновников и присвоившие их полностью или частично. Однако не привлекались по этой статье за те же действия городские головы, виновные в сборе денег угощения сановых особ, например губернатора, и присвоившие часть денег.41
В периодических изданиях стало больше появляться статей о судебных процессах над взяточниками, в которых давался анализ причин и условий совершения конкретного преступления. Стали появляться статистические данные о состоянии преступности в Российской Империи.
В это же время российскими правоведами делались попытки по установлению причин преступности и обсуждались вопросы о мерах по её предупреждению. При рассмотрении вопросов об уголовной ответственности за корыстные злоупотребления по службе они указывали, что в период с 1874 по 1894 год уровень образования осужденных за совершение этих преступлений значительно выше, чем у других категорий граждан, осужденных за иные преступления. Так, среди осужденных за совершение преступлений по службе, высшее образование имели 33,2%, среднее - 27,2%, низшее - 26,2%, грамотные - 11.5%, неграмотные – 7,1%.42
Анализируя материалы статей, опубликованных в средствах массовой информации конца XIX и начала XX в.в., можно предположить, что в данный период за взяточничество в основном привлекали к уголовной ответственности представителей исполнительной власти, не имеющих ответственного должностного положения. Так, в Судебной газете в 1895 году был опубликован материал об осуждении рядового московского жандармского дивизиона Б., за то, что тот «... находясь возле городского манежа, и будучи обязан смотреть за порядком вообще, и размещать извозчиков на указанных местах, он стал требовать от извозчиков, пользуясь своим служебным положением, по пять копеек за право стоять около манежа и, в силу этого требования получил от одного извозчика семь копеек. Суд назначил ему наказание: отдачу в арестантские роты на один год с лишением всех особых прав и преимуществ воинского звания и исключением из воинской службы».43
Наибольшего расцвета коррупция достигла в последние годы правления императора Николая II. Достаточно вспомнить, как продавались и покупались высшие должности в его правительстве при непосредственном участии Распутина. Как за крупные взятки от промышленников формировались заказы по линии военного ведомства. Как продавались противникам планы военных наступлений в Первую мировую войну. Наконец, беззастенчивый административный грабеж населения в условиях военного времени и множество других. Расширение круга частнособственнических интересов в период развития капиталистических отношений в России распространились и на сферу, регулирующую порядок отправления государственной службы. В законодательстве того времени нашли отражение новые правовые конструкции, например: регулировался порядок участия государственных служащих в коммерческой деятельности, совместительство государственной службы с занимаемой должностью в промышленных предприятиях. С развитием крупной частнокапиталистической собственности в предреволюционной России формировался и должностной аппарат коммерческих и иных предпринимательских организаций. Подкуп служащих в этой сфере представлял опасность для развития экономики страны. Поэтому вводилась ответственность за тождественные деяния подкупа-продажности не только в государственных, но и в частно-хозяйственных структурах. Приобретали новое содержание характер и формы коррупционных отношений в сфере государственной службы. Все это отражало расширение границ проявления коррупции в обществе и государстве.
|
