Информационный бюллетень №17 февраль 2011 г
Скачать 7.57 Mb.
|
© При перепечатке и цитировании ссылка на настоящие материалы обязательна Введение Российская Федерация - многонациональное государство, в котором, по результатам последней переписи населения, проживают представители более 160 национальностей и народностей. При этом следует исходить из того, что нация, народ - это понятия не количественные, а сущностные, качественные и каждая из них ценна, независимо от ее численности. Главнейшая стратегическая задача России - реализовать огромный созидательный потенциал единства нашей многонациональной страны на основе общего исторического духовного и культурного наследия, российских традиций сотрудничества, сотворчества и дружбы народов, без чего невозможно решение важных для страны и ее народа социальных, экономических, внешнеполитических, оборонных и иных государственных задач, определяющих будущее нашего Отечества. Поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации - составная часть национальной политики, государственного строительства в целом. Основные тенденции политики Российской Федерации в отношении поддержки и развития культурного и языкового разнообразия в главном совпадают с направленностью и основными идеями Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств. Проблема региональных языков или языков меньшинств стоит в повестке дня Совета Европы на протяжении многих лет. Парламентская Ассамблея Совета Европы в 1981 году приняла рекомендацию о подходах к проблемам в области образования и культуры, связанным с языками меньшинств и диалектами в Европе, и в том же году Европейский парламент принял резолюцию, посвященную этим же вопросам. В обоих документах содержался вывод о необходимости утверждения хартии региональных языков и культур или языков и культур меньшинств. Во исполнение этих рекомендаций и резолюций Постоянная конференция местных и региональных властей Европы приняла решение о разработке Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Был проведен анализ положения региональных языков или языков меньшинств в Европе, а в 1984 г. состоялись общественные слушания по данному вопросу. В 1988 г. к разработке Хартии подключился Комитет Министров СЕ. Хартия - это конвенция по защите и развитию региональных языков и языков меньшинств как части европейского культурного наследия, находящегося под угрозой исчезновения. Ее первоочередной целью является сохранение культуры. В частности, предусматриваются меры активной поддержки региональных языков или языков меньшинств: обеспечение их использования в сфере образования, в средствах массовой информации, в судопроизводстве и административном обиходе, в общественно-экономической жизни, при проведении культурных мероприятий. Хартия была солидарно принята в качестве европейской конвенции Комитетом Министров 25 июня 1992 г. и открыта для подписания 5 ноября 1992 г. в Страсбурге. Вступила в силу 1 марта 1998 года. Европейская хартия региональных языков и языков национальных меньшинств (далее - Хартия) является одним из инструментов Совета Европы по защите прав человека и культурного наследия ее стран-членов. Из 47 государств-членов Совета Европы Хартию подписали 33 государства, из них ратифицировали - 24 государства и 9 государств подписали без ратификации. 7 мая 1992 года Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы, в соответствии с которой обязалась «подписать и в течение одного года после вступления ратифицировать» Хартию региональных языков и языков меньшинств. Первоначальный срок выполнения данного обязательства для России истёк в феврале 1997 года. Российская Федерация подписала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств 10 мая 2001 года, но не ратифицировала ее. В 2005 году Совет Европы в Резолюции 1455 (2005) вновь повторил требование к России её ратифицировать. В свою очередь, языковое законодательство Российской Федерации достаточно развито, и реализация положений Хартии не потребует фундаментальных законотворческих разработок. В Российской Федерации все существующие законодательные акты, реализуют нормы Конституции Российской Федерации о запрете дискриминации по признаку языка, о свободе выбора языка, о сохранении и развитии всех языков Российской Федерации. Российское законодательство обнаруживает высокую степень готовности к реализации положений Хартии, исполнение ее может быть осуществлено посредством уточнения уже действующих в России норм. Смысл имплементации положений Хартии, прежде всего, касается вопросов проработки законодательных и нормативных механизмов реализации языковых прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Беспрецедентное разнообразие социолингвистической ситуации языков в России определяет необходимость принятия Россией ряда мер организационного характера. Прежде всего, необходимо провести комплексную оценку ситуации в регионах Российской Федерации с обеспечением языковых прав национальных меньшинств, провести анализ действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики на предмет их соответствия основным положениям Хартии, изучить спрос на услуги на родных языках и рассчитать примерный необходимый объем финансовых затрат из бюджетов разных уровней с учетом разграничения полномочий и имеющихся действующих обязательств соответствующих бюджетов. Кроме того, необходимо, базируясь на опыте других стран ратифицировавших Хартию, определить механизм мониторинга будущих обязательств Российской Федерации и реализации положений Хартии. Опыт стран-участниц Хартии показывает, что государства берут обязательства по небольшому числу языков. Языковой ситуации, схожей с российской по количеству и разнообразию языковых групп и языков, нет ни в одной стране Европы. В то же время, мониторинговый механизм Совета Европы предполагает изучение ситуации с каждым языком на территории государства, а также представление правительствами подробных отчетов один раз в три года о выполнении всех ратифицированных пунктов Хартии по отношению к каждому языку или группе языков, подпадающих под действие Хартии. Ратификация Хартии Российской Федерацией потребует выделения значительных финансовых и организационных ресурсов для выполнения всех обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, проведения постоянного мониторинга их реализации, а также подготовки и перевода на английский язык подробных отчетов в Совет Европы, вплоть до создания специализированного подразделения в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти. В октябре 2008 года состоялась встреча заместителя Министра регионального развития М.А.Травникова и представителей Департамента межнациональных отношений с представителями Директората стратегического планирования Совета Европы, руководителями Департамента децентрализации и региональных языков или языков национальных меньшинств Совета Европы, Директората по демократии и политическим делам Совета Европы. В ходе встречи по инициативе представителей Совета Европы обсуждались вопросы ратификации Российской Федерацией Хартии. Представители Совета Европы предложили Минрегиону России разработать совместную программу действий по тематике Хартии. Программа действий рассчитана на три года (с 01.01.2009 года в течение 36 месяцев), причем на ее реализацию Совет Европы и Еврокомиссия готовы выделить определенные финансовые средства. В результате встречи представители Совета Европы признали уникальность российской ситуации в сфере языков национальных меньшинств и согласились, что программа действий не ставит своей целью обязательную ратификацию Российской Федерацией Хартии. Такой подход является адекватным и предоставит Российской Федерации время для подготовки принятия взвешенного решения о возможности и объемах обязательств в рамках ратификации и последующей имплементации Хартии. В результате этого была разработана Совместная программа Совета Европы и Европейского Союза в сотрудничестве с Министерством регионального развития Российской Федерации «Национальные меньшинства в России: развитие языков, культуры, СМИ и гражданского общества» (далее - Совместная программа), открытие которой состоялось 22 июня 2009 года. Общая цель Совместной программы состоит в поощрении этнических и национальных меньшинств в России и в расширении признания их самобытности в области культуры, образования, СМИ и гражданского общества. Программа будет осуществляться с февраля 2009 по февраль 2012 года, на нее выделен бюджет в размере 2 750 000 евро. Среди целей Программы: · укрепление правовой среды для этнических и национальных меньшинств с учетом стандартов Совета Европы для лучшего признания их самобытности. · поддержка участия и содействие более широкому выражению самобытности этнических меньшинств в области культуры, образования и СМИ в отдельных регионах Российской Федерации с учетом стандартов Совета Европы благодаря: - оказанию поддержки культурному выражению национальных меньшинств; - оказанию поддержки образованию национальных меньшинств и использованию их языков в сфере образования; - поощрению соответствующего выражения мнений национальных меньшинств через СМИ; - оказанию поддержки/расширению возможностей НПО, занимающихся защитой культуры и языков национальных меньшинств. Основная деятельность осуществляется в пилотных регионах - Алтайском крае, Республике Дагестан и Республике Мордовия. Учитывая существенные различия в положении национальных и этнических меньшинств и их языков, отдельные мероприятия осуществляются также в других регионах России, включая Красноярский край, Республику Карелия и некоторых других. В число участников проекта входят соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и представители гражданского общества, ответственные за проведение национальной политики в этой сфере и международное сотрудничество, такие как Министерство регионального развития РФ, Министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство иностранных дел РФ, а также Федеральное Собрание и Общественная палата Российской Федерации. Предусматривается активное участие неправительственных организаций и местных властей в продвижении самобытности меньшинств, в том числе их культуры и языков, на федеральном и региональном уровнях. Чтобы максимально эффективно использовать их ценный опыт и должным образом отразить конкретные потребности, НПО и местные власти на местах будут иметь возможность разработать и осуществить собственные проекты для национальных меньшинств в своих регионах. В данном вестнике использованы работы как российских, так и европейских экспертов, в значительной степени подготовленные в рамках Совместной программы. При этом эксперты Совета Европы, не умаляя особенностей России с точки зрения разнообразия и положения региональных языков или языков национальных меньшинств, отталкиваются от универсального характера Хартии, а гибкость ее дефиниций и практики применения видится как дополнительный аргумент в пользу ее ратификации любой страной. «Российский случай» в этом свете видится им преимущественно как «количественная, а не качественная проблема», решение которой связано с правильными подготовкой ратификации Хартии, содержанием мер по ее реализации, применением Хартии и формированием адекватного общественного мнения. Большинство же российских экспертов, напротив, рассматривают российскую специфику как не имеющую аналогов в Европе и считают необходимым прояснение целого ряда вопросов, прежде чем говорить о «применимости» Хартии к России, целесообразности ее ратификации и разработке соответствующего ратификационного инструмента. Их исходная позиция: сам факт существующего на практике языкового многообразия в России подтверждает правильность всей прежней политики в отношении языков (не умаляя существующих проблем отдельных языков). Россия уже давно (задолго до появления Хартии) применяет схожие подходы и в силу этого Хартия вполне может рассматриваться в качестве подтверждения правильности существующего «стратегического ориентира» России относительно языковых прав. Статусное положение отдельных языков чрезвычайно разнообразно в различных субъектах Российской Федерации, и один и тот же язык может быть в существенно различающихся ситуациях в различных субъектах. Таким образом, сегодня речь идет не столько о «приемлемости» или «неприемлемости» Хартии для России, сколько о языковом разнообразии России (не только численном, но, что важнее, статусном, правовом и фактическом), принципиально отличающемся от Европы, на опыте которой строилась Хартия (там нет, в частности, «вторых официальных языков» субъектов федераций, и не все страны, защищающие «малые языки», признают существование «национальных меньшинств»), как следствие этого - о практических политико-правовых проблемах возможной будущей имплементации, в первую очередь для общественно-политической ситуации в стране. В этой связи сегодня необходима самая тщательная проработка вопроса о путях и условиях возможной ратификации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. I. СТАТУС И ПОДДЕРЖКА ЯЗЫКОВОГО РАЗНООБРАЗИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Экспертный доклад Института этнологии и антропологии Российской академии наук, Центра национальных проблем образования Федерального института развития образования Министерства образования и науки Российской Федерации. Авторы: В.А.Тишков, В.В.Степанов, Д.А.Функ, О.И.Артеменко 1. Основные направления государственной политики в сфере сохранения и поддержки языкового разнообразия Согласно данным Российской переписи населения 2002 г., в стране функционирует свыше 150 языков. Причем на русском языке, обладающем статусом государственного языка на всей территории Российской Федерации, говорит 98,2% населения. Еще на 38 языках говорит 23% населения. А 114 языков распространены лишь среди 1% населения. Большинство языков массового распространения обладают статусом республиканских государственных языков в пределах отдельных субъектов Российской Федерации и имеют определенные преференции в сфере бюджетных затрат на поддержку и развитие. Таким образом, языковое единство в России и языковое доминирование русского языка сосуществует с чрезвычайно большим языковым (и культурным) разнообразием. Это с неизбежностью приводит к подчиненности и недостаточно развитому правовому и фактическому статусу недоминирующих языков. Языковая пестрота ситуаций в субъектах Российской Федерации, в частности, в российской части Кавказа, некоторых регионах Сибири и Поволжья создает, кроме того, условия, при которых в ущемляемом положении оказывается русский язык. Возможности совершенствования российского законодательства о языках могут быть расширены путем более активного приобщения к международным принципам и нормам, в частности, с учетом опыта Европейского Союза. Однако адаптация и имплементация новых норм должны учитывать существующие подходы в Российской Федерации, сложившуюся практику управления и реальную культурно-языковую ситуацию. Прежде всего, следует учитывать, что в Российской Федерации, в рамках внутренней политики не принято использовать такие понятия как «национальные» или «этнические меньшинства», что затрудняет составление согласованного перечня меньшинств, чье языковое и культурное положение подлежало бы защите на всей территории страны. Вместе с тем, при условии гибкого понимания «уязвимости» в части пользования, изучения и развития какого бы то ни было языка, европейские подходы вполне применимы в российской внутренней политике. Будущее Российской Федерации связано с задачей разрешения этнополитических проблем, упрочением единства многонационального российского народа, поддержкой его языкового и этнического разнообразия. На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в последние годы развиваются соответствующие направления законодательства, особенно в сфере защиты языков. Принципы и направления такого во многом совпадают с принципами подписанной Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств. Для целей имплементации Хартии необходимо провести анализ международных принципов и норм международного права, признаваемых Российской Федерацией, в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Международными ориентирами в области прав человека и национальных меньшинств для России являются Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992), Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995). Цель этих и других международных документов - создание правовой основы и принципов, которые государства обязуются соблюдать для обеспечения защиты национальных меньшинств. Особое значение для России имеют Рекомендация Комитета министров Совета Европы «О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах» (2005), а из документов Содружества независимых государств (СНГ), имеющих отношение к защите прав меньшинств, - «Модельный закон о языках» (2004). Тем не менее, непосредственно ориентированные на защиту прав меньшинств нормативные правовые акты в Российской Федерации до настоящего времени немногочисленны. Федеральное законодательство о меньшинствах включает 10 правовых актов, важнейшие из них: · Конституция Российской Федерации; · Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и Протоколы 1 (1952), 4 (1963), 7 (1984); _________________________ Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с «Протоколом [N 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952),»Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней» (подписан в Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом N 7» (подписан в Страсбурге 22.11.1984)). · Федеральный Закон «О национально-культурной автономии» (1996); _________________________ Федеральный Закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ (ред. от 30.11.2005) «О национально-культурной автономии». · Федеральный Закон «О библиотечном деле» (1994); _________________________ Федеральный Закон от 29.12.1994 N 78-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О библиотечном деле» (принят ГД ФС РФ 23.11.1994). · Указ Президента РФ «Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств» (2005); _________________________ Указ Президента РФ от 14.09.1995 N 940 (ред. от 31.08.2005) «Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств». · Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005. _________________________ Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005 «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ». Поскольку действующая в Российской Федерации Концепция государственной национальной политики (1996 г.) по ряду признаков может считаться устаревшей, необходима разработка новых ориентиров и новых законодательных стандартов сохранения и развития этнического и языкового разнообразия населения Российской Федерации. Эти стандарты должны основываться на принципах уважения языков всех российских национальностей, а также уважения русского языка, который составляет общероссийское достояние и основу государственного единства. С опорой на международный опыт, новые законодательные инструменты, включая и нормы Хартии, должны исходить из того, что в Российской Федерации правовое регулирование исключает любые формы дискриминации по этническим, культурным, расовым, языковым и религиозным различиям. Зафиксированная Конституцией Российской Федерации приверженность соблюдению принципов и норм международного права обязывает законодательные органы Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации к соблюдению этих норм и принципов, их развитию и совершенствованию. Новые правовые стандарты должны ориентироваться на защиту этнокультурных ценностей и языковых прав групп и категорий населения, в отношении которых имеются российские конституционные и международные обязательства. Такие нормы в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны учитывать признаваемые Россией действующие международные инструменты. Важнейшей международной нормой в области защиты прав меньшинств является статья 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с Общим комментарием Комитета ООН по правам человека, защитные нормы этой статьи могут рассматриваться не только в качестве прав граждан, но и в качестве прав человека, что означает их распространение на неграждан и иностранцев, пребывающих на территории России. Такой подход следует учитывать при обсуждении возможности распространения действия Хартии на территории России в отношении многочисленных лиц, являющихся гражданами государств, не так давно входивших в состав СССР. Речь идет, прежде всего, о многочисленных выходцах из Азербайджана, Армении, Украины, Казахстана, Узбекистана, Молдовы, Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, проживающих на территории РФ. Российская Федерация является членом ООН, Совета Европы, ОБСЕ, Международной Организации Труда (МОТ), ЮНЕСКО, Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и сотрудничает с ними в вопросах защиты национальных меньшинств. Следует принять во внимание, что Российская Федерация подписала и ратифицировала международные конвенции, которые связаны с вопросами защиты национальных меньшинств. Это не только Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), но также Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973); Конвенция о правах ребенка (1989); Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (1995); Всеобщая Декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001). В силу этих обстоятельств Российская Федерация в своей внутренней политике следует подходам и рекомендациям, выработанным в упомянутых организациях. Вместе с тем, в Российской Федерации практически не учитываются рекомендации, разработанные экспертами ОБСЕ в рамках деятельности Комиссара по правам меньшинств, в частности Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996), Ословские Рекомендации по языковым правам национальных меньшинств (1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999). Следует отметить, что в целях успешной имплементации Хартии региональных языков российским законодателям следует отнестись с наибольшим внимание к общеевропейским стандартам в данной области. Имплементация Европейской Хартии региональных языков могла бы быть эффективной, если бы в российское законодательство были введены отдельные понятия этой Хартии и учитывались ее отдельные нормы, отвечающие потребностям Российской Федерации и не противоречащие ее законам. Дальнейшее развитие законодательной базы Российской Федерации в деле защиты языков меньшинств и региональных языков должно преодолеть доминирующие до настоящего времени в общественном и политическом дискурсе представления об «этнической правосубъектности», элементы которой присутствовали в прежних проектах Концепции государственной национальной политики. Наделение особыми правами некоторых языков не должно означать, что таким образом создаются преференции внутри государства для отдельных «народов» или «национальных меньшинств», а также любых других сообществ, объединяющихся на основе языковой или культурной идентификации. Тем не менее, законодательство должно предусматривать, что в качестве субъектов правовых отношений могут выступать представительные органы или организации, ориентированные на защиту и развитие тех или иных языков. Фактически это уже осуществляется. В современной России особая роль в развитии и поддержке культурно-языковой сферы принадлежит институтам гражданского общества. Вырос интерес к самобытным культурам, особенно к культурам малочисленных народов. Проводится большое количество фестивалей этнокультурной направленности, традиционных праздников, возникают самодеятельные музеи, восстанавливаются памятники, публикуются литературные и периодические издания, действуют радио- и телевещательные программы на языках Российской Федерации. Данное направление государственной политики способствует улучшению ситуации с языковыми правами. Основная тенденция современной политики Российской Федерации в области этнокультурного развития и защиты языкового разнообразия состоит в повышении роли просветительской и образовательной работы, и в этом направлении все более активна деятельность структур гражданского общества. Решающая роль в правовом обеспечении модернизации этнокультурной политики принадлежит Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (НКА). При Правительстве Российской Федерации был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий. Уже через несколько лет после принятия закона об НКА в стране действовало свыше 900 этнокультурных объединений, в том числе 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и более 200 национально-культурных автономий местного уровня. Федеральным законом «О национально-культурной автономии» воспользовались представители более 30 национальностей (этнических групп). Особое направление государственной политики - поддержка культур, языков и защита прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. С этой целью были приняты Федеральные Законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999); «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2000); «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001). Законы и программы по поддержке коренных малочисленных народов Севера приняты и действуют во многих регионах Российской Федерации. |
