§2. Социальная сущность коррупции и ее формы
Без уяснения социальной сущности коррупции нельзя решить важные вопросы по ее предупреждению и пресечению в системе государственно-служебных отношений. Коррупция представляет собой особую социальную структуру, совокупность устойчивых универсальных норм, принципов при взаимоотношении людей.
О коррупции можно говорить как в широком, так и в узком значении. Рассматривая коррупцию в широком смысле, отметим, что коррупция в данном аспекте обладает рядом качественных признаков. В научной литературе выделяют следующие социальные признаки коррупции: отклоняемость поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общественного большинства; использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного экономического господства; неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений; нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения. Поэтому коррупция как социальное явления представляет собой неформальное отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею благ. Сущность коррупции состоит в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия власти».
Таким образом коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп, и отдельно взято личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др.
Коррупция в узком смысле – явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены 2 стороны: тот, кто покупает и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.
§3. Основные коррупционные факторы
Чтобы бороться с коррупцией необходимо изучить ее причины и условия.
Под причинами преступности, в том числе и коррупции, понимают те социальные явления и процессы, которые порождают, воспроизводят и сохраняют преступность и преступления как свое закономерное следствие.3
Отечественные и зарубежные исследователи для определения причин появления коррупции используют следующие подходы:
Моралистический;
Функциональный;
Структурно-функциональный.
Моралистический подход. Основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе власти, искажая государственную политику, приводит к социальной нестабильности.
Представители такого подхода видят причины коррупции в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений.4
Функциональный подход. Его сторонники считают коррупцию отталкивающимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления. Так, Г.А. Сатаров считает, что коррупцию следует отнести к сложным социальным явлениям, корни которого кроются не столько в несовершенстве устройства властных механизмов в сфере государственного присутствия в экономике.5 Такой подход определяет закономерность между управлением развития коррупции и политической системой общества. Отсюда следует тезис: Чем больше коррупция власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована.
Структурно-функциональный подход. Суть его заключается в том, что коррупция как отклоняющееся социальное поведение является неизбежным атрибутом развивающегося общества, которому свойственен слабый механизм социального контроля.6
В России можно выделить 2 фактора, способствующих возникновению и развитию коррупции:
унаследованный;
привнесенный.
Унаследованный фактор. Сложился в России в глубине веков на стадии становления государственности. Известно, что в России изначально присутствовал авторитарно-бюрократический стиль управления. Коррупция была описана еще в произведениях Гоголя, Грибоедова, Салтыкова-Щедрина и других русских писателей. Подробнее унаследованный фактор коррупции в России будет описан ниже.
Привнесенный фактор - это та группа детерминант, которые стали продолжением прежних, а также появились, усилились в советский и постсоветский периоды.
Коррупцию детерминируют как объективные, так и субъективные факторы.
По содержанию или сферам социальной жизни среди них можно выделить следующие группы:
социально-экономические;
организационно-управленческие;
правовые;
нравственно-идеологические;
социально-психологические;
социально-политические.7
Такой подход поможет понять как унаследованные, так и привнесенные факторы коррупции.
Социально-экономические. Социально экономические детерминанты коррупции в России существовали всегда. Однако, сконцентрировались они в полную мощь в конце ХХ века, в переходный период. К ним следует отнести колоссальные объемы перераспределения собственности и как результат – появление в России бедных и богатых людей.
Начавшаяся в 90-х годах дикая приватизация и проводимая в тот период реформа предприятий позволили узкой группе лиц присваивать доходы от хозяйственной деятельности, но одновременно перекладывать на государство бремя проблем и издержек (аукционная продажа собственности по нереально заниженным ценам). Галопирующая приватизация привела к тому, что к 1997 году 75% собственности было в частных руках небольшой группы лиц.8
Таким образом, такие экономические реформы способствовали быстрому развитию коррупции в России. С того же момента начинает формироваться сращивание власти и бизнеса.
Процесс либерализации социально-экономических отношений сопровождался полулегальной экономической деятельностью властных органов управления. Государственная власть неоправданно вмешивалась в экономику, тормозила рыночную конкуренцию и провоцировала рост теневой экономики.
Другой экономической причиной роста коррупции в России выступает сложившаяся модель рыночной экономики. В ее основе лежат не традиционные рыночные механизмы, а неформальные правила общения между предпринимателями и представителями коммерческой верхушки. Основным регулятором такого общения является не законы экономики, а корпоративные интересы и близость к власти. Таким образом, можно предположить, что коррупция стала главным элементом процесса приватизации.
С начала момента приватизации произошла колоссальная имущественная дифференциация населения. С другой стороны стала появляться политическая элита и крупный бизнес (в лице олигархов), имеющая сверхвысокие доходы, с другой – основная масса бедного населения.
Коррупция стала распространяться на среднем и низовом уровне государственной машины. Эксперты указывают, что массовую коррупцию на среднем и низшем уровнях управления породила, в частности, высшая государственная власть.9
К числу основных социальных факторов, детерминирующих коррупцию в первую очередь следует отнести низкую заработную плату представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Еще в 1807 году выдающийся немецкий специалист в области уголовного права А.Фейербах писал: «... в основе восстановления достоинства и чистоты государственной службы лежат в основном улучшение положения чиновников, забота об их пристойном существовании, соответствующего потребностям времени.10
У российских государственных и муниципальных служащих (как раньше, так и сегодня) нет очевидных материальных, финансовых, социальных и иных стимулов добросовестно исполнять свои обязанности на благо государства и общества.
Организационно-управленческие факторы
Как известно, коррупция всегда увеличивается там и тогда, когда государство находится в стадии модернизации. Это было и раньше, например, во времена Петра I, это происходит и сейчас. Поэтому неудивительно, что коррупция следует общим закономерностям развития стран, переживающих переходный период.
Безусловно, коррупция во многом является одним из продуктов распада советской системы.
Сложившийся в советские годы разрушительный принцип государственных и муниципальных органов в условиях рыночных отношений породил множество возможностей и злоупотреблений (например, взятки на предмет выдачи лицензий, документов и пр.).
Начиная с 90-х годов в России стали появляться и кадровые проблемы. Непрофессиональные и неквалифицированные кадры стали неудержимо рваться к кормушке власти. В результате появилась новая волна чиновников, использующих возможности своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных.11
Один из наиболее важных факторов, детерминирующих коррупцию – это далекое от цивилизованного совершенства регулирование прав собственности. Появилась исключительная возможность контроля чиновничества за процессом разгосударствления (приватизация) и его закрытость. Именно в 90-е годы относительно легко можно было присвоить значительную часть стоимости собственности (земля, нефть, газ, энергетика и др.). Реформирование государства и его собственности привели к «приватизации государства». Произошел переход «в частную собственность» прав распоряжения властью государственными ресурсами.12
Распад старой системы породил кризис силовых и правоохранительных структур. По причине низкой заработной платы, потеряв идеологические ориентиры, они перестали работать на власть, на общество. Вместо этого – сначала на новое самосохранение, а затем и на личное обогащение. В 90-х годах произошел большой кадровый отток в коммерческие структуры и организованный криминал. Пожалуй, с этого момента борьба с коррупцией становится весьма затруднительной. Отсутствие контроля со стороны правоохранительных органов породило очередную волну коррупции во всех эшелонах власти.
Изложенные положения вписываются в предложенную Робертом Клитгаардом формулу коррупции:
Коррупция = монополия + дискреционная власть – ответственность13
Монополия представляет собой совокупность возможностей чиновников; дискреционность власти – свобода действий (бесконтрольность, минимизация риска) по собственному усмотрению в рамках закона, а «-» ответственность означает отсутствие антикоррупционного противодействия со стороны государства и общества.
К числу организационно-управленческих причин существования коррупции в условиях непрекращающегося реформирования органов государственной власти и местного самоуправления в современном российском обществе следует отнести нестабильность государственной службы в этих органах. Формируется определенный тип поведения, рассчитанный на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль.
Следует указать на такую причину, как политический фаворитизм, который проявляется в неоправданном выдвижении людей, которые не обладают способностями и должными нравственными качествами, необходимыми для занятие соответствующей государственной или муниципальной должности. Кроме того следует признать, что в государстве отсутствует надлежащая форма социального контроля (например, со стороны гражданского общества) над сферой политических отношений, деятельностью представителей органов государственной власти и местного самоуправления и принимаемыми ими решениями.
Правовые факторы.
Как известно, право должно выступать не только регулятором общественных отношений, но и их гарантом. Однако можно предположить, что в России особенности действующего законодательства способствуют распространению коррупции.14
Среди них следует выделить неразвитость и несовершенство нормативно-правовой базы:
ненадлежащая правовая регламентация служебных полномочий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления;
отсутствие между ними четкого распределения компетенции;
дублирование и совмещение служебных обязанностей должностных лиц различных министерств и ведомств;
отсутствие четких санкций за нарушение тех или иных норм.15
Об этом свидетельствует и опрос граждан.
Рейтинг
|
Проблема, причина
|
Важно
|
Не важно
|
1
|
Нечеткость законов, дающая возможность их широкого толкования чиновникам
|
80,6
|
7,9
|
5
|
Противоречие законов друг другу или внутри одного и того же закона
|
76,9
|
8,9
|
6
|
Широкая свобода усмотрения чиновника, представляемая законом или подзаконным актом (инструкцией)
|
73,3
|
9,7
|
15
|
Работа должностных лиц плохо регламентирована правилами
|
61,9
|
20
|
16
|
Обилие ведомственных инструкций (инструкций, циркулярных писем и пр.)
|
60,6
|
20,3
|
Кроме того, причиной существования коррупции в России является недостаточная эффективность действующего уголовного законодательства.
В качестве правового фактора, влияющего на формирование коррупции выступает отсутствие федерального закона «О борьбе с коррупцией». Правда 4 апреля 1992 года был подписан Указ Президента РФ №361 «О борьбе с коррупцией в систему государственной службы». Данный подзаконный акт - лишь слабая попытка навести порядок в этих отношениях. А сейчас о нем и вовсе забыли. И все же в 1995 Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». Однако, Президент РФ наложил на него ВЕТО. После очередной попытки принять закон в 1996 году, учесть у него оказалась прежней – в 1997 году Президент РФ наложил ВЕТО. В 2000 году Государственная Дума РФ голосовала за очередную редакцию закона, но уже не набрала большинства голосов.
Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы РФ» носит в основном половинчатый, лукавый характер. Декларации о своих доходах дают в основном чиновники низового звена.
Только 19 декабря 2008 года под давлением Президента РФ был принят закон РФ «О противодействии коррупции».
Положительное воздействие на развитие коррупции, по мнению большинства криминологов, оказывает наличие иммунитета от уголовного, административного преследования. Это относится к депутатам, губернаторам, мэрам, судьям и др.
Провоцирует коррупционное наведение и противоречивость отечественного законодательства. Например, ст. 570 ГК РФ и ст. 290 УК РФ прямое тому подтверждение.
Нравственно-идеологические факторы.
Марксистско-Ленинская идеология, которая в России насаждалась населению в течение более 70 лет приносила свои плоды. Люди надеялись, что в будущем все наладится, все пройдет. Наступило начало 90-х годов, вся идеология рухнула. Вместе с ней рухнули идейные принципы, отношение к культурным ценностям, традициям. И главное – рухнула надежда на лучшую жизнь. Противовесом идеологической «интоксикации» прошлого стала происходящая в России своеобразная контрреволюция духа, ввиду полного исчезновения моральной регуляции социального поведения со стороны государства и общества. Негативными последователями такой революции стали резкое понижение уровня культуры и коренное преобразование социальных ценностей всего общества.
Отсюда понятное отсутствие политической и правовой культуры, традиций гражданского общества, которые не могут сформировываться в короткий срок. А именно эти факторы сдерживают развитие негативных явлений во властных структурах, в том числе коррупцию.
Высокие идеалы прошлых лет были резко отброшены на свалку истории. Вместо них стали доминировать: деньги, ханжество, карьеризм, эгоизм и пр. Принципы и поговорки такие как: «Рука руку моет», «Хочешь жить – умей вертеться» и др. - стали реалиями наших дней.
Чиновники властных структур стали напоминать бабочек-однодневок.
Находясь на посту любого уровня, должностное лицо стремится воспользоваться всеми доступными и недоступными благами.
Кампании по борьбе с коррупцией, которые проводятся властных структурах не приносят видимых успехов, скорее – наоборот показывают безнравственность и неэффективность этой борьбы.
Следует сказать, что связь коррупции с моральной и культурной деградацией общества отличается отечественными и зарубежными экспертами как факт. В то же время падение уровня нравственности осуществляется под воздействием роста коррупции.
Социально-психологические факторы.
Рассматривая социально-психологические детерминанты коррупционного поведения необходимо отметить, что модельно-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на качественные и количественные характеристики коррупции. Попробуем в этом разобраться. По мнению Н.Ф. Кузнецовой, любое преступное поведение обусловлено в первую очередь традициями, привычками, потребностями, интересами и мотивацией преступного поведения личности и происходят под непосредственным влиянием социальной психологии общества, общностей и индивидуумов.16
Коррупция в обществе проявляется в особом образе поведения людей. С ней связано важное понятие «конфликт интересов», понимаемый как наличие противоречия между интересами службы, которым обязаны отвечать действия чиновника, и его частными корыстными интересами. Можно предположить, что попадание чиновника чиновника в обстоятельства, порождающие конфликт интересов, является непременным условием коррупционного поведения. К принятие противоправного поведения могут подталкивать следующие социально-психологические факторы:
Информационная среда, формирующая поощрительное отношение к коррупции;
Ощущение политической, экономической нестабильности, что и подталкивает чиновника идти на риск и обменивать свой властный капитал на капитал экономический;
Слабость системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенные деяния;
Дикое имущественное неравенство в обществе.
Таким образом возможности судебного положения зачастую используются для быстрого обогащения. Все это приводит к тому, что в массовом сознании занятие лицом должности на государственной или муниципальной службе ассоциируется как доступ к «кормушке», что, в принципе, дискредитирует публичную власть.17
Следует сказать об особой социально-психологической среде в органах государственной власти и местного самоуправления, в которых чиновник чаще продажен, чем нет. Где лица, уклоняющиеся от неполучения взяток, считаются, как правило, «белыми воронами». В результате чего в органах государственной власти и местного самоуправления формируется бюрократическая психология стяжательства, чуждая интересам большинства членов общества. И, как следствие, происходит интенсивное массовое разложение органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, в результате чего утрачивается доверие к ним со стороны населения и происходит отчуждение общества от основных институтов государства.18
Парадоксальным фактом является то, что население с одной стороны охотно поддерживает публичные обвинения в коррупции. С другой стороны для решения собственных проблем, нередко, выбирает и инициирует «коррупционные правила игры».19
Считается, что мелкий чиновник, получая взятку, просто коммерциализирует свои услуги, совершает одноразовую сделку с просителем, что не представляет никакой угрозы.
Существует некая гиперболизация в общественном сознании тотальной коррумпированности всего госаппарата, что способствует оправданию бессмысленности индивидуального противодействия этому явлению.
Исследования позволяют констатировать о достаточно широко распространенной «в народе» своеобразной психологии «коррупционной зависимости». В сознании граждан она проявляется как готовность решать свои личные проблемы с помощью подкупа, а в сознании чиновников как стремление к пополнению собственных капиталов за счет ближних и государства. На лицо феномен обоюдной вины.20 Это можно продемонстрировать на таблице.
Как Вы полагаете, по чьей инициативе и по какой причине люди чаще всего дают взятку чиновникам?
|
Варианты ответов
|
Ответы граждан в %
|
Обе стороны заранее знают, что взятка общепринята
|
35,6
|
Другого способа решения проблемы просто не существует
|
13,3
|
Взятку можно избежать, но с ней легче решать дела
|
38,7
|
По чьей инициативе, но по какой причине Вам пришлось давать взятку чиновнику?
|
Мне было заранее известно, что здесь без взятки не обойтись
|
57,3
|
Чиновник не настаивал на взятке, но я решил, что так надежнее
|
20,3
|
Чиновник сам намекнул, создал ситуацию
|
17,4
|
Каковы были результаты того, что Вы дали взятку?
|
В результате мне удалось добиться того, что они и так должны были сделать по долгу службы
|
23,9
|
Решение моей проблемы было ускорено
|
22,5
|
Моя проблема была решена более качественно
|
14,6
|
Мне удалось избежать лишних трудностей
|
31,0
|
Взятка не помогла
|
2,2
|
Социально-политические факторы.
Слово политика от греч. politika означает государственные или общественные дела.21
В истории человечества можно найти немало подтверждений тому, что между стремлением к власти и получением преимуществ от обладания ею существует объективная связь. Отсутствие какой бы то ни было личной заинтересованности у идущего во власть представляется почти невероятным. А относительно скромно живущий правитель кажется «богом». Универсальность этой формулы, к сожалению, распространяется и на диктатуры, и на демократии. Любая форма управления делами государства не способна полностью обойтись без отчуждения большей или меньшей части населения от власти, в частности от управления имуществом, от правотворчества и применения законов. Это просто невозможно. Одна из наиболее привлекательных идей коммунизма (и анархизма) — каждый может непосредственно управлять государственными делами — в начале XXI в. кажется еще более утопичной, чем в начале XX в. Сохраняющаяся необходимость такого отчуждения сама по себе будет воспроизводить основания зависимости гражданина от чиновника на протяжении всей обозримой перспективы. Наиболее эффективные модели решения этой проблемы посредством современных информационных технологий все еще не очевидны. Очевидно лишь то, что число тех, кому делегировано (или кем присвоено) право управлять людьми или имуществом, должно сокращаться.
Для современной России характерны:
• высокая нестабильность политического устройства общества на всех уровнях, которая культивирует пренебрежительное отношение государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям и которую невозможно преодолеть одним лишь усилием политической воли;
• отсутствие эффективного политического механизма, который бы делал невыгодным включение в избирательные списки государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения поступками, традиционно воспринимаемыми как коррупция;
• «несбывшиеся мечты» органов законодательной власти получить право отстранения от должности функционеров исполнительной власти, совершивших коррупционные этические нарушения и правонарушения;
• подмена политической воли политическими лозунгами борьбы с коррупцией;
• периодическое проникновение в органы власти представителей преступных сообществ;
• все еще слабые ростки, возрождающегося негосударственного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления.
|
