Вестов Ф.А.,
профессор НИСГУ
имени Н.Г.Чернышевского
Гормаш А.М. ,
докторант ВНИИ МВД России
Некоторые проблемы реализации политики правового государства в борьбе с преступностью в экономической сфере.
На стадии формирования рыночных отношений политика правового государства25 направлена на поддержку конкуренции в экономике, в том числе и уголовно –правовыми средствами. Необходимо отметить, что каждое общество имеет ту преступность (совокупность преступлений), которая соответствует культуре данного общества, является ее элементом. Именно культура, в первую очередь, определяет способы разрешения конфликтных ситуаций. Более того, культурно обусловлены не только характер и способы совершения преступлений, но и применяемые обществом меры социального контроля, включая наказание26.
Следует отметить, что круг деяний, признаваемых преступными, существенно отличается не только в разных странах, но и в разное время. То, что в одной стране является преступлением, в другой – таковым не признается, а то, что вчера еще было преступным, сегодня является правомерным. Примером тому, как раз служит признание законным осуществление предпринимательской деятельности в России (в том числе, скупка и перепродажа товаров (спекуляция) - ст. 154 УК РСФСР 1960г., с которой нещадно боролись).
Реформирование экономической системы нашего общества в начале 90-х годов прошлого столетия привело к признанию всех форм собственности и формированию рыночной экономики, с преобладанием в ней частно - предпринимательского способа хозяйствования, пришедшего на смену государственному. В советский период допускалось лишь занятие индивидуальной трудовой деятельностью в сфере кустарно-ремесленных промыслов, бытового обслуживания населения, сельского хозяйства, а также некоторыми другими видами деятельности, основанными исключительно на личном труде граждан и членов их семей. Такой подход был закреплен в Конституции СССР 1977 года и действовал вплоть до принятия Конституции РФ 1993 года, которая наряду с новым Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ), закрепляла положения, гарантирующие экономическую свободу и право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности27.
Таким образом, предпринимательская деятельность и частная собственность сегодня являются теми базовыми институтами, на которых основывается экономика России. Однако масштабность экономических преобразований способствовала появлению множества правовых проблем, прежде всего потому, что возникли специфические правоотношения, требующие специального правового регулирования и адекватного понятийного аппарата, раскрывающего особенности тех или иных общественных явлений. В результате сформировались новые отрасли права, в том числе, предпринимательское право.
Хотелось бы отметить, что для характеристики частноправовых отношений используются в равной степени понятия «экономическая», «хозяйственная», «коммерческая» и «предпринимательская деятельность». Названные дефиниции вышли из границ собственно предпринимательского права и стали широко использоваться другими отраслями российского права (гражданским, уголовным, административным, финансовым и др.).
В то же время остается нераскрытым содержание названных понятий, а действующее российское законодательство и проводимые научные исследования не уделяют должного внимания этому вопросу, что приводит не только к определенной путанице, но и негативно отражается на правоприменении. Также нельзя не учитывать, что предпринимательская деятельность неразрывно связана со всеми сферами жизнедеятельности общества, что, конечно, обуславливает её ценность и значимость, но, в то же время, предопределяет наличие многих негативных явлений при ее осуществлении, в том числе и криминального свойства.
Это в целом было учтено при разработке Уголовного Кодекса РФ 1996 года (далее – УК РФ)28, который включил в себя раздел VIII, охватывающий посягательства на собственность (глава 21), преступления в сфере экономической деятельности (глава 22)29 и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (глава 23). То есть был криминализирован значительный круг деяний, посягающих на общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики и вокруг нее. И если составы глав 21 и 23 УК РФ представляются более-менее логичными, то анализ главы 22 наводит на мысль, что законодатель, прогнозируя возможный рост «экономических» преступлений, слишком широко трактовал понятие «экономическая деятельность» и многие составы поместил туда неоправданно30.
Интересным является и название раздела VIII УК РФ. В отличие от других разделов особенной части кодекса оно отражает не направленность преступных деяний, а только определяет их пределы. Это также говорит о слишком широком толковании законодателем родового объекта.
В результате, в рамках одной главы оказались составы преступлений, характеризующие «криминальные виды деятельности (ст. 175 УК РФ - Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, ст. 176 УК РФ - Незаконное получение кредита и другие составы), а также составы, предусматривающие ответственность для лиц, занимающихся правомерными видами предпринимательской деятельности, но нарушающими установленный порядок осуществления данной деятельности (ст. 171 УК РФ - Незаконное предпринимательство, ст. 172 УК РФ - Незаконная банковская деятельность)»31. Таким образом, в уголовном законе отождествляются понятия «экономическая» и «предпринимательская деятельность», тем самым стираются грани между предпринимательской и криминальной преступной экономической деятельностью, что, в свою очередь, затрудняет определение непосредственного объекта преступления в составах, закрепленных в главе 22 УК РФ.
Без сомнения, экономическая деятельность и деятельность предпринимательская очень близкие по своей природе понятия, однако, по нашему мнению, отождествлять их нельзя. Кроме того, предпринимательская деятельность является составной частью более широкой, охватывающей все стадии воспроизводства независимо от цели осуществления, экономической деятельности32. Следовательно, уяснение содержания этих и других, используемых в законодательстве понятий, помимо теоретического и научного аспекта, носит и прикладной характер.
Вместе с тем, прогнозируемый рост преступлений в сфере экономики, который предвидел законодатель, продолжается и в настоящее время. Так, если в 1998 году было выявлено 24865 преступлений экономической направленности33, в 2000 году – 51585 преступлений34, то в 2009 году уже 8291135, а только за период с января по март 2012 года - 6896436.
Приведенные статистические данные с наглядностью показывают, что действие норм УК РФ в рассматриваемой нами сфере за пятнадцатилетний период его функционирования оказались малоэффективным, обнажились существенные изъяны, которые негативно влияют на предупреждение «экономической» преступности. Кроме того, и это, на наш взгляд, является немаловажным, статистические данные не достаточно точны, так как указанные выше преступления именуются как «преступления экономической направленности» (хотя такой дефиниции УК не содержит), что не позволяет точно определить количество тех или иных преступлений, совершаемых в сфере экономики, в том числе и в предпринимательской деятельности, и делает невозможным правильно оценить криминогенную ситуацию, а также дать прогноз ее развития, даже на ближайшее время. А ведь из «голых» цифр статистики складываются показатели, на основании которых строится система профилактики тех или иных преступлений и формируются правовые основы борьбы с преступностью.
Нельзя забывать и о большой латентности таких преступлений37, вообще не отображающихся в данных статистики, хотя в общей картине преступности их также необходимо учитывать. В этой связи интересным является зарубежный опыт европейских стран, где латентная преступность тоже велика, и составляет не менее 40%. Но там стараются фиксировать все преступления и фактические, и учтенные, поэтому по многим показателям уровень преступности является достаточно высоким. Однако для сдерживания преступных проявлений в цивилизованных странах принимаются меры постоянной объективизации криминогенной обстановки, а в целях изучения латентности системно исследуется виктимизация граждан. Например, в Великобритании, кроме ежегодно издаваемых сборников учтенной преступности, производятся опросы населения по программе Британского обзора преступности (The British Crime Survey – BCS). В результате этих опросов оказалось, что фактическая преступность почти в 4 раза больше учтенной38.
Для выработки эффективных, научно-обоснованных и рациональных методов борьбы с преступностью, как общеуголовной, так и в сфере предпринимательской деятельности, необходимо не только знать ее истинные масштабы, но и проводить фундаментальное изучение и обобщение социальных последствий преступности, ее влияние на криминогенность общества, а также проводить систематический анализ уголовного законодательства.
Преступность в сфере предпринимательской деятельности – явление, которое, скорее, можно отнести к периферийной, постоянно меняющейся части преступности. Это следует из того, что изменение, например, экономической политики государства, появление ранее неизвестных областей знаний или новых отраслей хозяйства может привести к закреплению в особенной части Уголовного кодекса незнакомых ранее преступлений или, напротив, удаление уже не являющихся таковыми. Вместе с тем, «всегда сохраняется группа деяний (убийства, кражи, изнасилования, разбои и некоторые другие), которые во всех обществах признаются преступлениями – это и есть ядро преступности»39.
Становление нынешнего предпринимательства в Российской Федерации происходило в сложных экономических и правовых условиях, когда массив законодательства базировался на понимании экономики, как плановой, основанной исключительно на государственной собственности и защищаемой государством от участия в ней частной собственности, в том числе путем прямого уголовного преследования. Даже после того, как государство на законодательном уровне признало право частной собственности, включая право вести на ее основе предпринимательскую деятельность, общая идея «криминальности» частного бизнеса продолжила (и до сих пор продолжает) свое существование, как в государственном сознании, так и в сознании обычных граждан.
Эти процессы обусловили возникновение в России такого явления, как искусственная криминализация бизнеса, когда обычные для рыночной экономики отношения в сфере предпринимательской деятельности объявляются незаконными и влекут уголовную ответственность, как основанную на действующем законодательстве, так и не основанную на нем, но применяемую путем расширительного толкования уголовной нормы.
В идеале уголовное право, как один из механизмов воздействия на общественные отношения, и способ реализации политики государства в области экономики, должно содержать четкие параметры такого вмешательства в вопросы формирования и функционирования рынка. Запрещение уголовным законом определённых деяний должно создавать условия не только для контроля ситуации, но и для оказания помощи добросовестным участникам предпринимательской деятельности путем воздействия на недобросовестных. В реальности же, существующая система уголовно-правовых мер не просто охраняет отношения в этой сфере, но и активно их регулирует.
Таким образом, можно говорить о наличии межотраслевой коллизии, когда деяние, рассматриваемое в уголовном праве в качестве преступления, с точки зрения гражданского права является легальным гражданским правоотношением. Бывают случаи, когда предпринимательская деятельность объявляется преступной вопреки подтвердившим ее законный характер и вступившим в силу решениям в рамках арбитражного или гражданского судопроизводства. Подобная искусственная криминализация в действительности гражданско-правовых, а не уголовно-правовых отношений способна ограничить возможности гражданско-правовых способов защиты нарушенных прав. Кроме того, излишняя криминализация предпринимательской деятельности порождает коррупцию, которая является средством для осуществления рейдерских захватов и разложения государственного аппарата.
Одной из существующих тяжелейших проблем является негласная обязанность потенциального предпринимателя, как только он пытается создать юридическое лицо, платить разного рода чиновникам из стартового капитала. В результате, в стране, например, не может развиваться жилищное строительство, потому что закончились площадки советского времени, которые были хоть как-то оборудованы: вода, канализация, электричество.
Общепризнанно, что сложившаяся в стране ситуация во многих случаях делает законопослушную предпринимательскую деятельность весьма затруднительной, а в ряде случаев и практически невозможной. Опросы предпринимателей в различных регионах страны раз за разом показывают, что большинство респондентов считают в существующих условиях невозможным успешное ведение бизнеса без нарушений законодательства40.
Этим во многом обусловлено и расширение криминального насилия в отношении указанной категории лиц. Учитывая масштабы теневой составляющей, доходы от которой частично присваиваются организованной преступностью, очевидно, что бизнес, в том числе малый, является одним из стабильных источников её финансирования. Немаловажным фактором является и то, что боязнь возможной расправы, причинения более крупного ущерба удерживает многих предпринимателей от обращения к государственным органам о защите даже при наличии очевидных угроз их безопасности.
Закономерно, что и в международных рейтингах индексы деловой и инвестиционной привлекательности России в подавляющем большинстве случаев только ухудшаются. Особое значение для объективного анализа ситуации, складывающейся в корпоративной среде нашей страны, имеют опросы предпринимателей и многочисленные весьма авторитетные рейтинги такие, в частности, как: Индекс качества и эффективности государственной власти (Freedom House, с 1997 года), Индекс верховенства закона (Институт Всемирного банка, с 1996 года), Индекс эффективности работы правительства (Институт Всемирного банка, с 1996 года), Индекс восприятия коррупции (Transparency International, с 1995 года), Индекс открытости госслужб и управления госсобственностью (Center for Public Integrity, с 2003 года), Индекс развития антикоррупционных механизмов и верховенства закона (Center for Public Integrity, с 2003 года), Индекс непрозрачности (Kutzman Group, с 2001 года), Индекс непрозрачности законодательства (Kutzman Group, с 2001 года), Индекс непрозрачности госрегулирования бизнеса (Kutzman Group, с 2001 года), Индекс экономической свободы (Heritage Foundation, с 1995 года), Индекс роли государства в экономике (Heritage Foundation, с 1995 года), Индекс инвестиционного климата и ограничения прав иностранных инвесторов (Heritage Foundation, с 1995 года), Индекс свободы предпринимательства (Heritage Foundation, с 1995 года), Индекс защищенности прав собственности (Heritage Foundation, с 1995 года), и другие.
Общие условия ведения предпринимательской деятельности в стране таковы, что участник экономических отношений опасается государства больше, чем самой агрессивной конкуренции на рынке. Практикуется инициирование уголовного преследования в отношении представителей бизнеса всех размеров и видов деятельности. Предпринимательские риски в России являются крайне высокими, несоизмеримыми с бизнес-рисками большинства стран с развитой и развивающейся экономикой.
В последние годы искусственная криминализация бизнеса в России по своему характеру и масштабам сложилась в явление, которое в силу своей системности стало восприниматься участниками экономических отношений как инструмент государственного управления экономикой. Это явление стало представлять собой систему отношений, которая пронизывает все структуры нашего государства и общества, парализуя эффективное развитие частных компаний, подрывая конкурентоспособность отечественной экономики. Вмести с тем, причины этого нужно искать в форсированных темпах разгосударствления, приватизации и скоротечной либерализации экономической деятельности41.
В настоящее время наблюдается законодательная «зарегулированность» предпринимательской деятельности, в том числе множественностью бесконечных проверок, по результатам которых бизнесмен почти всегда неправ, потому что законами установлена односторонняя ответственность перед государством, но не самого государства. Более того, государство вопреки конституционному принципу свободы предпринимательской деятельности, способно подавить любую активность граждан, стремящихся к предпринимательской деятельности. У предпринимателей появился страх заниматься бизнесом.
К числу основных недостатков действующего российского уголовного законодательства в части охраны предпринимательской деятельности относятся следующие:
Нарушение уголовно-правовыми нормами об экономических преступлениях норм Конституции Российской Федерации, в частности, норм о свободе экономической деятельности, о равенстве всех перед судом и законом и др.
Противоречие в ряде случаев российского уголовного экономического законодательства международно-правовым соглашениям, подписанным и ратифицированным Россией.
Несогласованность уголовного законодательства в сфере предпринимательской деятельности с гражданским, а также банковским, таможенным, валютным, налоговым законодательством.
Внутренняя противоречивость российского уголовного законодательства, в том числе и в сфере предпринимательской деятельности.
Широкая криминализация тех деяний, которые являют собой результаты правомерного рискованного поведения, направленного на извлечение прибыли, и, как следствие, вполне возможная реальность привлечения к уголовной ответственности практически за любое поведение в экономической деятельности и др.
Нельзя забывать, что в России существует важная проблема ментального характера. К сожалению, цивилизованный бизнес у нас по-прежнему многими воспринимается не как основа экономики, прогресса и богатства страны, а как некий объект для «экспроприации», пусть не в буквальном, а видоизмененном, современном виде. Как показывают опросы, власть рассматривает бизнес как «источник дополнительного заработка», а открыть и содержать бизнес в нашей стране совсем не просто. И это при том, что в большинстве стран предпринимательство всячески поощряется.
Повышение степени экономической свободы, развитие конкуренции, повышение эффективности государства, улучшение инвестиционного климата, оптимизация налогов, ужесточение финансовой дисциплины в бюджетной сфере – и необходимость в ужесточении преследования предпринимателей в форме уголовного наказания может оказаться невостребованной. Государство обязано заняться созданием наилучших условий для предпринимательства и инвестиций. Безусловно, оно не должно терять контроль над бизнесом. Но ему не стоит также заниматься излишним вмешательством в процесс принятия частных коммерческих решений, а напротив, помогать, упрощать и делать доступным этот процесс.
Ограниченная рамками несовершенного уголовного законодательства предпринимательская инициатива ведет к тяжелым экономическим последствиям, таким как:
достаточно низкая конкурентоспособность национальной экономики, вызванная отсталостью технологической базы большинства отраслей, ее высокая энергоемкость и ресурсоемкость;
высокий уровень морального и материального износа объектов инфраструктуры;
ухудшение состояния научно-технического потенциала страны, утрата престижности интеллектуального труда;
вытеснение отечественных товаропроизводителей зарубежными компаниями с внутреннего рынка и сдерживание их выхода на внешние рынки;
высокий уровень регионального и отраслевого лоббизма при принятии управленческих решений;
низкая инвестиционная привлекательность;
отсутствие новых рабочих мест или сокращение существующих, смена профиля деятельности предприятий;
решение краткосрочных экономических задач в ущерб долгосрочным, оказание предпочтения текущим расходам в ущерб капитальным;
низкая финансовая и договорная дисциплина участников рыночных отношений;
управление экономикой с помощью её криминализации и коррупции, т.е. сращивания бюрократии и бизнеса;
массовое сокрытие доходов и уклонение от уплаты налогов;
ограничение притока иностранного капитала и отток отечественного за границу и др.
В результате происходит накопление долговременных разрушительных тенденций в условиях воспроизводства ключевых элементов хозяйственной системы и под воздействием государства, безосновательно относящего предпринимательскую деятельность к сфере криминальных деяний, возникает модель экономики, при которой значительная часть ресурсов вкладывается не в функционирование и развитие бизнеса как такового, а расходуется на устранение рисков реального правопорядка, содержащего в качестве неизбежной составляющей необоснованную уголовную репрессию в отношении лиц, использующих свою частную собственность для ведения предпринимательской деятельности. Очевидно, что борьба с экономическими преступлениями, в том числе и в сфере предпринимательской деятельности, должна быть направлена на обеспечение эффективного и правомерного функционирования бизнеса, а не на уничтожение его, выбивая наиболее активную часть населения из экономической жизни.
Предпринимательство – это особый вид деятельности, неизбежно связанный взаимоотношениями с государственными органами. Без предпринимательской свободы, чувства коммерческого риска действия предпринимателя становятся примитивными и, в конечном счете, неконкурентными. Поэтому нужны чрезвычайно тонкие правовые инструменты, чтобы отделить здоровое и совершенно нормальное стремление к повышению эффективности предпринимательской деятельности от попыток обойти закон ради создания привилегированных условий для своего бизнеса, и тем самым подорвать равные конкурентные условия на рынке.
Кроме того, серьезное опасение вызывает масштабность уголовного преследования бизнеса, даже несмотря на значительные различия в привлечении и осуждении за совершение преступлений. Очень тревожным фактором является и само это различие, которое свидетельствует, что в целом ряде случаев уголовные дела против представителей бизнес-сообщества возбуждаются с осознанием невозможности судебной перспективы, с единственной целью ограничить его экономическую свободу.
Большой разрыв между выявленными нарушителями и привлеченными к уголовной ответственности применительно к отдельным преступлениям может означать и высокий риск коррупционных отношений в этой сфере. Многие дела просто «не доводятся» до суда по убедительным «просьбам» заинтересованных лиц, либо их вообще не планировалось доводить до судебного процесса. Для рейдерского захвата, получения доступа к коммерческой тайне достаточно, зачастую, самого факта возбуждения уголовного дела.
При этом следует иметь в виду, что в 2011 году Верховный суд РФ рассмотрел более одного миллиона уголовных дел в отношении почти полутора миллионов человек, среди которых было немало тех, кто подвергся преследованию по делам, которые формально не относятся к так называемым экономическим, но само их возбуждение стало прямым следствием конкретных экономических интересов. Чаще всего для «давления» на несговорчивых предпринимателей применяется ст. 159 УК РФ «Мошенничество», по которой ежегодно в России осуждается в среднем 25 000 человек42.
Кроме того, принимая во внимание сложности в выявлении, раскрытии, расследовании «экономических» преступлений, в том числе, и в сфере предпринимательской деятельности, а также трудности квалификации, нельзя не констатировать, что идет существенная перегрузка правоохранительной и судебной системы. Эффективность такой работы низка. Какими бы не были причины низкой эффективности применения тех или иных уголовно-правовых норм, решать вопрос о реформировании соответствующих сфер уголовного законодательства и практики его применения все равно придется. Исправить существующее положение не удается даже Верховному Суду РФ – его разъяснения, даваемые в рамках постановлений Пленума, не только не всегда способны исправить сложившуюся негативную практику, но иногда, к сожалению, лишь усугубляют ситуацию. Поэтому более эффективным, надежным и соответствующим демократическим традициям методом выглядит реформа уголовного законодательства, что поставит заслон непозволительному расширительному толкованию (на грани с аналогией) положений закона, позволит законному бизнесу не бояться использования Уголовного кодекса для оказания давления на него.
Необходимо отметить, что в настоящее время ведутся острые дискуссии относительно необходимости кардинальных изменений уголовного закона, в том числе и его самой большой 22 главы. Вместе с тем, необходимо четко представлять себе экономические последствия реформирования уголовного законодательства, то, какой экономический эффект могут иметь предлагаемые изменения и дополнения уголовного закона в названной сфере. Кроме того, эффективное правовое регулирование экономической деятельности требует согласованности предписаний множества нормативных актов различных отраслей права, а также норм самого УК РФ. Такая постановка вопроса означает не просто внесение очередных предложений по совершенствованию законодательства, а предполагает рассмотрение новых аспектов развития уголовного права.
Также вместе с уголовным, системного реформирования требует уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. Сверх этого, необходимо совершенствование административного законодательства, законодательства, регламентирующего порядок проведения проверок предпринимательства, законодательства о борьбе с коррупцией. Важным является приведение законодательства в соответствии с международными договорами и прогрессивной зарубежной практикой.
Реформирование законодательства, направленного на создание правовых условий для роста предпринимательской активности населения, предполагает выявление многочисленных прямых и обратных связей между этими явлениями. Поэтому экономическая оценка недостатков российского законодательства должна носить комплексный характер, включая в себя анализ разнообразных прямых и косвенных экономических эффектов.
Сложившиеся социально-экономические отношения свидетельствуют о том, что политика реформирования уголовного законодательства в сфере экономики не просто важна, а жизненно необходима для успешного развития предпринимательской и иной экономической деятельности в нашей стране. Это понимает и сам законодатель, который за все время действия УК РФ 1996 г. неоднократно вносил в него поправки. Кардинальным изменениям подвергся, в частности, VIII раздел, посвященный преступлениям в сфере экономики (более 300 изменений и дополнений) и особенно входящая в него 22 глава «Преступления в сфере экономической деятельности». На апрель 2012 года только глава 22 содержит 41 статью (глава увеличилась на 12 составов), тогда как глава 21 – 10 статей, а глава 23 – всего 4.
Такая несоразмерность распределения преступных деяний и явная перегруженность главы 22 свидетельствует о том, что она нуждается в пересмотре. Тенденция к внесению в главу, направленную на охрану экономической деятельности, все новых и новых статей предопределяет размытое понимание сущности экономической преступности. А ведь эти изменения не существуют в отрыве от всего законодательства и, соответственно, каждая новая поправка так или иначе воздействует на другие отрасли права и регулирующие их законы и подзаконные акты, поэтому важность принятия взвешенных решений в области законотворчества трудно переоценить. Более того, опасность отдельных поправок уголовного закона заключается и в том, что они по большей части лишь усугубляют недостатки и изъяны уголовно-правового регулирования, а не решают проблему в комплексе.
Кроме того, реформированию должна подвергнуться не только одна глава, но и весь раздел VIII, так как в него не вошли должностные преступления (злоупотребления, взяточничество и др.), компьютерные преступления корыстной мотивации, преступления, связанные с посягательством на интеллектуальную собственность и авторские права, а также ряд других статей, традиционно относящихся к экономическим. С другой стороны, не все преступления, на наш взгляд, включенные в этот раздел, относятся напрямую к экономическим (преступления, связанные с прямым посягательством на собственность (кража, грабеж, разбой, уничтожение или повреждение имущества), а также иные преступления против собственности, не связанные с экономической деятельностью.
|
