Информационный бюллетень №17 февраль 2011 г
Скачать 7.57 Mb.
|
2. О понимании термина «национальные меньшинства» в Российской Федерации Хотя Хартия не ориентирована на какие-либо этнические сообщества или меньшинства, однако она использует понятие «меньшинство». В случае имплементации Хартии в законодательство Российской Федерации обсуждение понятия «меньшинство» будет неизбежным. Не секрет, что руководство некоторых республик Российской Федерации, а также представители научного сообщества этих республик негативно воспринимают идею ратификации Хартии именно потому, что не хотят быть причислены к категории национальных меньшинств (хотя ратификация не предлагает подобной процедуры). Какова же нормативно-правовая готовность России к использованию и интерпретации понятия «национальное меньшинство»? Как указано в Программе действий Женевской конференции, принятой в 1996 г. в Женеве Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в Содружестве Независимых Государств, внутренняя государственная политика, а также внешнеполитическое сотрудничество по вопросам защиты меньшинств на основе международного права являются для России одним из условий этнического мира и стабильности. Конституцией Российской Федерации (ст. 71, п. «в») установлено, что регулирование и защита прав национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации, при этом защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. «б»). Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68. ч. 3). Российское законодательство защищает прежде всего те этнические группы, которые ведут традиционный образ жизни, основанный на присваивающем типе хозяйства (оленеводство, охота, морской промысел, рыболовство) и обладают официально признанным статусом коренных малочисленных народов. Страсбургский саммит (1997) вынес решение «расширять сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Понятие «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам» можно интерпретировать либо как официально признаваемые категории - путем перечисления меньшинств в списке, либо как категории, оказывающиеся в положении меньшинства. В российском законодательстве применяется как первый вариант - прежде всего в отношении коренных малочисленных народов, так и второй вариант - в отношении сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию. При этом принцип выявления сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию, приближается к международному пониманию меньшинств не как относительно малочисленных сообществ, но как уязвимых категорий населения. Так, лица, принадлежащие к меньшинствам или уязвимым категориям населения, имеют право на равную защиту законом и свободу пользоваться своей собственной культурой, исповедовать свою религию и пользоваться своим родным языком («Варшавская Декларация к сообществу демократий» 2000 г). В двусторонних соглашениях и договорах, заключаемых Россией с другими государствами, нередко перечисляются в качестве меньшинств те этнические категории населения, чью культуру и язык договаривающиеся стороны желали бы согласованно защищать. Такие документы подписаны со многими государствами - членами бывшего СССР, из чего можно сделать вывод, что среди «списочных» меньшинств в России числятся так называемые титульные нации бывших союзных республик - украинцы, казахи, молдаване, киргизы, туркмены и др. В законодательстве других европейских стран меньшинства обычно предстают в виде списка, нередко дополняемого перечнем территорий, на которых обеспечиваются их особые права и интересы. В Польше признанным является только «списочный» вариант, причем делаются различия между национальными меньшинствами и этническими группами. В качестве первых признаются немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, цыгане, чехи. Однако этнические группы поляков не признаются национальными меньшинствами. В Австрии законом защищаются права меньшинств из числа словенцев и хорватов, имеющих собственные традиционные территории, а также венгров, чехов, словаков, рома и синти. В Бельгии меньшинством признается малочисленное германоязычное население, не защищенное территориальной автономией, но обладающее правом решать проблемы культуры и школьного образования. В Германии общее число людей, официально причисляемых к национальным меньшинствам, крайне невелико и их права признаются на ограниченных территориях. В понятие «меньшинство» не включены так называемые новые меньшинства, в частности, турки. Подписывая Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Германия декларировала, что, поскольку Конвенция не содержит определения понятия «национальное меньшинство», ее положения на территории Германии будут применяться в отношении датчан, сорбов, фризов, синти и рома. При этом федеральная конституция Германии не содержит каких-либо специальных указаний в отношении защиты меньшинств, но в конституциях германских земель, где проживают меньшинства, такие нормы имеются. Применительно к правовым условиям Российской Федерации следует говорить не столько о понятии «национальных меньшинств», сколько о системе миноритарной и языковой защиты и о поддержке культурного разнообразия, что соответствует принципам Хартии. В Федеральном Законе «О национально-культурной автономии» дается понятие о группах, находящихся в ситуации национального меньшинства: «Национально-культурная автономия в Российской Федерации <...> - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Таким образом, миноритарная защита, в том числе и защита миноритарных языков, потенциально может быть ориентирована в Российской Федерации на любую категорию населения, если на то имеются необходимые предпосылки. _________________________ В редакции Федерального закона от 10.11.2003 N 136-ФЗ. Миноритарная защита включает в себя самостоятельные институты и области деятельности: · «Этнический федерализм», суть которого заключается в наличии территориальных автономий с титульными нациями и официальными языками; · федеральные и региональные гарантии особого статуса коренных малочисленных народов; · право на экстерриториальную национально-культурную автономию; · федеральные и региональные инициативы в сфере поддержки и развития негосударственных языков (в рамках целевых программ и иных организационных форм); · государственный статистический учет этнического и языкового разнообразия населения; · формы общественной защиты национальных меньшинств и языков меньшинств через структуры гражданского общества; · поиск новых правовых форм государственной защиты через совместную деятельность государства и научного экспертного сообщества. Порядок и организационные формы учета интересов языковых сообществ в значительной мере определяются сложившейся в России системой федеративного устройства. Согласно этому устройству, государственный протекционизм осуществляется, прежде всего, в отношении статусных языков, т.е. языков, определенных на региональном (республиканском) уровне как государственные (официальные), языки титульного населения (хотя термин «титульное население» не применяется), либо как языки коренных малочисленных народов. В настоящее время в 11 республиках (из 21) в составе Российской Федерации титульное население составляет численное меньшинство, причем во многих случаях его доля не превышает одной трети жителей (см. табл. 1). Каждая из республик имеет собственную конституцию и преференции, прежде всего языковые, в пользу титульной национальности. Провозглашая принцип этнического и языкового равенства, законодательство некоторых субъектов Российской Федерации, согласно сложившейся практике, уделяет приоритетное внимание «титульным» группам населения, а также коренным (автохтонным) этническим сообществам или группам, проживающим на данной территории длительный исторический срок. В республиках Удмуртии, Татарстане, Мордовии, Башкирии действуют нормативные правовые акты и межреспубликанские соглашения, направленные на поддержку культурного развития и языков титульных групп, проживающих за пределами соответствующих автономий. Например, Республика Мордовия обязуется поддерживать культуру и язык на своей территории татарского меньшинства (5% населения), а Республика Татарстан на своей территории - культуру и язык мордовского меньшинства (0,6% населения). В Республике Удмуртия на положении меньшинства, чью культуру необходимо сохранять, признана малочисленная группа бесермян (3 тыс. чел.), но, например, в Республике Коми за аналогичный статус борются коми-ижемцы (12,7 тыс.чел.). В ряде случаев таким группам предоставляются территории с чертами автономии местного значения: Вепсская национальная волость в Республике Карелия (упразднена), Эвено-Бытантайский район в Якутии, Немецкий Азовский район в Омской области, Ногайский и Абазинский национальные районы в Карачаево-Черкесской Республике. Существуют также национально-административные единицы муниципального уровня. Во всех этих и других случаях предприняты на законодательном уровне усилия по защите соответствующих языков. 3. Коренные малочисленные народы Российской Федерации Особой законодательной поддержкой пользуются в России категории населения, причисляемые к коренным малочисленным народам. Соответствующим статусом наделены 45 этнических категорий. Формально под понятие законодательной защиты подпадают 47 языков и диалектов, в той или иной мере используемых коренными малочисленными народами. В реальности обеспечение поддержки этих языков осуществляется выборочно, прежде всего, в тех условиях, где существуют соответствующие возможности, и имеется желание самих коренных малочисленных народов (см. табл. 6). К категории коренных малочисленных народов (КМН) в основном отнесены те сообщества, которые проживают в трудных экологических условиях Севера. Их общая численность превышает 250 тыс. человек, но из-за сложностей статистического учета и специфики прошлой советской политики только часть, а именно 223 тыс. обладает официальным статусом КМН. Важным государственным шагом в деле защиты прав малочисленных народов стало расширение правительственного списка коренных малочисленных народов Севера с 27 (сформирован в период СССР) до 40 названий (см. табл. 2), что обеспечило правовую защиту интересов еще 30 тыс. человек. Важно и то, что список был расширен за счет таких этнических групп, существование которых ранее не признавалось государством. В настоящее время эти группы и их языки находятся под законодательной защитой. Согласно закону в Российской Федерации малочисленным является народ, численность которого насчитывает менее 50 тысяч человек, представители которого ведут традиционный образ жизни (занимаются оленеводством, охотой, рыболовством, морским промыслом). Этот статус по закону и в соответствии с международными правовыми нормами предоставляет коренным малочисленным народам государственные гарантии защиты коллективных прав, традиционного образа жизни, культуры, среды обитания и, естественно, языка. Некоторые регионы, такие, как Республика Саха (Якутия), выработали собственные списки коренных малочисленных народов для осуществления более полной защиты уникальных культур (в Якутии особым статусом наделены русские старожилы Севера). Устойчивое существование и развитие таких групп в значительной степени зависит от деятельности государства. Важнейшим инструментом политики является государственный статистический учет, который, наряду с экономической помощью, был организован еще в 20-е годы прошлого века. Разработка каждой государственной программы для северных территорий всегда связана с использованием статистики, на основании которой региональные власти выдвигают предложения федеральному правительству о введении новых программ развития. Часть таких программ действует на федеральном уровне и десятки - на региональном. Практически все программы, ориентированные на культурную поддержку и развитие коренных малочисленных народов, содержат правовые и финансовые инструменты по защите соответствующих языков. 4. Право на национально-культурную автономию В условиях России важную роль в защите языков играет специальный правовой инструмент - национально-культурная автономия. Большинство федеральных систем в Европе не предусматривает защиту так называемых новых меньшинств, возникших в результате современных миграций. В этом отношении российский опыт выгодно отличается тем, что действующие в отдельных регионах с 1991 года и по всей Российской Федерации с 1995 года нормы предусматривают реализацию права любого дисперсного этнического сообщества на экстерриториальную автономию, что, прежде всего предусматривает реализацию языковых прав. Этот правовой институт предназначен для защиты этнокультурных и языковых интересов любых групп, обладающих культурно-языковой спецификой. С 1993 по 1996 год около десяти регионов издали нормативные правовые акты, которые содержали нормы о национально-культурной автономии. Положения этих документов легли затем в основу федеральных норм. В сентябре 1994 г. Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первый вариант проекта федерального закона Российской Федерации «О национально-культурной автономии», через два года закон был принят. Затем последовало принятие соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день федеральное законодательство включает около двух десятков нормативно-правовых документов на тему автономии, главными из которых являются Федеральный закон «О национально-культурной автономии», «Об общественных объединениях» (1995), «О некоммерческих организациях» (1996), «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» (1998). Федеральный закон «О национально-культурной автономии» был принят Государственной Думой в 1996 году, практически одновременно с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации. Он отразил понимание обстановки и тактику государственного управления на тот период. Недостатки закона состоят в том, что, во-первых, культурная автономия не позволяет этническим сообществам равноправно с титульными группами участвовать в государственном управлении, и это автоматически уменьшает возможности развития соответствующих языков. Во-вторых, сама система национально-культурной автономии, как она представлена в российском законодательстве, имеет существенные противоречия. Различно понимание сути национально-культурной автономии. Власти российских республик настаивают на том, что национально-культурная автономия является вспомогательной формой развития гражданского общества. «...Именно национально - государственные образования выступают в качестве основных гарантов сохранения и развития культурно-языковой целостности наиболее многочисленных российских народов. А экстерриториальная национально-культурная автономия... является лишь дополнительным, вспомогательным средством решения национальных проблем». Иная точка зрения у властей административных субъектов федерации. Они, как правило, рассматривают НКА в качестве приоритетной формы этнической политики. Такая позиция особенно характерна для сложносоставных субъектов федерации, в подчинении которых находится «национальный» регион. В правовом документе Тюменской области читаем: «Становление современного гражданского общества предполагает перенос акцента в сфере национальной политики с национально-территориального на национально-культурный принцип организации общественной жизни, позволяющий всем народам, принадлежащим к национальным меньшинствам, ... получить самые широкие возможности для сохранения и развития своей самобытности... в рамках экстерриториальной культурно-национальной автономии». _________________________ Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан «О государственной программе «Народы Башкортостана» на 2003-2012 годы» от 31 декабря 2002 г. N 388. Концепция национальной политики в Тюменской области на период 1999 - 2005 годов, утверждена постановлением Администрации Тюменской области 6 ноября 1998 г. N 185 от 6 ноября 1998 г. N 185. Точка зрения федерального центра по этому поводу четко не определена. До середины 1990-х годов - в период наибольшей самостоятельности регионов - согласие Центра по поводу укрепления именно национально-административной системы было очевидным, поскольку в тот период возобладала идущая вразрез с российской Конституцией система договорных отношений с регионами. Не случайно во второй половине десятилетия появились нормативно-правовые акты, определившие статус НКА в качестве второстепенной формы этнического развития. Более того, фокус регулирования этнических отношений, посредством нового правового инструмента, был намеренно смещен в культурную сферу. Тем самым законодательно закрепилась диспропорция, установившаяся с советских времен, согласно которой только представители «титульных национальностей» вправе удовлетворять свои национальные (этнокультурные) потребности во всех сферах - политической, экономической, культурной. В то же время нетитульные этнические категории могут рассчитывать только на удовлетворение культурных прав, что приводит к сокращению внимания со стороны государства к языкам таких сообществ. _________________________ Т.е. «обладающие своими национально-административными территориями». По мере изменения общественно-политических условий, закон о национально-культурной автономии неоднократно подвергался коррекции, но и в настоящее время его положения требуют совершенствования. Особое внимание следует уделить подходу, согласно которому национально-культурная автономия рассматривается не только как форма самоорганизации населения, но и как инструмент реализации прав на этнокультурное развитие, на сохранение и развитие недоминирующих языков. Такие поправки становятся особенно актуальными в свете возможной имплементации Хартии региональных языков. |
