Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства»
Скачать 7.5 Mb.
|
| Предложения по созданию целостного законодательства Российской Федерации о защите морской среды Предотвращение загрязнения морской среды, согласно Морской доктрине России, относится к национальным интересам Российской Федерации в Мировом океане. Ключевое место в осуществлении этих положений должно принадлежать развитию и совершенствованию законодательства. Основным федеральным законом, в соответствии с которым регулируется охрана морской среды, является закон «Об охране окружающей среды». Кроме того, к охране морских экосистем имеют отношение нормы трех Федеральных законов, касающихся морских акваторий, Закона РФ “О недрах”, Водного кодекса РФ, Федерального закона “О животном мире” (1995 г.) и некоторые другие, а также огромный объем подзаконных актов. 12.2.1 Защита морской среды при недропользовании Одним из основным источником загрязнения морской среды, разрушения морских экосистем является морское недропользование (во всех его аспектах, включая захоронение отходов, прокладку трубопроводов и др.). Правовые основы недропользования сформулированы в Законе «О недрах» (в марте 1995 г. была принята новая редакция Закона Российской Федерации «О недрах» (№ 27-ФЗ); с 1995 г. по 2004 г. в этот закон были внесены изменения и дополнения). Закон «О недрах» устанавливает ряд общих положений, относящихся к требованиям по рациональному использованию и охране недр, что в полной мере относится и морским недрам, в частности: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Но, необходимо отметить, что законодательство о недрах не регулирует отношения, возникающие в процессе возмещения экологического ущерба, причиненного горнодобывающей деятельностью в прошлом. Реальных правовых инструментов не создано. Однако, определенный простор для формирования института возмещения ущерба в ст. 49 Закона «О недрах» все-таки имеется. Такой вывод можно сделать, опираясь на следующую формулировку: «законодательством может быть установлена ответственность за другие нарушения указанного Закона». Таким образом, используя имеющуюся в данный момент правовую базу, можно говорить лишь о наличии превентивного правового механизма. Нормы законодательства о недрах направлены в первую очередь на ликвидацию последствий деятельности недропользователя в настоящее время и на предотвращение дальнейшего экологического ущерба, но не решают проблемы прошлого ущерба. Статья 12 (п. 10) Закона «О недрах» обязывает недропользователя иметь проекты проведения рекультивационных работ – это требование является составной частью лицензии, следовательно, без наличия этих проектов потенциальный недропользователь не получит лицензии на право пользования недрами. Кроме того, в обязанности недропользователя входит приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (п. 8 ст. 22). Примечательно, что при смене собственника норма ст. 17-1 Закона «О недрах» гласит: «при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат». Следовательно, новый недропользователь, презюмируется, ответственным как за уже нанесенный экологически, так и за предотвращение нового ущерба. Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 г. (№ 187-ФЗ) регулирует вопросы изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов на континентальном шельфе, которые осуществляются исключительно РФ. Так, РФ осуществляет исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей; осуществляет юрисдикцию в отношении: защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладки и эксплуатации подводных трубопроводов РФ (закон здесь воспроизводит соответствующие установления Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). Запрещается включать в лицензионные участки заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов. Владелец лицензии по запросу органов охраны обязан представлять им необходимую документацию, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, обеспечивать условия для проведения проверки выполнения лицензии. К органам охраны, согласно закону относятся: Федеральная служба охраны РФ; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 г. (№ 225-ФЗ) регулирует отношения, возникающие при пользовании участками континентального шельфа в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, в том числе связанные с предоставлением, передачей третьим лицам права пользования недрами и с выдачей лицензий. Правом прокладки подводных трубопроводов на континентальном шельфе Закон наделяет как российских, так и иностранных заявителей. Прокладка подводных трубопроводов осуществляется при условии, что этим не создаются помехи, в том числе промыслу живых ресурсов и обеспечиваются меры по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов. Водный кодекс устанавливает требование об охране водных объектов от загрязнения и засорения, вызываемых деятельностью на дне водных объектов (ст. 99). Деятельность на дне водных объектов ограничена Водным кодексом добычей полезных ископаемых, использованием недр, не связанным с добычей полезных ископаемых, или возведением сооружений с опорой на дно. Это положение совпадает с законодательством России о недрах, которое вменяет в обязанность пользователю недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов, регламентирующих условия сохранения, в том числе вод, от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. Водный кодекс РФ предусматривает охрану водных объектов от загрязнения с судов (ст. 100). В соответствии с данной статьей не разрешается эксплуатация судов без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах. Захоронение рассматривается в Водном кодексе РФ как форма загрязнения, а не как самостоятельный источник. Российский законодатель в данном случае не дает определение понятия «захоронения», хотя и употребляет этот термин применительно к радиоактивным и токсичным веществам (ст. 104 Водного кодекса РФ). В отличие от Водного кодекса РФ возможность и осуществление захоронения в Федеральном законе «О континентальном шельфе PФ» от 30.11.1995 г. № 187 становятся предметом специальной регламентации. Так, в нем содержится определение понятия «захоронения», согласно которому захоронение это - «любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений; захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, за исключением отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками или сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам или сооружениям, а также за исключением тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для иных целей, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям данного Федерального закона и международным договорам РФ» (ст. 4). Федеральным законом «О континентальном шельфе PФ» устанавливается особое требование о том, что выдаче разрешения на захоронение на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза; кроме того в законе содержится норма, согласно которой перечень отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе PФ публикуется в «Извещениях мореплавателям» (ст. 34). В этих же «Извещениях мореплавателям» указываются и нормативы ПДК вредных веществ и нормативы ПДВ на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря (согласно ст. 33 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне»). Захоронение допускается на основе разрешения с уведомлением специально уполномоченных органов. Одним из оснований для отказа в выдаче разрешения может служить несовместимость захоронения с требованиями защиты морской среды (ст. 36 Федерального закона «О континентальном шельфе PФ»). Следует отметить, что иностранные заявители могут осуществлять захоронение на континентальном шельфе, но только при наличии международного договора между PФ и соответствующим государством (ст. 35 ФЗ «О континентальном шельфе PФ»). Следует помнить о постановлении Правительства PФ от 25.04.95 г. № 410 «О порядке осуществления деятельности российских физических и юридических лиц по освоению минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа». В нем указывается, что деятельность российских физических, а также юридических лиц, независимо от форм собственности, в том числе с участием иностранных физических и юридических лиц, по поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством PФ. Следовательно, такая деятельность не должна загрязнять или создавать угрозу загрязнения морской среды. Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ запрещает захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море (ст. 37). Однако, отметим, что загрязнение как нарушение сохранения и защиты морской среды в данном законе не упоминается. Скорее можно предположить, что его косвенное понятие определяется через нормирование качества морской среды, которое может быть нарушено. Аналогичное положение о сбросе вредных веществ содержится в статье 30 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне РФ» от 17.12.1998 г. № 191-ФЗ. Систематическое загрязнение вод, покрывающих континентальный шельф, по вине пользователя служит основанием для прекращения промысла (ст. 15 ФЗ «О континентальном шельфе PФ»). Совместимость с требованиями защиты морской среды и запрет на привнесение вредных веществ в морскую среду служит критерием дачи разрешения на проведение морских научных исследований (ст. 25 ФЗ «О континентальном шельфе PФ»). Хотя этот критерий является мягким, поскольку наличие указанных оснований не обязательно влечет отказ в выдаче разрешения. Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ» специально регламентирует некоторые обязательные процедуры для желающих создать искусственные объекты или проложить подводные кабели или трубопроводы на континентальном шельфе, и эти процедуры могут быть истолкованы как общие способы по предотвращению случаев разлива нефти. Таким образом, заявка на создание и использование искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе «должна содержать описание экологических последствий, в том числе для морской среды, минеральных и живых ресурсов; меры по предупреждению или снижению возможного ущерба морской среде, минеральным и живым ресурсам, включая создание замкнутых систем технического водоснабжения, плавучих или стационарных очистных сооружений и средств для приема нефтесодержащих вод и других вредных веществ; иные данные, касающиеся целей, методов и средств проведения работ». Экологические факторы являются одним из возможных оснований для отказа в выдаче разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений, «если: создание искусственных островов, установок и сооружений несовместимо с требованиями защиты минеральных или живых ресурсов; искусственные острова, установки и сооружения ориентированы на заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые природные территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов; искусственные острова, установки и сооружения имеют непосредственное значение для регионального геологического изучения континентального шельфа, поиска, разведки или разработки минеральных ресурсов или промысла живых ресурсов; информация, представленная в запросе, не соответствует целям и назначению создания искусственных островов, установок и сооружений или имеются обязательства, не выполненные перед Российской Федерацией, вытекающие из работ, осуществленных ранее заявителями (ст. 19). Таким же образом должна быть истолкована ст. 22: «Прокладка подводных кабелей и трубопроводов осуществляется в соответствии с нормами международного права при условии, что этим не создаются помехи региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов или промыслу живых ресурсов, эксплуатации и ремонту ранее проложенных кабелей и трубопроводов и обеспечиваются меры по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов». Руководящий документ РД 153-39-031-98 «Правила охраны вод от загрязнения при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях», утвержденный Минтопэнерго РФ 20.03.1998 г., соответствует требованиям МАРПОЛ 73\78, Парижской конвенции по предотвращению загрязнения морей наземными источниками, "Основным положениям о морских сточных водах" (США), стандарту BS 5750 (Великобритания). Указанный документ устанавливает требования к охране вод при осуществлении бурения разведочных и эксплуатационных скважин с целью освоения морских нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, а также при проектировании, строительстве и эксплуатации морских буровых платформ и других сооружений и установок, создаваемых и используемых для этих целей. В последнее время были приняты следующие подзаконные акты, касающиеся ресурсовпользования: - Постановление Правительства РФ от 18.01.2005 г. № 27 об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения. Данное Положение разработано в соответствии со ст. 16 "Организационное обеспечение государственной системы лицензирования" Закона РФ "О недрах" и устанавливает порядок рассмотрения заявок; - Программа лицензирования и проведения геологического изучения, разведки и разработки углеводородных ресурсов континентального шельфа северных и дальневосточных морей на период 2002-2005 г.г. |
Похожие:
 | «Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» | | «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» |
| Отчет о выполнении индивидуального плана учебной и научно-исследовательской работы является обязательным условием аттестации аспиранта... | | «Научно обоснованные предложения по параметрам развития транспортного комплекса на среднесрочную перспективу» |
| Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования |  | Целью работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения конкретных... |
| Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... | | Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения... |
| И. О. Шуминова, гл библиотекарь отдела научно-исследовательской и методической работы | | Фгуп «радон» в обеспечение мероприятия «Разработка и практическое использование при выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных... |