Редакционнаяколлеги я: доктор политических наук, профессор А. А. Вилков, доктор политических наук, профессор Н. И. Шестов, доктор исторических наук, профессор Ю. П. Суслов
Скачать 1.83 Mb.
|
Петров Д.Е. аспирант кафедры политических наук СГУ им. Н.Г. Чернышевского Реформы спецслужб современной России в политико-ресурсном измерении Мы не отказались от своего прошлого, честно сказали: «История Лубянки уходящего века — это наша история...» Н.П. Патрушев, 2000 г.158 Политические аспекты реформирования спецслужб в постсоветской России по праву можно отнести к одному из наиболее интересных и противоречивых сюжетов отечественной политической истории. Именно от развития политико-ресурсного измерения реформ спецслужб зависит их политическая ресурсность, а значит, возможность влиять на политические процессы и принятие политических решений. Спецслужбы в отличие от вооруженных сил и органов внутренних дел традиционно являются закрытыми структурами, о деятельности которых обыватель знает только то, что дозволяет государство. Вместе с тем, спецслужбы обладают огромными ресурсами и значительными полномочиями, оказывают определяющее влияние не только на состояние национальной безопасности, но и на принятие политических решений, ход внутриполитических процессов в стране. Недостаточная в силу объективных и субъективных причин информированность населения о структуре, деятельности и результатах работы спецслужб порождает многочисленные мифы и стереотипы, многие из которых приобретают политический характер и влияют на общественное мнение. В то же время, современное российское общество желает и имеет право знать объективную информацию о политических, административных и иных процессах, протекающих в системе спецслужб нашего государства. Особенно это касается вопросов реформирования органов государственной безопасности и разведки в контексте общей модернизации российского государства, в том числе, преобразования его силового аппарата. Реформы вооруженных сил и органов внутренних дел в последнее время стали одной из популярных тем как в средствах массовой информации, так и в специальной научной литературе – общество и эксперты активно обсуждают и анализируют ситуацию в этой сфере, а государство регулярно отчитывается перед населением о ходе реформирования. Не является тайной для общества и предыдущая история реформы данных силовых структур в постсоветской России. Совершенно другая ситуация сложилась с реформированием спецслужб (органов государственной безопасности, разведки и др.) – сообщения об их реформах эпизодически, специальная литература преимущественно иностранная, а история постсоветского развития достаточно противоречивая. Но при этом для понимания отечественной политики на современном этапе это один из ключевых сюжетов – именно на реформах спецслужб отчетливо демонстрируется взаимосвязь функциональных и политических аспектов реформирования при явном приоритете последнего. Более того, в политико-ресурсном контексте реформы спецслужб на определенном этапе развития страны это не часть е модернизации, а наоборот, сама модернизация страны есть часть реформирования системы органов государственной безопасности – построение «вертикали власти» усилило не только позиции федерального центра, но и федеральных спецслужб159. В этой связи стоит отметить, что некоторые зарубежные исследователи в негативном тоне высказывают идеи о том, что с начала 2000-х гг. в России стало формироваться государство спецслужб160. Актуальности исследованию политико-ресурсных аспектов реформирования спецслужб прибавляет рост протестной активности и оппозиционного движения в стране, требующие от власти новых шагов в направлении модернизации страны или усиления работы по линии политической полиции. Выбор во многом зависит от позиции отечественных спецслужб, которые как в советский период КГБ СССР был «передовым отрядом партии», так и сегодня являются передовым отрядом государства, оказывающим серьезное влияние на политические процессы. Но спецслужбы – очень консервативные структуры государства. Социолог М. Афанасьев называет «силовиков» самой консервативной корпорацией власти, которая не заинтересована в каких-либо переменах161. Особенно спецслужбы не заинтересованы в тех изменениях самих себя, которые снижают их влияние и уменьшают политический вес. Все попытки реформировать консервативную систему спецслужб наталкиваются на жесткое и вполне эффективное противостояние с их стороны162. Важнейшая задача спецслужб – сохранение закрытости касты и ее влияния в стране. Цели государства оправдывают средства, но первым неписаным принципом остается лояльность к собственной корпорации163. Изучение развития процесса реформирования спецслужб в постсоветской истории России позволяет не только понять политическую специфику преобразований наиболее консервативных элементов государства, но выявить то, как менялся характер взаимодействия между правящим режимом и спецслужбами, обладающими значительным политическим потенциалом. Для эффективного анализа процессов реформирования спецслужб в современной России в политико-ресурсном измерении необходимо снять терминологическую неопределённость, связанную с понятием «спецслужба». В публицистической и научной литературе выработано множество сущностных определений данного понятия, но в задачи данной работы не входит их глубокий и всесторонний анализ. Важнее – понять общие политико-функциональные контуры, отделяющие спецслужбы от армии и полиции. В.А. Кренцов характеризует «спецслужбы» как неофициальный термин, который со второй половины XX в. используется в узком смысле «специальной службы для ведения разведывательных действий» или «организации, выполняющей специальные (разведывательные, охранные и т.п.) функции»164. Одновременно с этим применительно к российской практике он расширительно трактует сущностное содержание спецслужб, относя к ним помимо ФСБ165, ФСО166, СВР167, также и ФСКН168, оперативные структуры МВД РФ169 и ГРУ ГШ ВС РФ170. На наш взгляд столь расширительное толкование понятия «спецслужба», основанное на федеральном законодательстве об оперативно-розыскной деятельности171, с точки зрения политологического анализа не эффективно, так как нарушает исторически сложившееся распределение функций между тремя главными элементами сектора безопасности – армией, полицией и специальными службами как самостоятельными органами разведки, контрразведки и политической полиции172. Очевидно, что ГРУ ГШ ВС РФ есть армейская структура, а оперативные службы МВД РФ и ФСКН представляют собой сугубо полицейские структуры и не могут однозначно быть отнесены к спецслужбам. Г.А. Саркисянц также в своей монографии «Власть и спецслужбы»173 довольно широко определяет специальные службы как оснащенные специфическими техническими средствами для решения узкопрофессиональных задач подразделения, сформированные соответственно подготовленными членами данного сообщества»174. Но сразу же конкретизирует: «Спецслужб много, но важнейшими из них являются органы разведки, контрразведки или политической полиции»175. Такая конкретизация в полной мере соответствует нашему подходу к определению спецслужб и, что более важно, позиции российского законодателя. Последний, не употребляя официального термина «спецслужбы», по вопросам правового регулирования прохождения военной службы по контракту всегда группирует вместе ФСБ РФ, ФСО РФ, СВР РФ и ССО при Президенте РФ176. Например, приложение № 2 «Размеры окладов по типовым воинским должностям в Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Федеральной службе охраны Российской Федерации и Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации, подлежащим замещению военнослужащими, проходящими военную службу по контракту» к постановлению Правительства Российской Федерации от 05 декабря 2011 г. № 992 «Об установлении окладов денежного содержания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту»177. Таким образом, условно можно утверждать, что для российского законодателя «спецслужбы» – это ФСБ РФ, ФСО РФ, СВР РФ и ССО при Президенте РФ178. Такое понимание спецслужб соотносится и с взглядами западных исследователей сектора безопасности179. Стоит отметить, что с точки зрения анализа внутриполитических процессов и понимания политико-ресурсных аспектов реформирования спецслужб особый интерес представляет реформирование ФСБ РФ как основы системы органов государственной безопасности в современной России, чем и обусловлены некоторые акценты этой работы180. Важно понимать, что спецслужбы и их реформирование всегда находились в фокусе внимания правящей элиты. Ведь даже в демократически организованном обществе они имеют широкие возможности и значительные ресурсы для влияния на политический процесс. К примеру, современные политические технологии в Советском Союзе были впервые изучены сотрудниками КГБ СССР и учеными, работавшими по закрытым тематикам, контролировавшимся спецслужбами. Сегодня среди только докторов и кандидатов наук, имеющих значимые публикации по проблемам массовых коммуникаций, политического лидерства, избирательных технологий и т.п., более 15 человек – бывшие офицеры КГБ-ФСБ-СВР181. Стоит отметить, что процесс преобразований спецслужб в постсоветской России по своей направленности во многом напоминает эволюцию системы государственной безопасности в СССР с момента создания КГБ СССР до ликвидации этой советской спецслужбы – от разделения и сокращения к укрупнению и усилению. В истории постсоветской России, где можно выделить ряд общеизвестных крупных реформ системы спецслужб – 1991-1996 гг., 1997-2002 гг., 2003 г., 2004-2006 гг. и 2011 г. В период с 1991 г по 1996 г. происходила ликвидация КГБ СССР и создавалась новая система российских спецслужб. Указом президента СССР от 28 августа 1991 г. была образована Государственная комиссия для расследования деятельности органов государственной безопасности, которую возглавил депутат Верховного Совета РСФСР С.В. Степашин. А 28 ноября 1991 г. она была преобразована в Государственную комиссию по реорганизации органов государственной безопасности182. Постановлением Государственного совета СССР от 22 октября 1991 г. КГБ СССР был упразднен, а на его базе планировалось организовать: Центральную службу разведки (ЦСР), Межреспубликанскую службу безопасности (МСБ) и Комитет по охране государственной границы СССР. Однако, Указом президента РСФСР от 26 ноября 1991 г. № 233 КГБ РСФСР был преобразован в Агентство национальной безопасности (АНБ) РСФСР, а уже 19 декабря 1991 г. Б.Н. Ельциным был подписан указ о создании Министерства безопасности и внутренних дел – МБВД, 21 декабря 1993 г. Министерство безопасности было переименовано в Федеральную службу контрразведки (ФСК). Интересно, что в своем указе Б.Н. Ельцин написал: «Система органов ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ-МБ оказалась нереформируемой. Предпринимаемые в последние годы попытки реорганизации носили в основном косметический характер… Система политического сыска законсервирована и легко может быть воссоздана. 3 апреля 1995 г. ФСК переименована в ФСБ – Федеральную службу безопасности, вступают в силу Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»183. В 1997-2002 гг. происходит постепенно усиление ФСБ дополнительными структурными подразделениями и полномочиями, в том числе специального назначения и полномочиями.184 В 2003 г. происходит радикальная перестройка силового аппарата государства с ликвидацией ряда силовых структур и перераспределением их полномочий в пользу ФСБ. 11 марта 2003 г. президент распускает ФАПСИ и Пограничную службу в качестве независимых госструктур. Пограничные войска включаются в состав ФСБ. ФАПСИ поделено между ФСБ и ФСО. В тот же день создается Управление авиации ФСБ. 30 июня 2003 г. в законодательство вносятся изменения, в соответствии с которыми в ФСБ создается специальное подразделение внешней разведки185. Стоит отметить, что реструктуризация органов государственной безопасности сопровождалась сокращением штата сотрудников, особенно, в период с 1991 г. по 1993 г. Негативное общественное мнение способствовало снижению престижа этой профессии, а сокращение государственного бюджета и инфляция привели к уменьшению зарплаты. Все это вынуждало сотрудников госбезопасности искать другую работу. Более 20 тыс. сотрудников КГБ уволились или были уволены с сентября 1991 г. по июнь 1992 г. Многие ушли с работы после кризиса в октябре 1993 г., в том числе и члены специальных элитных формирований по борьбе с терроризмом «Альфа» и «Вымпел». В 1992 г. Б.Н. Ельцин подписал указ о сокращении 137-тысячного центрального аппарата бывшего КГБ до 75 тысяч (на 46%) в ходе реструктуризации. Новые задачи, поставленные перед структурами госбезопасности, включали борьбу с организованной преступностью и защиту государственных интересов в условиях быстрой приватизации экономики. Одним из способов получения необходимой для этого информации стало внедрение в частный бизнес. Таким образом, если аналитически еще можно провести границу между поиском нового места трудоустройства бывшими сотрудниками госбезопасности и их новыми оперативными заданиями, то практически это сделать не удается186. С одной стороны, такой кадровый исход ослабил человеческий ресурс политической ресурсности ФСБ, с другой – увеличил представительство «силовиков»-спецслужбистов в различных сферах общественной и экономической жизни, тем самым увеличив политическую ресурсность ведомства и органично дополнив институт офицеров действующего резерва, созданный ещё в период руководства КГБ Ю.В. Андроповым и не тронутой ни одной реорганизацией. В 1990-2000-е гг. офицеры действующего резерва приобрели ещё большее и все менее официально регламентированное влияние на экономические процессе в стране187. С политологической точки зрения, ценность представляют комментарии реорганизаций спецслужб, сделанные политическими журналистами А. Солдатовым и И. Бороган в книге «Новое дворянство. Очерки истории ФСБ»188. Они видят процесс реформирования системы государственной безопасности в постсоветской России следующим образом. Все вышеописанные перемены означали, что новая служба контрразведки, после 1995 г. получившая название ФСБ, была освобожден от функций внешней разведки, прежде выполнявшихся КГБ. Охрана российских лидеров тоже больше не входила в круг её обязанностей, секретные бункеры были исключены из её ведения и переданы под непосредственный контроль президента. ФСБ сохранила номинальное представительство только в армии. Между тем партийный контроль над ведомством остался в прошлом. Замысел Б.Н. Ельцина заключался в том, что конкуренция между новыми спецслужбами должна стать гарантией их подконтрльности. При Б.Н. Ельцине у Службы военной разведки был прямой конкурент в лице военной разведки; ФСБ соперничала с ФАПСИ, которое занималось мониторингом социально-политической ситуации в России. Выслушав доклад директора ФСБ, Б.Н. Ельцин мог сравнить его с докладом директора ФАПСИ. ФАПСИ играло особенно важную роль, поскольку в его ведении находилась центральная электронная система подсчета голосов (ГАС «Выборы»), и, следовательно, агентство имело возможность в режиме реального времени снабжать Кремль сводками с избирательных участков. По мере приближения В.В. Путина к вершинам власти крепли слухи о том, что Кремль планирует объединить все самостоятельные российские спецслужбы в одну. Эти слухи начали получать подтверждение, когда руководители ельцинских спецслужб – люди, всегда агрессивно защищавшие интересы своих ведомств, – стали один за другим терять свои посты. В декабре 1998 г. был отправлен в отставку А. Старовойтов, основатель ФАПСИ. В феврале 1999-го заставили уволиться С. Алмазова, создателя налоговой полиции. А в апреле 2000 г. был вынужден покинуть свой пост В. Трубников, директор Службы внешней разведки. В 2003 г.была ликвидирована налоговая полиция и все её офицеры были переведены в другое ведомство: они влились во вновь созданную службу по контролю за оборотом наркотиков (Госнаркоконтроль), которую возглавил В. Черкесов, бывший следователь КГБ и близкий друг В.В. Путина. Ни у налоговой полиции, ни у В. Черкесова не было ни малейшего опыта борьбы с наркодилерами. Неудивительно, что новая служба начала свою деятельность с преследования ветеринаров, использовавших кетамин, и москвичей, выращивавших на дачах декоративный мак. Прекратил своеёсуществование и самый могущественный в свое время соперник ФСБ – ФАПСИ: его функции были разделены между ФСБ и ФСО. ФСБ поглотила самое важное подразделение своего бывшего соперника – внешнюю радиоэлектронную разведку. ФСО, в свою очередь, получила контроль над линиями правительственной связи, аналитическими структурами и «социологическими» службами. С приходом на президентский пост В.В. Путина ФСБ постепенно получила негласный контроль над МВД. Офицеры контрразведки заняли ключевые посты в МВД – от поста замминистра до должности главы департамента собственной безопасности. Официальным объяснением включения офицеров ФСБ в структуру МВД была необходимость укрепления дисциплины и морального духа в коррумпированных органах внутренних дел, а менее афишируемая цель – расширение влияния Федеральной службы безопасности. В конечном итоге в 2003 г. министром внутренних дел был назначен Р. Нургалиев – генерал ФСБ. Он пробыл на этом посту до 2012 г., реализовав самую масштабную в постсоветской истории России реформу органов внутренних дел, но, как отмечает нынешнее руководство МВД, далеко не самую успешную189. ФСБ была поставлена задача отслеживать настроения в армии и предотвращать назревающие протесты. В феврале 2000 гг. В.В. Путин подписал новое «Положение об управлениях ФСБ в Вооруженных Силах», расширившее функции контрразведки и наделившее её правом борьбы с организованной преступностью. Данный документ предоставлял офицерам ФСБ, прикомандированным к армейским формированиям, новые полномочия: теперь они занимались выявлением потенциальных угроз режиму. Очевидно, что в 1991-2003 гг. имели место очевидные манипуляции правящего режима с политической ресурсностью спецслужб. Сначала, её стремились минимизировать и распылить среди ряда новообразованных силовых структур, затем стали постепенно концертировать в рамках ФСБ и увеличивать различные составляющие – административный, финансовый, информационный, человеческий и другие ресурсы. Переломным для политической ресурсности спецслужб современной России стал приход к власти В.В. Путина. Если Б.Н. Ельцин, хотя и не ликвидировал спецслужбу, все же не использовал ее в качестве опоры власти и, следовательно, органы госбезопасности фактически оказались за бортом процесса перераспределения активов в постсоветскую эпоху190, В.В. Путин сделал политическую ставку именно на ФСБ, выходцем из рядов которой является сам. В 2004-2006 гг. реализуется ряд мероприятий по упорядочиванию структуры и усилению ФСБ и обособлению профессиональной группы её сотрудников.11 июля 2004 г. в ФСБ сокращается число заместителей директора, департаменты переименовываются в службы. 28 августа 2006 г. В.В. Путин меняет цвет формы офицеров ФСБ, ФСО, СВР и ССО при Президенте РФ с защитного на черный. 31 января 2007 г. объявляется о значительном увеличении финансирования ФСБ при умалчивании конкретных цифр191. Одним из наиболее известных недавних мероприятий по реформированию ФСБ стало инициированное в 2011 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации192 внесение в законодательные акты поправок, направленных на конкретизацию статуса кадрового сотрудника ФСБ, введение дополнительных ограничений для чекистов, например, запрет иметь собственность за рубежом и ужесточение отбора для прохождения службы в органах государственной безопасности193. Данный шаг имеет очевидную кадровую направленность: существует точка зрения, что он призван обеспечить самоочистку рядов ФСБ от недостойных сотрудников194, но объективнее придерживаться понимания этого мероприятия как усиливающего закрытость спецслужбы, формирующего касту «неодворян». Важно понимать, что продолжительный процесс реформирования спецслужб постсоветской России так и не создал системы реального гражданского контроля над органами государственной безопасности. Не государственного, а общественного контроля, который бы положительно сказался на эффективности деятельности спецслужб. В частности, отставной сотрудник ФСБ и ученый А.Н. Жмыриков отмечает: «Там, где развито гражданское общество, представители спецслужб, наряду с другими государственными институтами, находятся под пристальным контролем не со стороны правящей номенклатуры, а со стороны рядовых налогоплательщиков. Поверьте, для работников спецслужб такой контроль не только не в тягость, но даже большое благо. Ведь при гражданском контроле спецслужбы вынуждены постоянно повышать свое профессиональное мастерство. Они обречены на решение сугубо профессиональных задач. И если они с этим справляются, то никто, подчеркиваю, никто, включая главу государства, не может их в чем-то ущемить. Я уж не говорю об увольнениях, или, того хуже, репрессиях. Там же, где гражданское общество не развито, спецслужбы находятся под контролем исключительно правящей номенклатуры»195. Проводившиеся в современной России реформы спецслужб стабильно имели политический подтекст, в большей степени влияя на политико-ресурсное, чем на функциональное измерение, не сказываясь положительно на эффективности спецслужб. Все политические реформы системы органов государственной безопасности были инициированы правящим режимом. Также попытки реформировать ФСБ предпринимались единичными представителями этой системы, но к успеху они не привели. Борьба отдельных офицеров ФСБ за чистоту органов всегда завершалась сокрушительным поражением196. В целом, реформы спецслужб современной России характеризуются ярко-выраженным политико-ресурсным измерением. Реформы и реорганизации отечественных спецслужб, имевшие место в постсоветский период, не имели реальной цели повышения функциональной эффективности уполномоченных органов, одновременно с этим, оказывая существенное влияние на объем политической ресурсности, сосредоточенной у спецслужб как субъектов политики, их место и роль в политической системе современной России. |
Похожие:
 | Л. П. Бондаренко, канд филол наук, профессор; Л. Е. Корнилова, старший преподаватель; Н. С. Морева, канд филол наук, профессор, М.... | | Л. П. Бондаренко, канд филол наук, профессор; Л. Е. Корнилова, старший преподаватель; Н. С. Морева, канд филол наук, профессор, М.... |
 | Научный редактор: доктор философских наук, доктор медицинских наук, академик раен, профессор Б. А. Астафьев | | В. М. Золотухин, доктор философских наук, профессор, зав кафедрой социологии, политических отношений и права |
| А. Николаев, доктор педагогических наук, профессор, заведующий кафедрой методики и технологии социальной педагогики и социальной... | | Заведующий кафедрой государственного и муниципального управления агз мчс рф, доктор политических наук, профессор Мельков С. А |
| ... | | Рецензенты: Цхададзе Н. В., доктор экономических наук, профессор; Соловых Н. Н кандидат экономических наук, профессор |
| С. А. Модестов, доктор политических наук, доктор философских наук, советник Администрации Президента Российской Федерации | | Г. И. Пещеров, преподаватель высшей школы, доктор военных наук, профессор, профессор авн РФ |