Информационный бюллетень №17 февраль 2011 г
Скачать 7.57 Mb.
|
3. Опыт реализации Хартии странами-участницами В соответствии со ст. 3 (1) Хартии каждое государство определяет региональные языки и языки региональных меньшинств, на которые распространяется данная Хартия. Всего в странах Европы зарегистрировано 23 официальных и немногим более 60 региональных языков, используемых национальными меньшинствами. Как правило, общее количество выбранных языков не превышает 5-6 (см. табл. 12). Критерий определения языков, подпадающих под защиту Хартии, у всех государств разный. Например, Испания, в которой существуют общеизвестные проблемы с национальными меньшинствами, в качестве языков меньшинств указала официальные языки автономий, исходя при этом из территориально-административного деления страны. В Великобритании был применен похожий подход в выборе языков Хартии. В качестве языков, защищаемых Хартией, указаны уэльский, шотландский, ирландский. В Швейцарии языки выбирались в зависимости от того, какой процент населения говорит на том или ином из них, поэтому языками, указанными в Конвенции, стали романш и итальянский - как наименее используемые. В Словакии языками, указанными в Хартии, стали языки тех национальных меньшинств, численность которых составляет как минимум 20% от общего населения страны. В некоторых других государствах региональные языки и языки национальных меньшинств были выбраны произвольно, основываясь на историческом развитии или в соответствии с внутренним законодательством, а также исходя из данных бюро ОБСЕ. Существует и прецедент, когда государство, ратифицировавшее Хартию, не выделило ни одного языка (Лихтенштейн). В соответствии с ч. 3 Хартии, при ратификации для каждого указанного регионального языка или языка национального меньшинства государства должны определить, как минимум, 35 мер из содержащихся в ст. 8-14 Хартии 68 конкретных мер, касающихся семи областей общественной жизни (образование, судебные власти, административные органы и государственные службы, СМИ, культурные мероприятия и объекты, экономическая и общественная жизнь, трансграничный обмен). Предполагается, что впоследствии государства должны расширять перечень применяемых к языкам мер по мере развития правовой и улучшения финансовой ситуации. Такой подход предполагает вариантность в обеспечении защиты региональных языков и языков национальных меньшинств в зависимости от того, на каком этапе развития находится страна. Это одна из основных идей и предпосылок, заложенных в Хартии и обеспечивающих функциональность и эффективность ее применения в государствах с небольшим количеством региональных языков и языков национальных меньшинств. По мере применения к указанным языкам различных мер, которые в большей или меньшей степени способствуют их использованию и защищенности, выравнивается общая ситуация. Этому подходу следовали Австрия, определившая различные меры к каждому из 6 языков, защищаемых Хартией, Финляндия, определившая различные меры к каждому из 2 указанных языков, Германия, определившая различные меры к каждому из 7 обозначенных языков, Швейцария, Великобритания, определившие различные меры к каждому из 3 выделенных языков. Совершенно иной подход можно наблюдать в восточноевропейских государствах. Сравнительно низкий уровень экономического развития, большое количество указываемых в Хартии языков, напряженность в отношениях между национальными меньшинствами в некоторых государствах, а также политизация процесса ратификации и применения Хартии определяют ситуацию, когда, как показывает практика, государства ЦВЕ (Хорватия, Венгрия, Словения, Испания, Сербия, Словакия) не выделяют различные меры для каждого языка отдельно, а определяют общий набор мер, применяемых ко всем языкам одинаково, тем самым нарушая саму логику Хартии. Для контроля за выполнением выбранных мер предусматривается мониторинговый механизм, который заключается в предоставлении отчетов Комитету экспертов, осуществляющему контроль за исполнением государством положений Хартии. Комитет может запрашивать у государства - докладчика более подробную информацию по интересующему вопросу. В его компетенцию входит посещение регионов, встречи с властями, НПО и другими компетентными органами. Кроме того, Комитет экспертов может принимать к сведению и рассматривать информацию, предоставляемую ассоциациями и другими зарегистрированными в государстве организациями, которые осуществляют лингвистическую деятельность или работу, которая связана с региональными языками и языками национальных меньшинств. Как показывает практика, государства ответственно относятся к подготовке периодических докладов. Германия, Великобритания, Кипр, Дания, Нидерланды подготовили уже несколько докладов, которые были представлены в срок. Кроме того, государства достаточно подробно информируют Совет Европы о положении региональных языков и языков национальных меньшинств, на каждый язык в среднем приходится 20 страниц доклада. Каждые два года Генеральный Секретариат Совета Европы готовит детальный доклад о применении Хартии для рассмотрения в Парламентской Ассамблее. Это обеспечивает осведомленность европейских правительств о том, как работает Хартия и в некоторых случаях дает им возможность использовать политическое давление для принятия каким-либо государством дополнительных мер для имплементации Хартии. Исполнение обязательств по Хартии предполагает значительные финансовые затраты, что стало особенно актуальным в условиях кризиса. Хартия предполагает введение изучения предметов на региональном языке и языке национальных меньшинств в образовательных учреждениях, использование этих языков в СМИ, включая электронные, в судопроизводстве. Это подразумевает профессиональную подготовку и переподготовку кадров, создание дополнительных каналов на телевидении, создание штата переводчиков, предоставление документации административных учреждений на региональном языке и языке национальных меньшинств, а также финансовое обеспечение действенности вносимых в законодательство изменений. Кроме того, определенные затраты требуются и на учреждение специализированных институтов внутри страны, которые осуществляют мониторинг ситуации с региональными языками и языками национальных меньшинств. Для реализации мер и обязательств, которые государства берут на себя с целью реализации целей и принципов Хартии, необходимо проведение ряда организационных изменений в административной сфере. Это касается обязательств в отношении образования, судебно-исполнительной власти, СМИ и т.д. В связи с индивидуальным выбором мер подход к организационным нововведениям также неоднозначен. В Дании, где выделяют лишь один язык, защищаемый Хартией, была создана рабочая группа, состоящая из национальных меньшинств, представителей министерств образования, юстиции, иностранных и внутренних дел, которая ведет контроль в отношении исполнения всего объема обязательств в соответствии с главой 3 Хартии. В Финляндии, где выделяют 2 языка, мониторинг осуществляется в рамках органов представительной власти региона наибольшего распространения соответствующего языка. В Германии, где число защищаемых языков доходит до 5, в каждой из земель предполагается создание наблюдательного органа в отношении каждого из представленных языков. В Венгрии, так же как и во многих других государствах, полномочия наблюдательного органа выполняют существующие подразделения в рамках Министерства образования. Как показывает практика, главная особенность Хартии заключается в том, что она рассчитана на государства с небольшим количеством региональных языков и языков национальных меньшинств, с укоренившимися традициями защиты этих языков при их, как правило, повсеместном использовании в других государствах, а также широким набором конкретных, дорогостоящих мер для претворения в жизнь целей и принципов Хартии. Как свидетельствует иностранный опыт ратификации и имплементации Хартии, страны с большим по европейским меркам количеством языков национальных меньшинств (среднее количество языков национальных меньшинств - 3), например Германия, испытывают огромные затруднения с выполнением обязательств организационного характера, в финансировании СМИ и т.д., чем вызывают критику Комитета экспертов. В некоторых странах существуют определенные трудности с законодательным обеспечением реализации положений Хартии. Например, эксперты отмечают такие проблемы в Украине. После 2003 года, когда Украина ратифицировала Хартию, практически не было принято ни одного законодательного акта, направленного на реализацию закрепленных в ней положений, несмотря на то, что страны ратифицировавшие Хартию, обязуются осуществлять свою законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков или языков меньшинств. 4. Основные проблемы, требующие в случае ратификации Хартии Российской Федерацией · Выбор языков меньшинств, по которым Россия возьмет на себя обязательства после ратификации Хартии. С учетом языкового многообразия необходимо принять меры по недопущению ущемления языковых групп, не подпадающих под действие Хартии. · Законодательное обеспечение В рамках применения Хартии принято выделять, весьма условно, две группы стран. К одной относят те, где существующее национальное законодательство в полной мере соответствует принципам Хартии, и реализация принятых на себя обязательств не требует дальнейшего изменения законодательной базы. К другой группе относятся страны, где существует необходимость внесения изменений в национальное законодательство. Зачастую это бывает необходимо для успешной реализации обязательств, которые принимают на себя государства во всех семи сферах общественной жизни. Для России потребуется внести изменения в Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы ряд других законодательных актов. Вопрос о ратификации Российской Федерацией Хартии региональных языков в наименьшей степени является проблемой правовой, т.к. многие нормы российского законодательства соответствуют духу и направленности Хартии. Для разрешения возникающих вопросов о последствиях ратификации Российской Федерацией Хартии региональных языков, Совместной группе экспертов с российской стороны и со стороны Совета Европы необходимо составить Комментарии к Хартии по каждому пункту статей применительно к условиям Российской Федерации. В этом документе должны быть рассмотрены все основные категории последствий имплементации - возможные правовые коллизии; общественно-политические последствия; возможные проблемы в сфере прав человека и гражданских прав; следует внести разъяснения по поводу затрат на имплементацию и периодичности отчетов. Поскольку российское законодательство обнаруживает высокую степень готовности к восприятию положений Хартии, ее восприятие может быть осуществлено посредством уточнения уже действующих в России правовых норм. На начальном этапе имплементация положений Хартии должна выражаться в проработки законодательных и нормативных механизмов реализации языковых прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Таким образом, интеграция российского законодательства с европейскими нормами, применяемыми в Хартии, обретет хорошую перспективу. · Организационные и административные вопросы Для реализации мер и обязательств, соответствующих целям и принципам Хартии, необходимо провести ряд организационных изменений в административной сфере. Это касается обязательств в отношении образования, судебно-исполнительной власти, СМИ и т.д. Главным проблемным моментом является создание в России контрольных и наблюдательных органов, следящих за осуществлением мер, предусмотренных Хартией. · Финансовое обеспечение реализации Хартии Реализация целей и принципов, указанных в Хартии, оборачивается на практике значительными бюджетными затратами. Об этом свидетельствует опыт стран, ратифицировавших Хартию. Поэтому государства, как правило, берут соответствующие обязательства лишь по небольшому числу языков. В этой связи необходимо учитывать уникальность языковой ситуации в Российской Федерации: такого разнообразия языковых групп нет ни в одной стране Европы. По данным Минрегиона России, в нашей стране в настоящее время существует более 230 языков. Ратификация Хартии Российской Федерацией предполагает выделение не менее 160 региональных языков и языков национальных меньшинств, потому что в Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств при ратификации указано 160 проживающих на территории Российской Федерации национальностей и народностей. 5. Возможные пути ратификации Хартии Россией Ратификация Российской Федерацией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств в значительной мере предопределена принятыми при вступлении в Совет Европы условиями. Вместе с тем, необходимо совершенно ясно понимать, что российский исторический опыт и современная практика сохранения языков национальных меньшинств, а также предусмотренный Конституцией России и другими законодательными актами правовой механизм защиты региональных языков или языков меньшинств во многом превосходит большую часть положений, содержащихся в Хартии. Прежде всего, учитывая огромный объем подготовительной работы, необходимый для ратификации (классификация российских языков, выработка и уточнение терминологии, сравнительно-правовой анализ, финансовое и организационное обеспечение и ряд других) целесообразно провести комплексную проработку всех вариантов ратификации до полного уяснения возможных ее последствий. Что касается собственно процедуры ратификации, учитывая имеющийся опыт ратификации Хартии другими странами-участницами можно предложить несколько способов. Очевидно, что России целесообразна не безусловная ратификация, а выборочный, с учетом европейской практики, вариант, например, ратификация тех положений, где содержатся общие цели и принципы, или заявление о защите языков коренных малочисленных народов, что будет вполне объяснимо. Учитывая, что ратификация Российской Федерацией Хартии объективно связана с решением целого ряда сложных вопросов политического, законодательного и организационно-финансового характера, которые следовало бы заблаговременно прояснить в ходе широкого обсуждения с участием представителей органов государственной власти всех уровней, общественных организаций, экспертного сообщества. При условии решения вопросов правового, организационного, административного, финансового характера и других, в целом, ратификация Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств может оказать позитивное воздействие на развитие отечественного законодательства в области использования национальных языков, позволит дополнить сложившуюся систему регулирования использования языков народов России в социально-культурной сфере новыми механизмами защиты региональных языков и языков меньшинств, выработанными международным сообществом. III. ПРЕДЛОЖЕНИЯ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ ЭКСПЕРТОВ ИНСТИТУТА ЭТНОЛОГИИ И АНТРОПОЛОГИИ РАН (по итогам рабочей встречи экспертов, Москва, 12-13 ноября 2009 г.) _________________________ Члены экспертной группы ИЭА РАН В.А.Тишков, В.Ю.Зорин, С.В.Соколовский, В.В.Степанов, Д.А.Функ 1. Направленность и основные идеи Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств совпадают с основными тенденциями политики Российской Федерации в отношении поддержки и развития культурного и языкового разнообразия на своей территории. Предусматриваемые Хартией действия не противоречат законодательству Российской Федерации, не могут порождать нормативно-правовые коллизии или способствовать появлению законодательных документов, нарушающих права граждан или ущемляющих интересы каких-либо групп населения. В свою очередь, языковое законодательство Российской Федерации достаточно развито, и реализация положений Хартии не потребует фундаментальных законотворческих разработок. В Российской Федерации в настоящее время не существует какого-либо законодательного акта, который противоречит нормам Конституции Российской Федерации о запрете дискриминации по признаку языка, о свободе выбора языка, о сохранении и развитии всех языков Российской Федерации. Российское законодательство обнаруживает высокую степень готовности к восприятию положений Хартии. Такое восприятие может быть осуществлено посредством уточнения уже действующих в России норм. Смысл имплементации положений Хартии, прежде всего, касается вопросов проработки законодательных и нормативных механизмов реализации языковых прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. _________________________ Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка <...>. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19, п.2 Конституции РФ); Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (с. 29, п. 2). 2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26, п.2 Конституции РФ). Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68, п.3 Конституции РФ). Для разрешения возникающих вопросов о последствиях ратификации Хартии Российской Федерацией, Совместной группе экспертов с российской стороны и со стороны Совета Европы необходимо составить Комментарии к Хартии по каждому пункту статей применительно к Российской Федерации. В этом документе должны быть рассмотрены все категории последствий имплементации. · Возможные правовые коллизии. Такие коллизии, в частности, могут возникать на уровне регионального законодательства, которое в первую очередь предусматривает поддержку и развитие языков, наделенных статусом государственных, и зачастую не предусматривает нормативных механизмов реализации языковых прав меньшинств. Необходимо перечислить, в каких регионах Российской Федерации соответствующие нормативно-правовые диспропорции наиболее велики. · Возможные общественно-политические последствия имплементации для отдельных регионов и категорий населения Российской Федерации. В комментариях следует дать ответ, может ли применение положений Хартии способствовать общественной напряженности и конфликтам. Будет ли требование исполнения положений Хартии способствовать в условиях Российской Федерации острым противоречиям между властями и институтами гражданского общества (данные многолетнего мониторинга свидетельствуют о том, что языковые проблемы не оказывают радикального воздействия на общественно-политическую ситуацию). · Возможные нарушения в сфере прав человека и гражданских прав. Следует дать оценку, могут ли на практике возникать ситуации, способствующие нарушению прав человека и гражданских прав. Необходимо показать возможную роль общественных организаций в этом процессе. · Реалистичность затрат на имплементацию. Следует дать оценку реалистичности возможных организационных и материально-технических усилий, направленных на выполнение положений Части 3 Хартии. · Реалистичность периодических отчетов. Следует дать оценку реалистичности возможных организационных и материально-технических усилий, направленных на выполнение положений Статьи 15 (Периодические отчеты) Части 4 Хартии. · Разъяснения объема действий. Необходимо предоставить комментарии по поводу объема требуемых процедур по отдельным положениям. Например, в отношении образования, подчеркнуть, что требования Хартии исполняются «с учетом положения языков и без ущерба для государственного языка». Кроме того, следует дать четкие разъяснения, что для выполнения требований Хартии, допустимо выбирать пункты, которые предполагают наиболее уместный масштаб действий. Например, доступность начального образования на языке меньшинств может быть организована либо в полном объеме, либо в существенной его части, либо в рамках преподавания соответствующего языка. Причем предусматривается, что любая из этих мер может быть адресована только тем ученикам, чьи семьи просят об этом. Комментарии должны быть составлены на основании мнений экспертов из управленческой, научной, преподавательской среды. Данные могут быть собраны в регионах Российской Федерации в рамках краткосрочного исследования. Для убедительности результатов необходимо представить ситуацию по всем республикам России и регионам, где имеются проблемы функционирования недоминирующих языков. Исследование может быть проведено в январе-марте 2010 г., и Комментарии к Хартии могут быть выработаны до конца апреля 2010 г. |
