Глава 1: «Теоретические аспекты бюджетного финансирования в сфере образования» Пункт 1.1: «Современные тенденции развития образования»
Современная сфера образования России характеризуется проявлением тенденции к регионализации образования. В рамках темы данного диплома, это крайне важная информация, так как мы рассматриваем механизмы финансирования именно на регионально-муниципальном уровне, то есть тема актуальна тенденциям Российского образования. При составлении новой модели финансирования необходимо будет учитывать социально-экономические и культурно-исторические особенности развития Красноярского края, которые определяют специфику национально-региональных инновационных моделей в сфере образования.
Регионализация образования, имеет как плюсы, так и минусы. К очевидным плюсам можно отнести то, что происходит «включение внутреннего потенциала регионов в решение задач модернизации и развития региональных образовательных систем»6. Однако учитывая то, что в нашей стране одним из приоритетов является сохранение и укрепление единого образовательного пространства страны, усложняет задачу реформирования образования, так как регионализация привод к необходимости согласования различного рода проектов на всех уровнях власти. То есть если раньше был единый стандарт и он распространялся на все регионы, то сейчас регионы самостоятельны в разработке своих образовательных программ, однако необходимо их согласовывать с высшими уровнями власти7.
Не смотря на отчетность перед вышестоящими уровнями власти, очевидно, что современные тенденции развития образования подчиняются общеэкономическим тенденциям, а в частности переходу к рыночным отношениям. Переход к рыночным отношениям еще в 90-е годы вызвал острую необходимость реструктуризации финансовых потоков. Однако если в то время, основной проблемой было сохранение хотя бы минимального финансирования образования и о каких-то глобальных изменениях думать не приходилось, то сейчас можно думать не только о сохранении размеров финансирования, но и о новых путях распределения денежных средств. Например, одним из предлагаемых изменений является создание интеграции учебных заведений в горизонтальной вертикальной и с мешанной формах, где:
«горизонтальная интеграция предполагает объединение образовательных учреждений одного типа. Например, школа - гимназия, колледж - колледж, вуз - вуз им т.д.
Вертикальная интеграция - объединение учреждений разного типа. Например: школа - детский сад, школа - колледж, школа - колледж - вуз, школа - ПТУ.
Смешанная интеграция : школа - школа - вуз, школа - колледж - колледж - колледж – вуз»8.
В Красноярском крае, где хорошо развита система высшего и среднего профессионального образования, эта схема действительно сможет заработать, но модели будут рассмотрены в главе 3.
Пункт 1.2: «Теоретические аспекты межбюджетных отношений»
26 декабря 2011 года под председательством тогда еще президента Дмитрия Анатольевича Медведева состоялось заседание государственного совета, на котором одним из ключевых вопросов были межбюджетные отношения9.
Для начала необходимо разобраться, что же такое межбюджетные отношения и с каких позиций их можно рассматривать. Согласно Федеральному закону №120 ФЗ от 20 агустаавгуста 2004 г. «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (ст. 1 п. 2), межбюджетные отношения – это, взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 основными принципами бюджетных отношений в России в свою очередь являются следующие элементы:
1)Распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
2)Разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
3)Равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
4)Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
5)Равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.
С точки зрения Л.В. Смирнягина, И.М. Бусыгиной, «межбюджетные отношения – это, распределение налоговой базы между уровнями власти и финансовые потоки между ними»10. Данное определение делит межбюджетные отношения на 2 части: 1) финансовые потоки между различными уровнями власти, 2) собственные доходы каждого из уровней власти существующих в Российской федерации. Как отмечают Смирнягин и Бусыгина: «с начала 2000-х годов бюджет Российской Федерации в целом и межбюджетные отношения в частности имели жесткую тенденцию к централизации ..: За 2 прошлых президентских срока Владимира Путина доля субфедеральных бюджетов сократилась с 48,5 до 38,4% по доходам (т. е. примерно на пятую часть) и с 56,4 до 44,5% по расходам»11. Учитывая данную тенденцию, считаю логичным начать рассмотрение межбюджетных отношений именно с финансовых потоков.
На взгляд Минфина РФ, «основная цель распределения финансовых средств через потоки – это, выравнивание объективно сложившихся различий в бюджетной обеспеченности регионов» 12. Создание стимулов для эконо мического развития и наращивания собственных бюджетных доходов, по мнению Минфина РФ, должно обеспечиваться другими средствами13
Естественная асимметрия социально-экономического положения региона полезна, поскольку именно она является «двигателем» социального и экономического развития. Если все территории будут равны между собой по своему развитию, то ослабнет или совсем исчезнет стимул развития и совершенствования («состав вагонов тянется за локомотивом»). Естественная асимметрия как объективная реальность экономических и социальных процессов существует всегда, но она имеет отрицательное свойство – усиливаться, и при этом очень быстрыми темпами, если в этот процесс не вмешиваться. Это связано с тем, что отдельные территории, имея стартовое преимущество в чем-либо (например, в наличии полезных природных ископаемых), быстрее наращивают свой потенциал, чем остальные территории.
Таким образом, для устранения негативных последствий чрезмерного асимметричного развития территорий необходимо вмешательство государства. Именно посредством осуществления региональной политики государство обеспечивает сбалансированность и пропорциональность развития территорий.
С 1996 года документом, регламентирующим основные направления региональной политики в России, является Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В ст. 1 «Основные цели региональной политики в Российской Федерации» были определены следующие ее основные цели:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организаци онных основ федерализма в Российской Федерации, создание еди ного экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и рав ной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан,
установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвида ция последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита
регионов;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратеги ческое значение;
максимальное использование природно-климатических особеннос тей регионов;
формирование местного самоуправления и обеспечение его гарантий.
В 2006 году был подготовлен проект Федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» в Министерстве регионального развития РФ. Согласно этому документу основными задачами региональной политики являются:
формирование единого экономического, социального и правового пространства;
создание условий для обеспечения самодостаточного, сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития каждого региона;
создание условий для обеспечения равного качества жизни в различных регионах Российской Федерации.
Гранберг в своем учебнике, ссылаясь Х. Армстронга и Д. Тэйлора, выделяет и описывает общемировые инструменты сглаживания социально экономического развития регионов. Всего выделяется два вида инструментов: МАКРОинтсрументы и МИКРОинструмены.
Согласно Гранбергу «макроинструменты региональной экономической политики – это дифференцированные по регионам параметры и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики»14 (Приложение 1). Гранберг приводит различные примеры стимулирования экономического роста и социальной поддержки проблемных регионов. В основном эти инструменты связаны с изменением налоговой ставки, что нас в рамках регионально-муниципальных взаимоотношений не волнует, так как цель применения макроинструментов: «поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешних рынках»15.
В свою очередь микроинструменты существуют для того, чтобы корректировать действия субъектов региональной экономики, к которым относятся муниципалитеты. Следовательно, Микроинструменты, это как раз тот инструмент взаимоотношения региональных и муниципальных властей, который нас интересует. Поэтому мы считаем разумным остановиться на них более подробно. Гранберг выделяет два главных направления воздействия: «на труд и на капитал16» (Приложение 2)
В образовательном контексте нас могут интересовать следующие вопросы, «как сделать так, чтобы была обеспечена полная занятость спрос на профессию в школахучителя» (достижение более полной занятости)? Согласно Гранбергу, на эту цель выделяются субсидии и целевые кредиты, которые, на мой взгляд, должны распределяться с учетом специфики каждого отдельно взятого муниципалитета. Однако как это происходит на самом деле, будет рассмотрено во второй главе. Второй вопрос, который интересует нас в контексте образования, это «С помощью чего можно убедить преподавателей ехать в проблемные регионы?», будь то климат или другие элементы усложняющие работу учителя. Гранберг говорит, что мобильность рабочей силы можно повысить введя компенсацию затрат на переезд, выдав ссуды на новое жилье и конечно предоставив полную информацию о том регионе, куда потенциально преподаватель может попасть. (Северные надбавки, рассмотреть в главе 2, когда появятся когда появятся инф. По краю)
Оба вышеперечисленных инструмента являются инструментами рыночных институтов. Однако существуют также и административные меры применяемые государством.
Административные меры представляют собой17:
запреты на размещение новых и расширение действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерациях,
поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок и т.д.)
В сфере образования данные меры трансформируются в возможности реструктуризации сети образовательных учреждений:
создание новых школ в районах (населенных пунктах) с увеличивающейся численностью населения;
закрытие школ в районах (населенных пунктах) с увеличивающейся численностью населения;
объединение различных школ (это активно происходит в Москве);
объединение школ с учреждениями других уровней образования;
объединение школ с учреждениями социальной инфраструктуры (создание социокультурных комплексов);
создание систем транспортировки учащихся (программа «Школьный автобус»).
Однако применять административные меры значительно эффективнее в совокупности с экономическими регуляторами.
|
